唐朝光

摘 要：本文分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)府土地尋租的原因，包括土地制度的結(jié)構(gòu)性缺陷，人的利己心理，權(quán)利的壟斷，監(jiān)督不利等

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)府；土地尋租；監(jiān)督

當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌控的土地資源可以方便的在市場上進(jìn)行貨幣化交易時(shí)，土地尋租行為便由此產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的土地尋租行為使得土地資源配置效率低下，在政府與開發(fā)商獲得巨額利潤的同時(shí)，公眾及社會卻成為最大的福利受損者。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，最直接的影響著廣大農(nóng)民群眾的根本利益，我國在土地資源的管理上采取比較嚴(yán)格的土地政策，一般來說，省級以下的地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎是沒有什么權(quán)力批準(zhǔn)建設(shè)用地的。然而從上述土地違法案件來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輕易就能把成百上千畝的土地批準(zhǔn)出讓給用地單位或個(gè)人，大大超出了土地法規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限。為什么會出現(xiàn)如此普遍的土地尋租現(xiàn)象呢？我們可以從以下幾方面考慮：

1 土地制度的結(jié)構(gòu)性缺陷

我國目前正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，當(dāng)前土地管理體制的不健全正是土地尋租的根源。在我國，《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律法規(guī)都對農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有作出了規(guī)定。但是，農(nóng)民集體包括村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組。可以看出，農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體是虛位的，“誰”真正擁有土地實(shí)際上并不明晰，農(nóng)民并不是真正的土地權(quán)利所有者。

在集體所有制下，正是由于農(nóng)村土地所有者的缺位，農(nóng)民因土地所有權(quán)主體不清，不能作為獨(dú)立的市場主體就土地流轉(zhuǎn)和土地使用者討價(jià)還價(jià)。在實(shí)際操作過程中，集體土地的控制權(quán)就落到代理人的手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理者充當(dāng)土地所有權(quán)的代表，代行所有權(quán)，按自我的意愿支配和經(jīng)營集體土地，剝奪農(nóng)村集體和農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，利用手中掌握的權(quán)力及信息優(yōu)勢，化公為私，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有巨大的土地資源配置權(quán)力，因而大量出現(xiàn)以政治權(quán)力與金錢交換為特征的公共權(quán)力尋租現(xiàn)象。農(nóng)村土地制度的結(jié)構(gòu)性缺陷為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理者的尋租行為留下了制度空間。

2 人的利己心理

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會正處于全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，正處于從不成熟的市場經(jīng)濟(jì)向成熟的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中。轉(zhuǎn)型時(shí)期各種制度的缺位、法律的漏洞，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員的尋租行為提供了可能性，而政府的自利性更是促進(jìn)了土地尋租行為的發(fā)生。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，“人”首先是經(jīng)濟(jì)人，然后才是社會人。政府官員即政治家并不像古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所設(shè)想的那樣，外在于經(jīng)濟(jì)活動，而是內(nèi)在于經(jīng)濟(jì)活動的。政治家既存在著被他人當(dāng)作尋租工具的可能，也存在著主動尋租的可能。政府官員作為理性的經(jīng)濟(jì)人（指作為經(jīng)濟(jì)決策的主體都充滿理性的，即所追求的目標(biāo)都是使自己的利益最大化），他們除了給廣大民眾創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益，還有自身的經(jīng)濟(jì)利益，他們具有追求自身利益最大化的動機(jī)。

在我國，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)式轉(zhuǎn)化的過程中，政府官員的角色并不是單純的“管理者”，實(shí)際上是以“參與者”和“管理者”的雙重身份進(jìn)入市場的，這樣當(dāng)涉及土地資源配置和土地利益的分配問題時(shí)，政府所制定的政策、制度首先會保護(hù)或增進(jìn)政府的經(jīng)濟(jì)利益，這必然會影響市場中各種經(jīng)濟(jì)主體之間的利益分配關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為土地行政管理過程中最基層的執(zhí)行者，在這種市場關(guān)系中，擁有制定制度和管理市場的權(quán)力，因此總是處于優(yōu)勢地位，能夠獲得很大的利益空間。政府通過權(quán)力增加的收益是屬于“非生產(chǎn)性”的，根據(jù)尋租理論我們可稱之為政府權(quán)力租金，其行為可稱之為政府權(quán)力尋租。又由于土地管理中存在制度真空、安全真空，行政價(jià)格與實(shí)際市場價(jià)格之間存在著巨額差價(jià)，使得土地尋租成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的重要來源。在利益的驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把土地作為生財(cái)?shù)闹饕緩?，這也能夠增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層公務(wù)員可支配的資金和收入。市場經(jīng)濟(jì)的浪潮改變了人的社會價(jià)值觀，無疑強(qiáng)化了尋租者的尋租動機(jī)，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地尋租行為無法根除的重要原因。

3 權(quán)利的壟斷

行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動的過多干預(yù)，是尋租行為賴以生存的環(huán)境和土壤。土地管理需要政府的宏觀調(diào)控，但是政府運(yùn)用行政權(quán)力過多地干預(yù)土地市場，必然會使市場機(jī)制的資源配置功能受到限制，為政府官員的土地尋租行為提供了機(jī)會。

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這也就是說，集體組織禁止購買國有土地，也不能將集體非農(nóng)用地進(jìn)入市場流通，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地必須先進(jìn)行土地變性，經(jīng)過國家征用，由集體地權(quán)變?yōu)閲挟a(chǎn)權(quán)，才能用于非農(nóng)建設(shè)。這實(shí)際上賦予了政府在土地征用上的絕對壟斷權(quán)，政府擁有處置土地所有權(quán)的絕對權(quán)力，成為農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的唯一仲裁者。政府通過土地征用權(quán)獲取建設(shè)用地后，部分留在政府手中劃撥，部分批租給二級土地市場。除了批租土地取得的收益外，“無償劃撥”的土地使用權(quán)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得一定的“劃

撥權(quán)”的租值。為獲取“無償劃撥”的土地，各利益集團(tuán)就有了向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賄賂的強(qiáng)大動力，誘使?jié)撛诘耐恋亻_發(fā)商向當(dāng)?shù)氐恼賳T行使賄賂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，也要追求自身利益最大化。開發(fā)商在尋租的過程中，被迫割舍一部分既得利益與政府官員分享。政府官員在衡量利弊后，把土地流轉(zhuǎn)給能給他們帶來最大化利益的集團(tuán)。在尋租過程中，政府官員和開發(fā)商往往能夠達(dá)成協(xié)議，尋租和腐敗行為由此滋生。

另外一方面，我國嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，這就人為造成建設(shè)用地稀缺的狀況：即建設(shè)用地土地的供給量小于建設(shè)用地土地的需求量。那么，獲取土地使用權(quán)的個(gè)人就可以賺取超額利潤。在這種超額利潤的吸引下，人們就會賄賂主管土地出讓的政府官員以便從他們那里獲取土地的使用權(quán)。但是由于我國的土地出讓方式實(shí)行舊的行政劃撥和新的協(xié)議、招標(biāo)雙軌制，這就使得土地使用權(quán)能否獲得在很大程度上取決于主要官員的個(gè)人意志。

4 監(jiān)督不利

我國普遍存在各級職能部門內(nèi)部、人民代表大會和紀(jì)律檢查部門等監(jiān)督缺位的現(xiàn)象，缺乏制衡的權(quán)力運(yùn)用很容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和權(quán)力的商品化，從而為土地尋租提供了溫床和土壤。

監(jiān)督是制約土地尋租的中心環(huán)節(jié)，防止土地尋租離不開健全的監(jiān)督機(jī)制。我國目前土地尋租行為的監(jiān)督體系，主要是上級主管部門、監(jiān)察局、人大、輿論和群眾監(jiān)督。上級主管部門是業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，對下級的監(jiān)督并不能深入到位。同時(shí)我國目前有五級政府，形成了公共權(quán)力層層代理結(jié)構(gòu)。這種多層委托代理制增大了公共權(quán)力的監(jiān)督成本，降低了政府機(jī)關(guān)的運(yùn)行效率。目前，我國實(shí)行的是“條塊結(jié)合，以地方政府為主”的土地管理體制。在這種體制下，土地管理部門只能是同級政府的辦事機(jī)構(gòu)以及同級政府意志的執(zhí)行者，不可能對同級政府的違法占地行為進(jìn)行有效制約。所以監(jiān)察局在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，很難起到有效的作用，人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督經(jīng)常處于“虛監(jiān)”和“弱監(jiān)”的地位，很容易造成監(jiān)督的盲點(diǎn)。政府對土地市場的管理或干預(yù)缺乏公眾參與與監(jiān)督。同時(shí)，中國農(nóng)民人數(shù)雖多，但作為農(nóng)村老百姓進(jìn)行監(jiān)督維護(hù)自己利益的主要渠道即信訪制度，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。信息不對稱導(dǎo)致輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督更是流于形式，缺乏應(yīng)有的力度。同時(shí)監(jiān)督成本的高額不下，使農(nóng)村老百姓望而生畏，這使得他們的監(jiān)督作用受到了一定程度的限制。正是由于監(jiān)督機(jī)制的殘缺，使許多土地尋租行為有了可乘之機(jī)。

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