【摘要】：“老有所依”是每個(gè)普通老百姓最質(zhì)樸的愿望。特別是在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，“養(yǎng)兒防老”的思想還占主流。但農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度作為社會(huì)保險(xiǎn)法律制度體系的重要一環(huán)，卻面臨無(wú)專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法可依的困境。目前我國(guó)急需制訂專門的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，以完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；法律制度；問(wèn)題；完善

一、研究問(wèn)題的背景和問(wèn)題的提出

2009年9月1日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，由此，千呼萬(wàn)喚的新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度終于出臺(tái)。在“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則的指導(dǎo)之下，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)覆蓋了全國(guó)10%的縣（市、區(qū)）。并計(jì)劃逐步擴(kuò)大，以達(dá)到在2020之前，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全面覆蓋。但在2011年7月1日正式實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》之中，僅在第二十條，第二十一條中對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)做了簡(jiǎn)單的規(guī)定。而在十八屆四中全會(huì)之上，中共中央提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)。將國(guó)家的方方面面納入法制軌道，這當(dāng)然包含了我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老問(wèn)題。

但至今為止，我國(guó)仍然未出臺(tái)一部關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律制度，這即表現(xiàn)為立法落后，而且由于波及人數(shù)多，涉及范圍廣，關(guān)系復(fù)雜，在立法層次上應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定。但目前包括《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》在內(nèi)的法律規(guī)范的最高級(jí)別也僅僅是部門規(guī)章。而地方立法林立，各地區(qū)，城鄉(xiāng)之間待遇水平存在很大的差別。新農(nóng)保的推行過(guò)程中也缺乏法律強(qiáng)制力的保障。這一系列的問(wèn)題都阻礙著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題的解決。在這種局面之下，如何解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題，保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展成為亟待解決的大問(wèn)題。

二、盡快完成《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》的立法

2.1 立法原則

2.1.1 普遍性原則

普遍性原則是指農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面應(yīng)當(dāng)是所有的擁有農(nóng)村戶口的老年居民。如前所述，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的一部分，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其社會(huì)性和互濟(jì)性。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法中，應(yīng)當(dāng)全面推行強(qiáng)制參保，同時(shí)彌補(bǔ)關(guān)于農(nóng)民工和失地農(nóng)民的規(guī)制的空白。但是，普遍性原則并不排斥對(duì)他們分別量體裁衣的立法。對(duì)于一般農(nóng)戶的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)隨農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的變動(dòng)而變動(dòng)；對(duì)于失地農(nóng)民政府則應(yīng)當(dāng)處理好補(bǔ)償和安置的費(fèi)用，為其辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立個(gè)人賬戶；對(duì)于農(nóng)民工，則可以選擇和銀行合作，吸引農(nóng)民工參保，賦予其選擇參加何種保險(xiǎn)的權(quán)利，建立個(gè)人賬戶，便利將來(lái)轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；蛘叱擎?zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2.1.2 公平和效率相結(jié)合原則

首先社會(huì)保障法先天就為實(shí)現(xiàn)公平為目標(biāo)。現(xiàn)行的新農(nóng)保具有保富不保貧的特點(diǎn)。進(jìn)而也表明現(xiàn)行原則是效率優(yōu)先，兼顧公平。初衷是為了農(nóng)保工作的順利進(jìn)行。但實(shí)踐中反而打擊了農(nóng)民參保的積極性，同時(shí)也沒(méi)有達(dá)到有效保障的目的。所以在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法的立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持效率和公平相結(jié)合的原則，在整個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程中不斷地調(diào)整和改進(jìn)，使兩個(gè)目標(biāo)平衡并實(shí)行價(jià)值。

2.1.3 保障水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)原則

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造的可供再分配的社會(huì)財(cái)富為基礎(chǔ)，這要求在立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展態(tài)勢(shì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景。過(guò)高會(huì)使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背上沉重的包袱，過(guò)低則起不到預(yù)期的作用，還容易引起社會(huì)矛盾。因此我們應(yīng)當(dāng)在保障農(nóng)民基本生活為原則，同時(shí)也堅(jiān)持不盲目追求農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的高水平?？傊?，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法時(shí)，一定要與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致。

2.2完善法律的內(nèi)容的合理性和可操作性

2.2.1 參保對(duì)象

《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。在全國(guó)試點(diǎn)的推行過(guò)程中也是照此執(zhí)行的。不過(guò)16周歲的未成年人的就職前景還很不確定，該年齡參保有些為時(shí)過(guò)早。而鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，所以在現(xiàn)階段為了可將年齡放寬至65歲，來(lái)解決現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。同時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定年滿一定年齡如65周歲的農(nóng)村居民可直接享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。最后強(qiáng)調(diào)的還是將失地農(nóng)民和農(nóng)民工納入保障體制。

2.2.2 明確農(nóng)村集體的角色定位

在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中，政府的責(zé)任不到位，目前已經(jīng)了引起足夠高的重視。但事實(shí)上最容易被忽略的反而是農(nóng)村集體。首先集體保障其成員的生存權(quán)是其應(yīng)盡職責(zé)，同時(shí)政府基于其成員的有限理性和政府自身能力的局限，集體組織應(yīng)當(dāng)憑借自身的優(yōu)勢(shì)成為組織屏障。最重要的是可以緩解政府的財(cái)政壓力和糾偏農(nóng)村社會(huì)分配不公。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中農(nóng)村集體的角色實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)從這幾個(gè)方面突破：一、再造農(nóng)村集體組織。集體組織不是指村民委員會(huì)這種政治組織，而是指集體經(jīng)濟(jì)組織。所以我們?cè)谵r(nóng)村社會(huì)改革中，注重農(nóng)村組織的復(fù)興；二、堅(jiān)持集體功能的適度性。集體供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的方案既要保障本集體農(nóng)民的基本生活水平，同時(shí)也要與集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展一致；三、注重制度間的協(xié)調(diào)性。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度一定要注意和其他法律制度之間的配合協(xié)作。

2.2.3 擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付形式

就給付形式而言，我國(guó)現(xiàn)行的是現(xiàn)金支付。但農(nóng)民的收入大多來(lái)源于土地，依賴土地生存。在養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付形式上可以擴(kuò)大到實(shí)物給付。在在國(guó)際立法中也并不少見(jiàn)，例如日本，曾經(jīng)采取過(guò)“米保障”的給付形式。特別是現(xiàn)如今我國(guó)農(nóng)村社會(huì)普遍生產(chǎn)力水平不高，農(nóng)民貨幣給付水平低。所以應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)物給付的形式，同時(shí)，這也有利于糧食問(wèn)題的解決。

2.2.4 立法考慮地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)水平差異

根據(jù)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，大致可以區(qū)分為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、較發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)。立法中應(yīng)當(dāng)對(duì)它們因地制宜、分類指導(dǎo)。比如在不發(fā)達(dá)地區(qū)，可以申請(qǐng)少繳保險(xiǎn)費(fèi)或者免繳而全部由政府和集體承擔(dān)，避免保富不保窮的想象。這樣的立法設(shè)計(jì)必然會(huì)呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。那么為了防止在欠發(fā)達(dá)地區(qū)呈現(xiàn)出增長(zhǎng)性貧困，應(yīng)當(dāng)在設(shè)計(jì)制度接口的前提下，在欠發(fā)達(dá)的地區(qū)建立非繳費(fèi)型型基礎(chǔ)養(yǎng)老保障制度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)政增長(zhǎng)的基礎(chǔ)之上推廣至全國(guó)，達(dá)到惠及全民的效果。

2.2.5 《農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際，筆者認(rèn)為可以借鑒上述日本國(guó)的多層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第一層次應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制參保的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。它涵蓋了包括失地農(nóng)民、農(nóng)民工等在內(nèi)的全體農(nóng)民。這一層次應(yīng)當(dāng)加大政府和集體的財(cái)政補(bǔ)貼，盡量提高農(nóng)村基本養(yǎng)老金，保障農(nóng)民的基本生活；第二層次是農(nóng)民可根據(jù)自己的實(shí)際情況自愿參保的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，這是作為對(duì)第一層次的補(bǔ)充而存在；第三層次可為了滿足經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)渥的這部分農(nóng)民更高要求，和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，當(dāng)然它帶有半社會(huì)半商業(yè)的性質(zhì)。

2.3立法中應(yīng)當(dāng)確立完善的爭(zhēng)議解決機(jī)制

一般而言，農(nóng)民在參保的過(guò)程中會(huì)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金管理機(jī)構(gòu)之間發(fā)生爭(zhēng)議。前者大多因?yàn)檗r(nóng)民參保資格問(wèn)題、身份確認(rèn)問(wèn)題、養(yǎng)老金待遇和發(fā)放等等方面的問(wèn)題。后者大多由于管理人未盡合理注意義務(wù)、挪用侵占資金等等問(wèn)題。這類問(wèn)題屬于民事糾紛問(wèn)題，現(xiàn)在一般采取民事糾紛的解決機(jī)制解決。嚴(yán)重的涉及刑事犯罪如挪用公款等的，定罪入刑。但筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》中應(yīng)當(dāng)確立完善的爭(zhēng)議解決機(jī)制。對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)做出明確的規(guī)定，并規(guī)定相應(yīng)的民事和刑事責(zé)任。同時(shí)規(guī)定在進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜，而且要注重和相關(guān)的民法、刑法規(guī)定相銜接、一致。