獨立機構(gòu)參與是完善社會公共治理體系的重要組成部分，也是提升政府行政管理能力的重要途徑。在建設(shè)服務(wù)型政府、陽光型政府理念的指導下，全國各級政府部門均對重大決策、政策活動過程中的第三方參與機制進行了有益的探索。

近年來，筆者有幸主持或參與了寧波市文博會、中東歐博覽會、天一閣論壇、高洽會、高層次人才政策、困難群體社保政策等多個項目、政策及專項資金的評估工作，現(xiàn)將寧波在公共政策及活動績效第三方評估工作中的成功經(jīng)驗和不足之處進行梳理，并就相關(guān)問題提出一些建議。

寧波第三方評估的具體實踐

政策支持。2016年以來，國務(wù)院、省政府連續(xù)發(fā)布多個文件，要求加強政府決策、政務(wù)公開過程中獨立第三方的作用。2016年11月，寧波市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的實施意見》，明確要求建立健全重大決策、重點項目、重要活動的跟蹤反饋和評估制度，注重運用第三方評估、專業(yè)機構(gòu)鑒定等多種方式，科學評價政策、活動落實效果，增強結(jié)果可信度。2017年8月，寧波市人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進寧波市政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的實施意見》，要求相關(guān)部門選擇條件相對成熟的領(lǐng)域，逐步把社會能自主解決、行業(yè)組織能自律管理的職能轉(zhuǎn)移給社會組織，充分發(fā)揮社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的作用。

機構(gòu)支撐。2008年，寧波市與中國社會科學院簽訂了首輪戰(zhàn)略合作，支持共建了17個研究中心，著重將社會服務(wù)領(lǐng)域的公共政策及活動績效的研究和評估工作分配到落戶于浙江大學寧波理工學院的寧波市社會政策研究中心，并將民生服務(wù)、社會保障等領(lǐng)域的政策和活動作為重點研究方向。2015年6月，寧波市首個第三方專業(yè)教育評價機構(gòu)寧波教育評估院掛牌成立，接受政府、學校和社會各方委托，承擔各級各類教育評估、研究和咨詢服務(wù)職能。2017年初，在甬高校教師共同發(fā)起成立了“寧波市之江社會工作服務(wù)評估與研究中心”，成為寧波首個政府績效及公共活動評估的民間研究型機構(gòu)。

主動實踐。寧波市委、市政府始終把簡政放權(quán)作為自身改革的首要任務(wù)，圍繞處理好政府和市場關(guān)系，為放管結(jié)合、加強和創(chuàng)新事中事后監(jiān)管提供了抓手和支撐，而且已經(jīng)在多個領(lǐng)域進行了積極探索。2015年以來，排除高校等研究機構(gòu)承擔的各政府部門及事業(yè)單位外包的小額委托評估項目，寧波市公開發(fā)布的政府績效第三方評估采購項目共264項。其中，直接涉及政府政策和公共服務(wù)評估的有16個，其余項目則廣泛分布于交通、環(huán)保、教育、文廣、社會保障、旅游、公益事業(yè)等各個領(lǐng)域。

寧波第三方評估存在的問題

從寧波實踐來看，政府績效評估的第三方評估已具備較好的政策、機構(gòu)和實踐基礎(chǔ)，但在具體操作層面，卻依然存在著一些困境與不足。

第三方評估的理念困境。鑒于各種體制機制、歷史沿革、資源稟賦等原因，抑或是經(jīng)濟費用方面的考量，很多本來可以交由社會自己處理或由社會多方合作加以解決的問題，政府卻未能實現(xiàn)權(quán)力下放。此外，當前階段寧波社會民眾參與政策和活動績效評估的意識不強，很多機構(gòu)和學者都在等著政府來“邀請”他們參加評估，其評估結(jié)果也僅在委托單位或主管部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并未向社會公開。

第三方評估的制度困境。目前，獨立第三方評估體系中普遍存在政府信息透明度不高、制度和機制不健全、財務(wù)不獨立等問題，包括寧波在內(nèi)，盡管各地在第三方參與政府績效評估方面做了諸多實踐，也出臺了一些相關(guān)意見或條例，但更多的是使用“嘗試、鼓勵”等語言，對于“第三方”的地位、權(quán)限、職責都沒有相關(guān)法律法規(guī)進行統(tǒng)一明確規(guī)定，這使得第三方評估的合法性受到挑戰(zhàn)。同時，當前階段各級機關(guān)部門尚無針對第三方評估的專門預算，絕大多數(shù)的第三方評估項目的經(jīng)費沒有獨立的來源，多由委托部門在評估對象預算中撥付，或者擠占其他項目經(jīng)費，在“經(jīng)費不獨立”的情況下，很難保障第三方評估過程和評估結(jié)果的獨立性。

評估主體的效力困境。目前在第三方政府績效評估實踐中，受到質(zhì)疑最多的是評估主體在評估理念、方法創(chuàng)新、能力建設(shè)、管理水平等方面的專業(yè)性問題。很多政策和活動績效評估體系要求很高，內(nèi)容比較專業(yè)，比如教育局開展的星級學校第三方評估、民政局開展的社會組織等級評估、農(nóng)業(yè)局開展的耕地質(zhì)量評價等項目，均需要第三方機構(gòu)有很強的專業(yè)知識，要對評估項目有系統(tǒng)的了解。在沒有完全了解被評估政策和活動的策劃、實施全過程和細節(jié)考慮的前提下，評估結(jié)論往往出現(xiàn)碎片化、短期化、數(shù)據(jù)化、表面化的傾向，這樣的評估報告的公信力難以讓人信服。

充分發(fā)揮第三方評估作用的建議

如何有效發(fā)揮第三方機構(gòu)在政府決策和政務(wù)公開過程中的作用，建立科學有效的第三方評估體系，在全國范圍內(nèi)還處于起步和探索階段，筆者建議從以下幾個方面入手。

循序漸進，培育科學的評估導入機制。政府引入“第三方”開展績效評估，不能搞“一刀切”，不能期待馬上見效，各機關(guān)部門不能在評估方法和指標方面做過多規(guī)范的要求，要根據(jù)工作的特殊性，在評估的初始階段多用量化指標進行考核，然后逐步設(shè)計盡量具體詳細的主觀評價指標，做到主觀與客觀的綜合評估。要建立健全長效保障機制，將第三方評估對象由單純的事后評估，向事前、事中、事后的綜合評估轉(zhuǎn)變，引導第三方機構(gòu)多方面、全方位、廣角度、深層次地參與到政府績效評估中來。

信息公開，形成透明公開的評估信息渠道。要讓第三方評估的形式和結(jié)果得到政府和民眾的認可，相關(guān)信息就必須公開化和透明化。建議政府出臺明確的政府信息公開制度，尤其是要明確針對第三方機構(gòu)的信息公開范圍和程度，要自上而下通過制度的形式保障第三方評估的過程公開、信息公開，確保第三方評估主體能夠獲得充分的、真實的評估依據(jù)。

優(yōu)化主體，培養(yǎng)結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)評估人才隊伍?？紤]到第三方評估主體之間專業(yè)性、合理性等方面的差異，以及評估主體專業(yè)性不足、不客觀等問題，一方面要加強評估專家?guī)旖ㄔO(shè)，依托當前各類專業(yè)評估機構(gòu)和科研單位，采取掛職鍛煉、項目合作、專題培訓等方式，引導專業(yè)人才加入第三方評估隊伍，加強評估機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)；另一方面，應(yīng)該視各評估主體的專業(yè)素質(zhì)、理性和公正程度，采取多個主體參與績效評估的形式，對于不同主體的參與程度、參與內(nèi)容、評估權(quán)重進行合理劃分，綜合考慮多方觀點和訴求，保證評估結(jié)果更加科學有效。

規(guī)范規(guī)程，建立激勵為主、約束并舉的第三方評估制衡機制。建議由政府主導，設(shè)立第三方組織的評級、監(jiān)督機制，從正反兩個方面激勵第三方機構(gòu)的工作，謹防第三方評估過程中可能存在的不負責任和腐敗行為。實施政府績效第三方評估準入制度，并設(shè)立黑名單，進一步確保評估過程的責任性與有效性。加強民眾監(jiān)督制約渠道建設(shè)，建立健全評估過程以及評估結(jié)果的信息公開制度，使第三方評估在陽光下運行。建立健全社會、媒體等對第三方機構(gòu)與政府之間關(guān)系監(jiān)督制度，可由公眾或社會團體派出代表，組成監(jiān)督管理委員會，對第三方評估中的評估主體與客體進行監(jiān)督。

健全法制，確保第三方評估的行政效力。針對第三方機構(gòu)在評估政府績效過程中法律地位缺失問題，建議根據(jù)各地實際，制定關(guān)于第三方評估的相關(guān)法律，確保第三方評估的合法地位，對第三方機構(gòu)參與政府績效評估的過程、形式、內(nèi)容等作出相對統(tǒng)一的法律規(guī)定，規(guī)范其操作。要保證第三方評估結(jié)果的獨立性，首先要保障第三方機構(gòu)的財務(wù)獨立，建議政府部門對第三方機構(gòu)提供必要的經(jīng)費保障，減少其對評估對象的資金依賴。

（作者單位：浙江大學寧波理工學院）

責任編輯：張逸龍