楊懷偉

（阜陽師范學(xué)院 審計處,安徽 阜陽 236037）

新《預(yù)算法》背景下地方政府債務(wù)管理探討
——以安徽省為例

楊懷偉

（阜陽師范學(xué)院 審計處,安徽 阜陽 236037）

隨著新《預(yù)算法》的頒布實施，地方政府發(fā)行債券舉債成為新常態(tài)，為進一步做好債務(wù)管理，使政府性債務(wù)在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展同時，避免發(fā)生整體性系統(tǒng)性風(fēng)險，通過對安徽省政府債務(wù)總體狀況進行考察，針對債務(wù)規(guī)模、債務(wù)利率、債務(wù)期限等進行分析，探討政府舉債需要關(guān)注的問題，進而提出理順關(guān)系、科學(xué)劃分支出；注重預(yù)算、規(guī)范政府債務(wù)管理；強化監(jiān)管、防范政府債務(wù)風(fēng)險；完善配套、適應(yīng)債務(wù)管理要求等建議。

政府性債務(wù)；風(fēng)險預(yù)警；政府和社會資本合作

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》第三十五條明確政府舉債要以發(fā)行債券為主要形式，并從舉債主體、舉債用途、舉債規(guī)模、舉債方式等方面予以規(guī)范。應(yīng)該說，新《預(yù)算法》既堅持了從嚴控制原則，又著眼于地方實際需要，按照“開前門、堵后門、筑圍墻”的思路，從法律上解決了地方政府債務(wù)“怎么借、怎么管、怎么還”問題，有利于加強政府債務(wù)管理，防范政府債務(wù)風(fēng)險。

一、總體情況

根據(jù)財政部核定并經(jīng)省人大批準(zhǔn)，2016年安徽省政府債務(wù)限額5，894.1億元，其中一般債務(wù)限額3，672.6億元、專項債務(wù)限額2，221.5億元；截至2016年底，全省政府債務(wù)余額5，319.7億元，其中一般債務(wù)余額3，319.9億元、專項債務(wù)余額1，999.8億元，債務(wù)余額低于批準(zhǔn)限額，政府負債率（年末債務(wù)余額/當(dāng)年經(jīng)濟總值）22%，債務(wù)風(fēng)險總體可控。從管理層級看，省本級債務(wù)余額349.2億元，16個市本級政府債務(wù)余額2，728.8億元，76個縣區(qū)政府債務(wù)余額2，241.7億元，市縣債務(wù)比例較高[1]，具體見表1：

表1 安徽省2016年政府債務(wù)限額余額情況表 單位：億元

二、主要措施

1.完善制度體系，規(guī)范債務(wù)管理

根據(jù)新《預(yù)算法》和《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）,出臺《安徽省人民政府關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的實施意見》（皖政〔2015〕25 號）、《關(guān)于印發(fā)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（皖政辦秘〔2017〕10號）、《2017年安徽省政府性債務(wù)管理考核暫行辦法》等系列文件，構(gòu)建了政府性債務(wù)管理制度框架。聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財債〔2017〕571號），進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

2.實施限額管理，進行債務(wù)甄別

根據(jù)《財政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)〔2015〕225號）要求和財政部限額分配辦法,提出2017年政府債務(wù)限額及限額分配方案,編制預(yù)算調(diào)整方案,及時將限額分配到市縣。按照“實事求是、依規(guī)甑別”原則對存量債務(wù)進行清理，開展甑別工作，配合省發(fā)改委、省銀監(jiān)局、財政部駐安徽省專員辦等四部門，對政府存量債務(wù)甑別結(jié)果再核查，實行債務(wù)分類管理，一般債務(wù)納入公共預(yù)算管理，專項債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理。

3.主動接受監(jiān)督，強化風(fēng)險預(yù)警

主動接受人大監(jiān)督，及時向省人大報告政府債務(wù)限額及政府債務(wù)管理情況；組織開展地方政府債券資金使用情況自查，開展新增地方政府債券資金績效評價；配合審計部門做好預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等相關(guān)工作；配合財政部駐安徽省專員辦對地方政府債務(wù)實施監(jiān)管。制定《地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警暫行辦法》，對市、縣（區(qū)）政府性債務(wù)風(fēng)險進行動態(tài)監(jiān)測、評估和預(yù)警，督促指導(dǎo)可能存在債務(wù)風(fēng)險的地區(qū)加強債務(wù)限額管理，嚴格控制新增債務(wù)，切實防范債務(wù)風(fēng)險。

三、存在問題

1.債務(wù)增速亟待關(guān)注

2014年省審計廳按照“見人、見賬、見物”，以及“逐筆、逐項”原則，對省本級以及16市105個縣（市、區(qū)）1257個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)進行了全面審計，鎖定政府負有償還責(zé)任債務(wù)3，077.26億元[2]（不包括負有擔(dān)保義務(wù)債務(wù)601.2億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的1，618.86億元）；2015年12月31日政府債務(wù)余額增至5，107.2億元，2016年12月31日政府債務(wù)余額達5，319.7億元，2014—2016年期間累計增長2，242.4億元，年平均增長29%，超過同期GDP和財政收入增速，見圖1。

圖1 安徽省2014-2016年經(jīng)濟總值、財政收入和債務(wù)增速對比圖①根據(jù)安徽省財政信息網(wǎng)和安徽省統(tǒng)計年鑒資料整理。

經(jīng)濟學(xué)表明，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主要由潛在增長率決定，同時受發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化工業(yè)化水平、基礎(chǔ)設(shè)施存量結(jié)構(gòu)等因素制約。上述因素決定了該地區(qū)最優(yōu)投資規(guī)模和融資需求規(guī)模，當(dāng)實際融資規(guī)模小于需求規(guī)模時，說明地方公共基礎(chǔ)設(shè)施“產(chǎn)能不足”，經(jīng)濟與社會發(fā)展將低于潛在水平。實際融資規(guī)模大于最優(yōu)需求時，公共基礎(chǔ)設(shè)施“產(chǎn)能相對過剩”，會產(chǎn)生經(jīng)濟過熱或增長效率下降。當(dāng)前，安徽省正處于經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)變、新舊動能轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)鍵期，發(fā)展不平衡不充分矛盾突顯，人民群眾日益增長的美好生活需求強烈，公共基礎(chǔ)設(shè)施“總體產(chǎn)能不足”，適度舉債可以舒緩資金壓力，彌補資金缺口，但后期需要關(guān)注債務(wù)規(guī)模增長速度，保持和經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?、工業(yè)化城鎮(zhèn)化信息化程度適應(yīng)，既要確保政府舉債的可持續(xù)，又要避免債務(wù)過度增長而抑制社會投資活力。

2.期限配置值得思考

發(fā)行一般債券有1年、3年、5年、7年、10年期限，專項債券有1年、2年、3年、5年、7年、10年期限，其中7年和10年期債券不超過專項債券全年發(fā)行總額的50%，考察2015至2017年上半年債券期限：一般債券期限1年期很少，僅在2015年發(fā)行12.2237億元，占比0.5%；3年期為472.44億元，占比20.6%；5年期715.59億元，占比31.2%；7年期679.1億元，占比29.6%；10年期發(fā)行415.68億元，占比約為18.1%。專項債券限方面，3年期為6.54億元，占比0.4%，5年期879.65億元，占比51.3%；7年期757.68億元，占比44.2%；10年期發(fā)行71.43億元，占比約為4.2%。具體見表2。

表2 安徽省2015-2017年債券統(tǒng)計表（按發(fā)行期限）②數(shù)據(jù)來源：中國債券信息網(wǎng)，統(tǒng)計期間：2015年至2017年6月。 單位：億元

一般來說，債券發(fā)行期限受投資項目性質(zhì)、證券市場利率變化、債券交易難易程度、投資者心理預(yù)期等影響。從已發(fā)行一般債券來看，3年期占比雖低于5年7年期比例，但資金規(guī)模高達472.44億元，考慮到一般債券主要投向現(xiàn)金流收入較少的公共服務(wù)、公益項目，未來需要通過一般預(yù)算資金償還，還款期限過于集中，可能會對債務(wù)償還帶來較大壓力；專項債券10年期限債券比重不高，考慮專項債券投資項目運營期限長，出于謹慎性原則，可以適度提高中長期債券特別是10年期專項債券比重。

3.使用效益有待提高

從審計結(jié)果看，發(fā)行債務(wù)主要用于醫(yī)療、教育、農(nóng)林、水利、扶貧等公益性資本支出，形成大批優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，為全省公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，但從個別地區(qū)和項目看，依然存在著資金使用效率不高問題，如據(jù)淮南市審計局發(fā)布的審計結(jié)果公告（2017年第4號）：2016年淮南市財政局撥付給市建委的11，176萬元置換債券，截至當(dāng)年底尚余2，484.6萬元，其中老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維修項目在已用市級補助資金墊付的情形下，批準(zhǔn)用于該項目的1，342.3萬元置換債券應(yīng)按規(guī)定收回而未收，致使債務(wù)資金沉淀，使用效率有待提高。

4.管理機制有待改進

為規(guī)范債券發(fā)行，按照市場化要求，本著“尊重意愿、承銷優(yōu)先、控制風(fēng)險”原則，參考“意向承銷額度、資產(chǎn)規(guī)模、資本充足率、償付能力”等因素，2015年5月組建2015-2017年政府債券承銷團20家，委托東方金誠國際信用有限公司債券評級，通過全國銀行間債券市場發(fā)行?？傮w來說，運營效果較好，但還存在市場機制發(fā)揮不強，市場流動性不足等問題，如在考察過程中發(fā)現(xiàn)有個別地方債券利率低于同期國債利率現(xiàn)象。以2016年定向國債為例，2016年第一期7年期、10年期，第三期發(fā)行債券利率均低于同期國債利率，差距較大的是第一期10年期定向債券，比同期國債利率低30BP。正常情況下，國債發(fā)行主體是國家，背后依托國家信用，是最安全的投資工具，地方債是地方政府發(fā)行的債券，依托地方政府信用，安全性弱于國家債券，按照風(fēng)險和收益對等原則，地方債利率應(yīng)該高于同期國債利率，但若出現(xiàn)相反情形，值得思考（見表3）。

表3 2016年安徽省定向債券利率與同期國債利率比較[3]

5.信息公開有待加強

新《預(yù)算法》及其配套管理文件出臺后，政府債務(wù)信息公開取得了巨大進展，總體來說，能夠在預(yù)決算報告中公開政府債務(wù)限額、余額情況，但調(diào)研顯示，省級債務(wù)公開較為全面，市縣公開相對籠統(tǒng)，甚至缺失，特別是對于公眾關(guān)注的債務(wù)項目、使用效果，債務(wù)分布及償還能力等信息公開較少；顯性直接債務(wù)公開較為充分，政府銀行信貸、政府隱性負債、或有負債、融資平臺債務(wù)等信息公開較少，困于政府會計準(zhǔn)則和會計制度改革的滯后，科學(xué)統(tǒng)一債務(wù)會計核算體系和決算報告體系尚未形成，政府債務(wù)核算口徑不夠統(tǒng)一，債務(wù)信息公開不夠全面。

四、相關(guān)建議

1.理順關(guān)系，科學(xué)劃分支出范圍

債務(wù)管理是新《預(yù)算法》重要內(nèi)容，也是當(dāng)前財稅供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革舉措。要科學(xué)確定債務(wù)規(guī)模、合理化解債務(wù)、有效預(yù)防債務(wù)風(fēng)險，就要有改革視野，運用法治理念，從根本上理順政府、市場、社會三者關(guān)系，科學(xué)劃分責(zé)權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，合理界定中央和地方政府支出范圍。一要科學(xué)界定政府和市場邊界，既要發(fā)揮政府“有形之手”作用，更要發(fā)揮市場“無形之手”作用，基本方向是放權(quán)，發(fā)揮市場決定性作用。根據(jù)馬斯格雷夫和羅斯托觀點，在經(jīng)濟發(fā)展早期，政府在外部性突出、確定性較強的領(lǐng)域，如道路交通、基礎(chǔ)建設(shè)等為企業(yè)創(chuàng)造有利條件。中后期則更多依靠產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新驅(qū)動，政府應(yīng)致力于培育有利于創(chuàng)新制度和政策環(huán)境。二要合理劃分政府和社會關(guān)系。在政府和社會關(guān)系上，克服全能型政府傾向，面對新形勢，處理政府和社會關(guān)系，基本方向是“讓權(quán)”：凡是公民能做的，就應(yīng)當(dāng)由公民做；公民做不了或做不好的，則由社會協(xié)調(diào)；社會解決不了或解決不好的，政府施援。三要明確中央和地方政府責(zé)權(quán)。應(yīng)在科學(xué)劃分政府間事權(quán)與財權(quán)的基礎(chǔ)上，界定支出范圍，通過完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度,保障地方財力與支出責(zé)任匹配。在央地關(guān)系處置上，根據(jù)事權(quán)財權(quán)適應(yīng)原則，賦予各級政府相應(yīng)財權(quán)，即合理的事權(quán)，必要的財權(quán)。同時規(guī)范地方政府舉債行為，防止地方政府亂舉債和公司化運營。

2.強化預(yù)算，規(guī)范政府債務(wù)管理

一是強化預(yù)算編制，確保債務(wù)合理性。實行限額管理，在批準(zhǔn)限額內(nèi)舉債，將債務(wù)納入預(yù)算，科學(xué)論證，全面編制債務(wù)預(yù)算，反映政府舉債規(guī)模、還本付息資金來源與償還情況，債務(wù)收支明細情況，債務(wù)預(yù)算項目支出計劃等內(nèi)容。一般性債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算，專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算。二是強化預(yù)算公開，增強透明性。重點公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等。三是強化預(yù)算考核，注重績效性。將政府債務(wù)納入政府目標(biāo)管理績效考核、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容，審計部門加大審計力度，將政府債務(wù)情況納入市縣政府和相關(guān)部門主要負責(zé)人的審計范圍。

3.注重監(jiān)管，防范政府債務(wù)風(fēng)險

一要建立風(fēng)險預(yù)警機制。根據(jù)全省各地經(jīng)濟發(fā)展前景、財政收入水平、政府債務(wù)規(guī)模等情況，參考融資經(jīng)濟性和債務(wù)安全性評價結(jié)果，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，按權(quán)重計算綜合風(fēng)險指標(biāo)，評估市縣債務(wù)風(fēng)險狀況，確定新增債務(wù)規(guī)模，預(yù)測融資缺口，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)及時預(yù)警。二要建立應(yīng)急處置機制。硬化預(yù)算約束，明確市縣政府債務(wù)償還主體責(zé)任，堅持省級政府不救助原則，市縣區(qū)政府出現(xiàn)償債困難時，優(yōu)先通過自救方式解決，自身不能解決時，省級政府啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，同時進行責(zé)任追究。三是建立聯(lián)防監(jiān)控機制。建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測市縣區(qū)政府中長期支出事項，融資平臺舉債或發(fā)行債券等情況，加強信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果。建立財政審計、發(fā)展改革、司法行政、銀監(jiān)證監(jiān)等部門參加的監(jiān)管機制，形成監(jiān)管合力。

4.完善配套，適應(yīng)債務(wù)管理需求

一要不斷改進債券管理方式。改進發(fā)行方式，考慮到荷蘭式單一價格和利率招標(biāo)方式弊端，建議逐步引入美國式招標(biāo)方式，條件成熟時，采取混合式招標(biāo)；豐富債券種類，探索債券種類多樣化，逐步試行項目收益與融資自平衡的專項債券品種，如市政項目收益?zhèn)?，土地儲備專項債券、高等教育專項債券，必要時可以考慮資產(chǎn)證券化；優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，債券發(fā)行期限既要考慮地方還債壓力、存量債務(wù)分布，也要兼顧發(fā)展規(guī)劃、項目周期和干部任期考核平衡，改進期限配置，適度提高專項長期債券比重，努力爭取發(fā)行更長期債券；適度調(diào)整債券承銷團規(guī)模，提高政府債券資本市場流動性，積極探索自然人購買債券試點；改進債券使用監(jiān)督方式，引入第三方專業(yè)機構(gòu)，對債務(wù)資金使用效益進行全過程、專業(yè)化監(jiān)督評估。二要積極引導(dǎo)社會資本合作。引導(dǎo)社會資本參與經(jīng)濟社會建設(shè)，其中重要的形式就是政府和社會資本合作（PPP），按照“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”原則，引導(dǎo)社會資本參與投資，鑒于政府和社會資本合作過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，要采取“激勵+約束”并重方式，既要積極引導(dǎo)社會資本，更要防止變相舉債。三要不斷規(guī)范融資平臺公司管理。推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)變，在明確融資平臺功能定位基礎(chǔ)上，剝離政府融資功能，鼓勵其以市場主體身份參與地方建設(shè)，地方政府不得承諾將儲備土地出讓收入作為融資平臺償債資金來源，不得以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等形式為融資平臺進行擔(dān)保，切實防范政府債務(wù)風(fēng)險。

[1]安徽省財政廳.關(guān)于安徽省2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算草案的報告[EB/OL].(2017-02-08)[2017-10-06].http://www.ahcz.gov.cn/portal/zwgk/cwyjs/czysbg/148658655 6630967.htm.

[2]安徽省審計廳.安徽省政府性債務(wù)審計結(jié)果（2014年第1號公告）[EB/OL].(2014-01-25)[2017-10-08].http://www.ahsj.gov.cn/views/show/29623.htm.

[3]經(jīng)庭如.安徽財政發(fā)展研究報告［M］.合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2017:117-128.

G642.0

A

2095-0683（2017）05-0041-04

2017-10-18

安徽省高校優(yōu)秀青年人才基金重點項目(2013SQRW040ZD)

楊懷偉(1978-)，男，安徽太和人，阜陽師范學(xué)院審計處會計師，碩士。

責(zé)任編校 秋晨