王紅妹

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

近日溫州的住宅建設(shè)用地使用權(quán)滿20年期間屆滿需高額支付續(xù)費才能重新辦理土地證，在全國引起軒然大波。為解決這一問題，國家層面特別重視對產(chǎn)權(quán)保護制度的完善。國家明確了住宅建設(shè)用地的研究方向，并初步以法律的角度規(guī)劃了住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期后的安排，以推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好局面。

1 問題的提出

從法條的字面理解來看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期時，自動續(xù)期。那么自動續(xù)期究竟是有費用續(xù)期還是無費用續(xù)期？若實行有費用續(xù)期，所有類型的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人全部都要繳納費用嗎？若有費用續(xù)期，該如何進行有費用續(xù)期，如何確定費用收取的方法和標(biāo)準(zhǔn)?對于這些因續(xù)期導(dǎo)致的接踵而來的問題，筆者將于下文進行探討，以期為突破這一困境提供相對合理的解決對策。

2 自動續(xù)期應(yīng)是有費用的續(xù)期

2.1 住宅建設(shè)用地使用權(quán)的本質(zhì)歸屬決定了有費用的續(xù)期

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的本質(zhì)屬性決定了使用權(quán)期滿自動續(xù)期應(yīng)是有費用的續(xù)期。國家將國有土地出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，老百姓從開發(fā)商處購買房屋取得房屋及房屋所屬的土地使用權(quán)。在使用土地時，土地使用者需向國家支付土地使用權(quán)出讓金。此時，土地使用者可依法享有土地使用權(quán)。從本質(zhì)上說，建設(shè)用地使用權(quán)的出讓是一種民事行為。在出讓過程中，一方是國家，另一方是土地使用者。雙方當(dāng)事人是具有平等地位的民事主體，雙方所簽訂的出讓合同用以確定合同雙方的權(quán)利和義務(wù)。該出讓行為是有償?shù)摹⒂衅谙薜拿袷码p務(wù)合同。

2.2 自動續(xù)期應(yīng)是有費用的續(xù)期的立法歷史根據(jù)

憲法以根本法的形式承認(rèn)和保護作為生產(chǎn)資料和生活資料的城市私有土地。在社會主義改造時期，國家大大提高了城市土地公有的比例，只有少部分城市土地屬于個人所有。從文化大革命至1982年憲法出臺之前，城市土地公有比例逐年增加，直至1982年憲法明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！敝链?，城市土地屬于國家所有并成為了一項政治制度。1978年改革開放后逐步形成了現(xiàn)在的土地使用權(quán)有償出讓制度體系。隨后，《土地管理法》在2004年以法律的形式確立了國有土地有償使用制度。之后，《城市房地產(chǎn)管理法》在2009年得到修正，與法律的統(tǒng)一性相契合，國有土地的使用是有償和有限制的。綜上所述，建設(shè)用地使用權(quán)包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)的取得除劃撥的以外，都是有償?shù)?。所謂續(xù)期，通常是指在原來的基礎(chǔ)上繼續(xù)取得使用期限。原來取得的期限都是通過立法確定繳納費用有償取得的，毫無疑問按照慣常理解續(xù)期也應(yīng)是有費用的。

梳理現(xiàn)行法律規(guī)范，可以得知法律在自動續(xù)期費用問題上留下大量空白，尤其是關(guān)于財產(chǎn)權(quán)的法律調(diào)整關(guān)乎每個人的切身利益，必須盡快填補，因而要求在憲法和法律的框架內(nèi)需提供合理的處置方式。

2.3 自動續(xù)期應(yīng)是有費用的續(xù)期的原因

我國是社會主義國家，故實行土地公有制。如果不收取任何續(xù)期費用，無限的續(xù)期使用權(quán)與所有權(quán)基本沒有任何差異，因此會導(dǎo)致變相的土地私有產(chǎn)生，觸及到土地公有的底線。而這與我國的社會制度嚴(yán)重背離，顯然并不可取。當(dāng)前，我國的貧富差距有越演越烈之勢，沒有任何費用的自動續(xù)期將會使有恒產(chǎn)者財富不斷擴大與積累，而無恒產(chǎn)者永無恒產(chǎn)，造成有房者與無房者之間存在巨大的不公平現(xiàn)象，損害了后代人的權(quán)益，影響了代際公平，極端侵蝕了法律所關(guān)懷的公平正義理念。有學(xué)者認(rèn)為，有費用的自動續(xù)期造成了政府與公民的不公平，政府直接損害了百姓的利益。其實不然，政府是為人民服務(wù)的，理應(yīng)依法合理行政的收取自動續(xù)期的合理費用。這是一種合理利用土地資源配置的政府調(diào)節(jié)手段，發(fā)揮政府的服務(wù)功能，改善資源不均，調(diào)節(jié)貧富不均現(xiàn)象，創(chuàng)造代際公平和勞動創(chuàng)造財富的社會。

3 住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費用的結(jié)構(gòu)

3.1 差別化收取續(xù)期費用的必要性

前文已論述住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)收取費用的原因，顯然如何收取續(xù)期費用是重中之重。然而對所有類型的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期都一概收取費用也是欠妥的。作為一個社會主義國家，居民的房屋及房屋用地具有雙層含義，一是屬于市場資源遵循市場經(jīng)濟價值規(guī)律進行交易買賣，二是國家社會資源配置下的社會福利，保障居民的基本權(quán)利，使百姓安居樂業(yè)。如果無差別的對所有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)收取續(xù)期費用，不論是幾十平方米的住宅還是幾百平方米的住宅，不論是二十年限的產(chǎn)權(quán)房還是七十年限的產(chǎn)權(quán)房。這種形式上的平等實質(zhì)上會導(dǎo)致內(nèi)容的不平等，原因在于不同房屋面積和房屋屬性的房屋所有者的負(fù)擔(dān)能力不同，享受的社會福利大小也不同。

對于低收入的百姓來說，居住是其唯一需求，繳納續(xù)期費用只會加重他們原本就很重的購房壓力。而對于高收入的群眾來說，繳納費用的付出，與投資房屋的高回報相比，不值一提。也就是說，如果房屋所有人僅為滿足基本的住宅權(quán)利而續(xù)期使用房屋，那么該類人群的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人不收取任何費用；如果是為了投資等需求的住宅建設(shè)用地的使用權(quán)人，應(yīng)在扣除基本的房屋住房面積之后收取續(xù)期費用。根據(jù)不同住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的房屋面積，在保障基本的住宅面積范圍內(nèi)不收取任何續(xù)期費用，對超出住宅面積范圍外的房屋面積收取續(xù)期費用。如此一來，差別化的收取續(xù)期費用既保障了公民的居住權(quán)和基本人權(quán)，實現(xiàn)房屋是居民的安身立命之本，又貫徹了國家土地公有，國家土地有償出讓的基本制度，減少了社會貧富差距。

3.2 差別化收取續(xù)期費用的途徑

3.2.1 確定基本的房屋居住面積

確定基本的房屋居住面積，并給予每個住宅建設(shè)用地使用權(quán)人一定面積范圍內(nèi)免交續(xù)期費用的社會福利，滿足人們基本的居住需求。如何確定一個基本的房屋居住面積標(biāo)準(zhǔn)，這是一個難題。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)由全國人大及其常委會研究確定各個省市地區(qū)、自治地區(qū)的最低人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)之上，由國務(wù)院定期更新多種方式并公布全國各個地區(qū)的人均合理房屋居住面積。政府在依法合理行政的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分保障公民的基本的居住權(quán)利。

3.2.2 收取續(xù)期費用的形式

筆者認(rèn)為，應(yīng)以稅收的形式收取續(xù)期費用來代替之前的繳納土地出讓金費用。原因有三：一是收取續(xù)期費用。續(xù)期費用的含義應(yīng)明顯不同于初次購買房屋時包含的土地出讓金。以民生需求為導(dǎo)向，續(xù)期費用應(yīng)明顯低于土地出讓金，滿足民眾的真實需求；二是用稅收的方式來收取續(xù)期費用。由于稅收具有平衡調(diào)節(jié)性和法定性的明顯優(yōu)勢，因此用稅收的方式收取續(xù)期費用可以兼顧不同收入階層的利益需求；三是利用不同的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)益不同調(diào)節(jié)收入分配不公現(xiàn)象，有助于優(yōu)化資源配置。雖然該種稅收從表面看來是一種負(fù)擔(dān)，但是其存在潛在的、隱性的收益，是社會福利帶來的效果。

3.2.3 收取續(xù)期費用的方法

按照稅收的方式收取續(xù)期費用，具體的操作方式如下：首先由地方稅收管理部門代替各個地方政府土地管理部門收取續(xù)期費用，在各地確定基本的房屋居住面積基礎(chǔ)上，免收這部分房屋面積的續(xù)期費用，實施累進制的續(xù)期費用稅率，類似于個人所得稅的累進稅率。住宅建設(shè)用地使用權(quán)人擁有的房屋面積越多，超出免費續(xù)期的房屋面積就越多，其需要繳納的續(xù)期費用稅率也就越高。由于各地的經(jīng)濟水平和消費水平明顯有差異，要因地制宜，實事求是，由地方制定稅收稅率標(biāo)準(zhǔn)，此稅收稅率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)經(jīng)由同級人民代表大會批準(zhǔn)通過。收取續(xù)期費用稅收應(yīng)以年為單位分期繳納，與國務(wù)院定期每年、以多種方式更新公布全國各個地區(qū)的合理的人均房屋居住面積相對應(yīng)，可以逐年調(diào)整續(xù)期費用稅率稅收，這樣更加公平合理，也比一次全部繳清費用更減輕住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的負(fù)擔(dān)，更能說服百姓從心理上易于并樂于接受此種稅收。

3.2.4 堅持收取續(xù)期費用的基本原則

收取續(xù)期費用采取稅收的方式，要堅持稅收財政原則、公平稅負(fù)原則、稅收效率原則、稅務(wù)行政原則、稅收主權(quán)原則。除此之外，應(yīng)堅持續(xù)期費用收取的獨有的原則。收取續(xù)期費用是住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在繳納土地出讓金的基礎(chǔ)上第二次的金錢犧牲，應(yīng)堅持惠民利民原則，故續(xù)期費用稅收稅率制定原則上總體應(yīng)偏低，稅率寬松可調(diào)整。收取續(xù)期費用應(yīng)與房地產(chǎn)稅做好契合工作，協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系，合理規(guī)避兩種類似稅收疊加引起的國家治理風(fēng)險。