安國春
[摘要]三江源區(qū)由于其特殊的地理位置、生態(tài)價值和發(fā)展現(xiàn)狀,需要對其生態(tài)與環(huán)境進行全方位的保護,但是現(xiàn)實的保護措施還不足以實現(xiàn)三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護和建設的目標。為此,應專門立法、健全監(jiān)督管理機制、構建生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡、加強公眾參與。此外,落實生態(tài)補償機制、完善生態(tài)移民政策和配套立法亦是關鍵。
[關鍵詞]三江源地區(qū)生態(tài)保護 長效機制 法制化
一、三江源地區(qū)基本概況及特殊的生態(tài)環(huán)境
(1)三江源地區(qū)基本概況。三江源地區(qū)位于我國的西部、青藏高原的腹地、青海省南部,為長江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區(qū)。三江源地區(qū)成為世界高海拔地區(qū)生物多樣性特點最顯著的地區(qū),具有獨特而典型的高寒生態(tài)系統(tǒng)。其中植被類型有針葉林、闊葉林、針闊混交林、灌叢、草甸、草原、沼澤及水生植被、墊狀植被和稀疏植被等9個植被型,區(qū)內有國家二級保護植物有油麥吊云杉、紅花綠絨蒿、蟲草3種,列入國際貿易公約附錄II的蘭科植物31種;國家一級重點保護有藏羚羊、野牦牛、雪豹等16種,國家二級重點保護動物有巖羊、藏原羚羊等35種。三江源不但生物種類多,而且河流密布、湖泊、沼澤眾多,雪山冰川廣布,是世界上面積最大,海拔最高,濕地類型最豐富的地區(qū)。
(2)三江源地區(qū)特殊的生態(tài)環(huán)境。隨著全球氣候變暖,冰川、雪山逐年萎縮,直接影響高原湖泊和濕地的水源補給,眾多的湖泊、濕地面積縮小甚至干涸,沼澤地消失,泥炭地干燥并裸露,沼澤低濕草甸植被向中旱生高原植被演變,生態(tài)環(huán)境已十分脆弱。更為重要的是,隨著源區(qū)植被與濕地生態(tài)系統(tǒng)的破壞,水源涵養(yǎng)能力急劇減退,導致三江中下游廣大地區(qū)旱澇災害頻繁、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴重制約,并已直接威脅到了長江、黃河流域、乃至東南亞諸國的生態(tài)安全。
二、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的狀況及成因
(1)氣候因素。氣溫升高、蒸發(fā)量增大和降水量減少為特征的全球氣候干暖化造成的三江源地區(qū)水資源出多入少日趨嚴重,源頭來水量逐年減少,生物多樣性萎縮。據(jù)有關專家介紹,這些問題表面上看多是自然現(xiàn)象,并對生態(tài)環(huán)境的影響速度較慢且不易顯現(xiàn),但其原因和誘發(fā)機制更多涉及人為因素。
(2)人為因素。人為因素是三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的重要誘因。人口和消費快速增長加劇了人與草場資源的供求矛盾。產(chǎn)業(yè)結構不合理,資源利用上受利益驅動,嚴重不當。在制度安排上,生產(chǎn)經(jīng)營方式不當導致了牲畜超載。
(3)政策與法制因素。對三江源地區(qū)的實行開放牧場、自由放牧的政策,明顯的超載草原生態(tài)失衡,并且三江源地區(qū)的生態(tài)壓力很大程度上來自人口的快速增長,特殊的自然環(huán)境決定該地區(qū)的人口容量,但該地區(qū)不顧客觀條件盲目發(fā)展人口。致使人口增長過快,草原生態(tài)失衡。
三、江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護的具體法律對策
(一)制定三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護專門立法
保護生態(tài)環(huán)境,實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,是我國的一項基本國策。實現(xiàn)這一政策所設定目標的主要且最有效的手段是經(jīng)由相關法律、法規(guī)的制定,以法治規(guī)范效力來達成保護生態(tài)環(huán)境的目的。具體言之,有關生態(tài)環(huán)境保護政策往往必須經(jīng)由法律、法規(guī)的制定和實行,才能得以推行。全國性的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和政策性文件主要涉及的是生態(tài)環(huán)境保護的普遍性問題,而三江源區(qū)獨特的地理位置和社會經(jīng)濟狀況要求必須有針對性的生態(tài)環(huán)境保護措施。青海省多年來重視有關生態(tài)環(huán)境保護的立法,也制定了一系列的地方性法規(guī)、民族自治單行條例、地方性行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件。這些立法雖然在一定程度上涉及了三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的一些措施安排,但是缺乏系統(tǒng)性和完整性,且法律效力僅限于其管轄的行政區(qū)域范圍內,不利于三江源區(qū)整體生態(tài)環(huán)境的保護。三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境的好壞不僅事關青海省和三大江河流域的可持續(xù)發(fā)展,而且對整個中華民族的生存和發(fā)展都有著重要的影響。青海省可根據(jù)本地區(qū)實際情況,制訂若干地方性法規(guī)、單行條例、地方行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件。只有在統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護法律之下,通過國務院制訂《三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設條例》,配之以若干地方性規(guī)定,三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的長效機制才能得以形成。
(2)健全三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護監(jiān)督管理機制。三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護立法實施的關鍵是健全監(jiān)督管理機制,特別是設立統(tǒng)一協(xié)調的三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護管理機構,培養(yǎng)和健全執(zhí)法隊伍,不斷提高執(zhí)法能力。三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化的主要原因是監(jiān)管不利造成的草場超載過牧、偷捕亂獵、亂采濫挖等不良活動的猖獗。加強三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)管是非常重要的,而目前沒有形成針對性的管理機制。
(3)提高三江源區(qū)生態(tài)保護的科學技術支撐能力,構建生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡。提高三江源區(qū)生態(tài)保護的科學技術支撐能力,是搞好三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護的重要環(huán)節(jié)。在于對其環(huán)境狀況資料的掌握,因此必須建立一套完善的環(huán)境信息收集系統(tǒng)。為了及時而準確地了解三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境的質量狀況和變化原因,避免其生態(tài)環(huán)境進一步惡化,為管理機構采取生態(tài)環(huán)境保護措施提供依據(jù),對三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)測是必需的。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是指通過物理、化學、生化、生物等各種技術手段,對生態(tài)環(huán)境的各個要素,生物與其生境之間的相互關系,生態(tài)系統(tǒng)結構和功能等進行監(jiān)控和測試,為評價生態(tài)環(huán)境質量、保護生態(tài)環(huán)境、恢復重建生態(tài)、合理利用自然資源提供依據(jù)。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的前提是構建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡,這是健全完善三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機制的基礎。在次基礎上,結合保持生態(tài)建設網(wǎng)、黃河水土保持生態(tài)建設網(wǎng)、青海水利網(wǎng)和青海水土保持生態(tài)網(wǎng)等網(wǎng)絡,發(fā)布我省三江源生態(tài)環(huán)境的工作最新進展,現(xiàn)場講解《三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設條例》相關的法律法規(guī)知識并舉辦專題知識講座。
(4)定期進行法制宣傳。以依法治國為指導,以深入貫徹落實((三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設條例》為契機,集中向大眾媒體宣傳、科普常識宣講和國策教育培訓為手段,定期的向社會公眾有計劃、有重點、分層次地組織開展仨江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設條例》的宣傳教育行動,使全民對我省水土流失狀況和危害認識,及經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位和作用不斷加深。通過強化保護環(huán)境的國策意識和法制觀念,營造了廣大公民自覺保護水土資源、關心三江源生態(tài)環(huán)境的良好氛圍,為推動資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設,促進生態(tài)文明建設發(fā)揮了重要作用。全力推進仨江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設條例》進基層、進學校、進社區(qū),進一步增強了全社會對三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護意識。