【摘要】：隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，原有的基層治理模式已漸漸顯示出了不足和不適應(yīng)性，而西方國(guó)家在基層治理和社區(qū)自治方面有著很多先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。本文介紹了英美兩國(guó)基層治理的情況，分析了我國(guó)現(xiàn)今街道管理體制存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)基層管理體制改革的具體方法。

【關(guān)鍵詞】：社區(qū)；基層治理；街道辦；體制改革

一、西方基層治理的概況

恩格斯在1844 年《美國(guó)工人運(yùn)動(dòng)》一文中對(duì)美國(guó)的社區(qū)做了如下的定義：“這是一個(gè)以無(wú)數(shù)的‘集會(huì)’形式擴(kuò)展到全國(guó)廣大地區(qū)的巨大團(tuán)體，它代表著工人階級(jí)內(nèi)部的各種色彩的個(gè)人和地方的意見(jiàn)。他們共有著一個(gè)與這種情況相適應(yīng)的不明確的綱領(lǐng)，把他們結(jié)合在一起的與其說(shuō)是實(shí)際上無(wú)法遵行的章程，不如說(shuō)是這種本能的感覺(jué)：他們?yōu)檫_(dá)到共同目的而團(tuán)結(jié)起來(lái)”。從這段話中我們可以清晰的了解到美國(guó)社區(qū)的特點(diǎn)：在特定區(qū)域內(nèi)以集會(huì)形式形成的團(tuán)體、有著不明確的綱領(lǐng)、有共同的意見(jiàn)和目的。

在美國(guó)，擔(dān)負(fù)管理社區(qū)職責(zé)的共有三個(gè)：政府、社區(qū)委員會(huì)和非政府組織。政府沒(méi)有權(quán)利直接干預(yù)社區(qū)事務(wù)，但是CPD 政府部門(mén)（COMMUNITY PLANNING ANDDEVELOPMENT）能通過(guò)法律、法規(guī)、行政命令來(lái)規(guī)范社區(qū)內(nèi)各利益團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人的行為。[1] 社區(qū)委員會(huì)相當(dāng)于一個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)連接政府和社區(qū)居民，為兩者提供交流溝通的平臺(tái)。地方政府可以就某項(xiàng)工作向社區(qū)董事會(huì)提供政策性指導(dǎo)與專業(yè)咨詢，社區(qū)委員會(huì)不一定要接受政府的命令，中間有很大的自主性，但是它有義務(wù)監(jiān)督和協(xié)助政府向市民提供各項(xiàng)服務(wù)。它的運(yùn)作模式類(lèi)似于企業(yè)，政府從非政府組織處購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，對(duì)社區(qū)進(jìn)行治理。

英國(guó)是社區(qū)建設(shè)的發(fā)源地，在社區(qū)自治方面也有很悠久的歷史。英國(guó)的內(nèi)政部就清晰的指出社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)之一是：“扶持健康牢固與充滿活力的社區(qū)， 使不同種族、不同家庭與教育背景、不同閱歷的民眾都得到尊重并在平等的基礎(chǔ)上共同參與?！盵2] 社區(qū)的組織體系包括設(shè)政府興辦的服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府資助的社會(huì)組織、民間團(tuán)體興辦的非營(yíng)利服務(wù)機(jī)構(gòu)和私營(yíng)的贏利性的服務(wù)機(jī)構(gòu)， 其中非營(yíng)利性的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)是社區(qū)服務(wù)的主體。

社區(qū)中的非營(yíng)利組織主要致力于社會(huì)服務(wù)和管理， 是社區(qū)服務(wù)的具體承擔(dān)者， 也是居民參與社區(qū)治理最普遍的一種方式。 [3]

二、我國(guó)當(dāng)今基層治理的現(xiàn)狀

西方的基層治理經(jīng)過(guò)發(fā)展已經(jīng)逐漸趨于成熟，成效也十分明顯，那么在當(dāng)今我國(guó)，能否效仿西方社區(qū)治理的模式來(lái)進(jìn)行基層管理呢？要弄清這個(gè)問(wèn)題，我們首先要了解我國(guó)現(xiàn)階段街道治理的現(xiàn)狀。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的基層社會(huì)管理實(shí)行的是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的模式，即在市、區(qū)兩級(jí)政府的基礎(chǔ)上，形成市、區(qū)、街道辦事處三級(jí)縱向管理體制。街道辦事處作為區(qū)（市）政府的派出機(jī)關(guān)，在城市的基層管理和基層政權(quán)建設(shè)中發(fā)揮著極其重要的作用，承擔(dān)了司法調(diào)解、維護(hù)治安、市容衛(wèi)生等大量工作，成為綜合性的基層行政管理機(jī)構(gòu)。社區(qū)居委會(huì)是居民自治組織，代表居民在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行社區(qū)管理，其管理手段是自我管理。《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》第二條第一款進(jìn)一步明確規(guī)定：“居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織?！钡请S著改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，這種管理體制出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，具體有如下兩點(diǎn)：

1、社區(qū)地域范圍界定不清，街道辦組織管理職能不明。

從1986年起，在國(guó)家民政部的指導(dǎo)下我國(guó)開(kāi)始引進(jìn)“社區(qū)”的概念，并進(jìn)行了大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)。但二十幾年過(guò)去了，我們對(duì)社區(qū)的范圍界定卻依然不夠明確。一方面作為政府的派出機(jī)構(gòu)在所轄范圍內(nèi)行使全方位的綜合行政管理職能，另一方面又代表社區(qū)居民行使社區(qū)的自治管理職能。這就造成了街道辦事處工作量大增，時(shí)常疲于應(yīng)對(duì)。街道辦事處所負(fù)責(zé)的工作幾乎涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的方方面面，形成政社、政企、政事不分的狀況。

2、社區(qū)居委會(huì)職責(zé)模糊，社區(qū)自治的發(fā)展空間嚴(yán)重不足。

由于街道辦所承擔(dān)的任務(wù)過(guò)重，人手有限，根本無(wú)法兼顧如此龐雜的管理事務(wù)，自然要尋找“幫手”，這樣原屬于社區(qū)居民自治組織的社區(qū)居委會(huì)就要負(fù)責(zé)分擔(dān)甚至必須全盤(pán)接受街道辦所指派的任務(wù)，它與街道辦的關(guān)系也變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這樣最直接的影響就是使得居委會(huì)的日常工作不得不服從于街道辦事處的安排，從而陷人了大量繁雜的具體事務(wù)之中。

三、我國(guó)進(jìn)行街道體制改革推進(jìn)社區(qū)自治的具體方法

要進(jìn)行改革我們應(yīng)該走保守路線還是效仿英美等國(guó)家的模式進(jìn)行大刀闊斧的改革呢？筆者認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題不能一概而論。中國(guó)的廣大面積眾多的人口決定了基層治理情況的復(fù)雜性，一種模式的成功不代表在全國(guó)有推行的可行性，需要經(jīng)過(guò)多方論證在保證國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革才是我們的目標(biāo)。那么在現(xiàn)今這個(gè)階段，我們?cè)撊绾螌?duì)街道體制進(jìn)行有效的改革呢？

一是下放權(quán)力，突出街道辦事處的重要性。市、區(qū)政府權(quán)力下放，職能部門(mén)機(jī)構(gòu)下伸街道，賦予街道以綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。其目的是使政府職能部門(mén)更好地履行自己應(yīng)盡的職責(zé)，加強(qiáng)宏觀管理。只有賦予街道辦事處一定的職權(quán)，才能更便于扭轉(zhuǎn)因條塊分割體制而帶來(lái)的基層工作難以落實(shí)的現(xiàn)狀，才能充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能，有利于進(jìn)一步促進(jìn)基層工作的開(kāi)展。這里的關(guān)鍵在于處理好管理與協(xié)調(diào)的“度”，即在一個(gè)街道區(qū)劃內(nèi)，辦事處要代表區(qū)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市管理工作。對(duì)參與城管工作的各職能部門(mén)下伸街道的分支機(jī)構(gòu)，它應(yīng)有一定程度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)限和必要的協(xié)調(diào)手段（包括行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的），但這些分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作，仍應(yīng)由其業(yè)務(wù)主管部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，遵照統(tǒng)一政策和法規(guī)辦事，不能劃地為牢、各行其是。

二是充分發(fā)揮居委會(huì)的自治功能。居民委員會(huì)是城市中按居民居住區(qū)設(shè)立的基層群眾性自治組織。街道辦事處可將其部分服務(wù)功能交由居委會(huì)來(lái)執(zhí)行。如明確居民會(huì)議的地位、作用，要求居委會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，涉及全體居民利益的重大問(wèn)題由居民會(huì)議討論決定，通過(guò)參與居委會(huì)的工作，使居民切實(shí)感受到居委會(huì)的群眾自治性質(zhì)，從而激發(fā)居民的社區(qū)參與意識(shí)和社區(qū)歸屬感，有利于居委會(huì)工作的順利開(kāi)展。[4]

三是理順關(guān)系，提高社區(qū)整合能力。推進(jìn)街道體制創(chuàng)新，必須要理順街道辦事處、居委會(huì)和社會(huì)團(tuán)體三者的關(guān)系，這也是提高社區(qū)整合程度的重要依據(jù)。社區(qū)中的各類(lèi)組織應(yīng)充分發(fā)揮其自身的功能，街道辦事處在承擔(dān)政府職能的同時(shí)，還應(yīng)承擔(dān)制定社區(qū)規(guī)劃、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的職能。居委會(huì)應(yīng)通過(guò)發(fā)動(dòng)社區(qū)成員參與社區(qū)活動(dòng)，形成社區(qū)的文化合力，積極培養(yǎng)居民的認(rèn)同感和歸屬感。注重調(diào)適街道辦事處與居委會(huì)和各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系，以形成社區(qū)建設(shè)的整體合力。

四是發(fā)揚(yáng)民主，促進(jìn)居民的社區(qū)參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。現(xiàn)實(shí)生活中，居民參與意識(shí)薄弱是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。在社區(qū)參與過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)不一致或沖突，但廣泛而深入的參與能形成代表社區(qū)共同利益的意志，這是推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的最基層力量。只有通過(guò)居民的參與，才能最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目標(biāo)和功能。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 徐勇，高秉雄. 地方政府學(xué)[M]. 北京：高等教育出版社，2005.

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