文/杜澤暉

農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權問題探究

文/杜澤暉

江蘇大學法學院

農(nóng)村留守兒童是在社會轉型過程中產(chǎn)生的一個特殊弱勢群體，監(jiān)護缺失是產(chǎn)生留守兒童權益危機的直接原因。農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權問題在一定程度上反映出我國未成年人監(jiān)護制度的固有缺陷。本文將在深入研究我國未成年人監(jiān)護制度的基礎上，分析農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權缺失問題的現(xiàn)狀及危害，讀釋影響農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權缺失的法律要素，并嘗試為保障農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權提出法律對策。

農(nóng)村留守兒童；監(jiān)護權；監(jiān)護制度

費孝通先生曾說過：“在過去的歷史中，人類似乎找到了一個比較有效的撫育方式，那就是雙系撫育，而一旦夫妻一方或雙方從家庭中分離出去，孩子得到的愛撫和教育便是不完整的，甚至畸形，也使親子關系潛藏危機?！比欢诔擎?zhèn)化的過程中，伴隨著農(nóng)村大量成年勞動力向城市流動而產(chǎn)生的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權缺失問題日益嚴峻，已經(jīng)逐漸由一個農(nóng)村家庭問題上升到一個社會問題。

1 現(xiàn)階段農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權的概況

1.1農(nóng)村留守兒童監(jiān)護現(xiàn)狀

目前我國學界對農(nóng)村留守兒童含義還沒有統(tǒng)一的明確界定。而只有準確使用“農(nóng)村留守兒童”這一概念，才能夠全方位對其相關問題有一個宏觀的把握。2016年2月國務院發(fā)布的《關于加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》中第一次對我國農(nóng)村留守兒童概念作出了規(guī)范的定義，即農(nóng)村留守兒童是指父母一方或雙方均離開原籍地外出生活務工，另一方又沒有監(jiān)護能力，生活在農(nóng)村的不能與父母一起生活的不滿十六周歲的未成年人。2016年初國務院在進行農(nóng)村留守兒童情況排查工作前也將留守兒童重新定義為，未滿十六周歲，父母雙方外出務工或一方外出另一方?jīng)]有監(jiān)護能力的未成年人。排除了父母親一方外出務工，另一方在家監(jiān)護孩子的情況。重新明確的這一定義界定，符合中國實際，也利于實際問題的解決。筆者傾向于此界定。

就目前留守兒童的監(jiān)護現(xiàn)狀來看，以留守兒童由誰監(jiān)護為標準，我國形成了以下幾類農(nóng)村留守兒童監(jiān)護形式：1.隔輩監(jiān)護又稱隔代監(jiān)護。主要是父母雙方均外出務工的留守兒童，由祖父輩承擔監(jiān)護責任，這是目前我國現(xiàn)行農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護模式中比較普遍的形式。國務院2016年排查結果顯示902萬16周歲以下的農(nóng)村留守兒童中有805萬人是由祖父母或外祖父母監(jiān)護的。2.單親監(jiān)護是由父親或母親一方對未成年子女監(jiān)護，而另一方外出務工的形式。這種監(jiān)護形式主要是由留守兒童母親在家照顧，父親外出務工。3.親友寄養(yǎng)監(jiān)護是由親戚對留守兒童進行監(jiān)護，父母雙方都離開原籍地外出生活務工時，把子女委托給自己信賴的親戚如有血緣關系的留守兒童的姑姑、舅舅等照顧。我國目前留守兒童中有30萬人處于這種監(jiān)護形式。

但是上述監(jiān)護形式都存在著弊端，對農(nóng)村留守兒童權益的保障不利。單親監(jiān)護中，由于父母在孩子教育中擔任著不同角色，任何一方的缺失都會對孩子的成長不利。隔代監(jiān)護中祖父母、外祖父母往往監(jiān)護能力不足，方式不適當。而親友寄養(yǎng)監(jiān)護多為義務監(jiān)護，監(jiān)護人可能不履行監(jiān)護職責，出現(xiàn)監(jiān)護侵害的情況，而且在這種監(jiān)護狀態(tài)下留守兒童多缺乏安全感和歸屬感。

1.2我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法現(xiàn)狀

目前我國現(xiàn)行法律中還沒有專門針對留守兒童監(jiān)護的相關法律規(guī)范，因此在實踐中通常適用有關未成年人監(jiān)護的法律規(guī)定。根據(jù)未成年人監(jiān)護制度的規(guī)定，如果未成年人的父母離開原籍地去外地工作生活或者不能對未成年人履行法定監(jiān)護職責,其應當將未成年子女托付給能夠承擔監(jiān)護責任且有監(jiān)護能力的其他關系緊密的成年人作為監(jiān)護人代為監(jiān)護，父母是留守兒童的第一順位監(jiān)護人,；留守兒童的第二順位監(jiān)護人是祖父母、外祖父母；第三順位監(jiān)護人是兄、姐；第四順位監(jiān)護人是經(jīng)留守兒童住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意的其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或組織。上述監(jiān)護順序有不同的程度的監(jiān)護義務，父母對留守兒童的監(jiān)護義務和責任必須依法履行，并且不能任意轉讓或拋棄；第二、三順位監(jiān)護人承擔了監(jiān)護人資格就應依法履行撫養(yǎng)留守兒童義務；第四順位監(jiān)護人責任需要公權力保障實現(xiàn)，從法律條文規(guī)定的角度看其監(jiān)護責任更傾向于公益性質。

《未成年人保護法》第十六條規(guī)定“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責的，應當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護?！憋@然此條文針對的是農(nóng)村留守兒童父母監(jiān)護缺失的情況。立法將“外出務工”作為父母實施委托監(jiān)護的法定情形之一予以列明，直接針對農(nóng)村留守兒童問題。2017年新出臺的《民法總則》規(guī)定：“監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護人合法權益的，應當承擔法律責任”。該條的規(guī)定無疑體現(xiàn)出國家立法對我國農(nóng)村留守兒童群體的關注與回應，但是此規(guī)定的實際操作性仍然存在局限。除此之外，《民法總則》對監(jiān)護制度重新做了規(guī)定，主要規(guī)定了法定監(jiān)護、委托監(jiān)護、父母遺囑指定監(jiān)護、自愿監(jiān)護、補充監(jiān)護這些種類，但仍然過于原則、籠統(tǒng)。

2 我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權缺失的法律原因

城鎮(zhèn)化是歷史發(fā)展的必經(jīng)過程，但其與相關制度間的不均衡發(fā)展，是導致留守兒童產(chǎn)生的根本原因。因此農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護權缺失歸根結底還是由我國不完善的未成年人監(jiān)護制度造成的，故本部分將在我國未成年人監(jiān)護的法律體系中闡述農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權缺失問題。

首先，監(jiān)護人的監(jiān)護資格對保護被監(jiān)護人的合法權益具有重要意義，但是我國法律規(guī)范對監(jiān)護人監(jiān)護資格的相關規(guī)定不夠明確?！段闯赡耆吮Ｗo法》第十六條只對留守兒童監(jiān)護做了概括規(guī)定，卻沒有對監(jiān)護人的監(jiān)護資格做出詳細具體的規(guī)定，缺乏實際可操作性。而《民法總則》雖然規(guī)定了監(jiān)護類型、監(jiān)護人的范圍、順序和職責、監(jiān)護資格的撤銷與恢復，但是其規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，很難保障監(jiān)護人真正全面履行監(jiān)護職責以及被監(jiān)護人得到有效監(jiān)護。

其次，在我國農(nóng)村地區(qū)許多外出務工父母找不到合適的委托監(jiān)護人。而且委托監(jiān)護人資格認定模糊，我國法律規(guī)范中規(guī)定了監(jiān)護資格的撤銷與恢復，但是何為“有監(jiān)護資格的人”并沒有明確界定，無法對委托監(jiān)護人資格進行具體分析。除此之外，我國沒有專門機構對農(nóng)村留守兒童進行監(jiān)護，社會參與農(nóng)村留守兒童監(jiān)護相對薄弱。這就會出現(xiàn)留守兒童監(jiān)護人不固定，監(jiān)護責任不能全面履行，導致農(nóng)村留守兒童不能得到有效監(jiān)護。

我國法律中規(guī)定了民政部門或者居委會、村委會作為留守兒童的監(jiān)護人，但在現(xiàn)實中此條文缺乏可行性?；鶎尤罕娦宰灾谓M織無論從資格上還是物質上都難以有效的對留守兒童進行監(jiān)護。如果監(jiān)護人因為主觀或者客觀方面的原因，對未成年人不能進行直接的監(jiān)護時，民政部門如何保障未成年人得到有效監(jiān)護也是一個現(xiàn)實存在的問題。

除此之外，我國新出臺實行的《民法總則》對監(jiān)護制度的規(guī)定難以區(qū)分親權和監(jiān)護權。親權是指未成年的父母雙方有對未成年進行教養(yǎng)的權利和義務，而監(jiān)護權未明確界定為父母雙方?，F(xiàn)階段我國法律對未成年人采用的是監(jiān)護制度，但監(jiān)護制度卻逐步朝著親權方向發(fā)展，導致二者互相混淆，從而影響未成年人權益的保障。

3 完善我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的建議

3.1完善委托監(jiān)護制度

委托監(jiān)護是當前農(nóng)村留守兒童監(jiān)護中比較普遍的模式，然而目前受委托監(jiān)護人的情況令人擔憂，多是年齡大且身體弱的祖父輩或并不盡職盡責的親戚朋友。因此，明確受委托監(jiān)護人資格對改善我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護現(xiàn)狀具有重要作用。首先應當規(guī)范受委托監(jiān)護人的資格認定，引入監(jiān)護能力評估機制，由相應的組織結合對監(jiān)護主體的履行監(jiān)護職責的能力、意愿以及被監(jiān)護人的意愿等進行綜合考慮，包括經(jīng)濟條件、健康狀態(tài)、年齡因素、品行等。其次應當明確委托監(jiān)護的內(nèi)容，確定受委托監(jiān)護人的監(jiān)護職責、監(jiān)護方式和監(jiān)護力度等內(nèi)容。受委托監(jiān)護人享有請求委托監(jiān)護人支付其相應的監(jiān)護報酬和必要費用的權利，但受委托監(jiān)護人也應盡職盡責履行監(jiān)護責任，對留守兒童進行教育、保護其人身合法權益不受侵犯，并定期向法定的監(jiān)護人反映情況，保障留守兒童權益。最后，由于委托監(jiān)護制度現(xiàn)在分散在各單行法規(guī)和司法解釋中，因此應當對委托監(jiān)護制度進行系統(tǒng)的立法規(guī)范。

3.2構建農(nóng)村留守兒童國家監(jiān)護制度

對于農(nóng)村留守兒童已無法實現(xiàn)其他監(jiān)護方式的，國家應當承擔起監(jiān)護救濟和監(jiān)護監(jiān)督的責任。政府部門可以通過購買公共服務的方式引導有能力、有愛心的社會力量進入國家監(jiān)護之中，建立政府引導與社會參與相結合機制，政府部門主要負責政策制定、資金保障、技術支持、監(jiān)管評估，而社會組織、基層組織和志愿者等社會力量參與到監(jiān)護失當?shù)霓r(nóng)村留守兒童監(jiān)護中，進行情況調(diào)查評估、監(jiān)護教育指導等具體工作。

相比之下，大陸法系國家的國家主義形態(tài)即以國家職責為基礎的監(jiān)護制度值得我們借鑒。其借助行政機關或司法機關進行監(jiān)護監(jiān)督，以公權力對監(jiān)護進行干預。監(jiān)護的義務和性質也要求國家應對未成年人承擔應有的監(jiān)護義務和對監(jiān)護人的監(jiān)護狀況進行必要的監(jiān)督。國家應當督促監(jiān)護人履行監(jiān)護職責，提供監(jiān)護指導，出現(xiàn)監(jiān)護不力的情形時引導監(jiān)護人改善監(jiān)護方式，并且對監(jiān)護改正情況進行跟蹤和評估，對于確實存在監(jiān)護不力的情形，國家相關機構在督促監(jiān)護人適當履行監(jiān)護職責后，還應當對后續(xù)情況進行跟蹤，及時、全面了解監(jiān)護人是否有按要求改正監(jiān)護情況，以及對監(jiān)護人改正情況進行評估。對于監(jiān)護人已經(jīng)適當履行監(jiān)護職責的，國家相關機構可以結束監(jiān)督監(jiān)護。

我國關于監(jiān)護監(jiān)督機構的規(guī)定比較模糊，而且其中規(guī)定的國家機構擔任監(jiān)護人具有不合理之處。不過我國已經(jīng)開始設立保護兒童的專門機構，2016年2月民政部設立了未成年人（留守兒童）保護處，對監(jiān)督留守兒童監(jiān)護情況起到重要作用。但如何使其真正發(fā)揮作用和保障其行使職權的法律的健全是需要進一步探索的。我國可以借鑒國外監(jiān)護法院的經(jīng)驗，在我國設立一個法院內(nèi)部的專門的監(jiān)護監(jiān)督機構，專門負責處理侵害農(nóng)村留守兒童的案件以及監(jiān)護監(jiān)督事務，行政和司法雙管齊下，對監(jiān)護人起到震懾作用，督促其更好的履行監(jiān)護義務行使監(jiān)護權力，是我國的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護監(jiān)督體系真正得以構建并對農(nóng)村留守兒童的權益發(fā)揮保護的作用。

3.3確立親權和監(jiān)護并行的立法體制

我國法律未區(qū)分親權與監(jiān)護，規(guī)定父母是子女的第一順序法定監(jiān)護人，意在將親權制度納入監(jiān)護范疇之中，而在《婚姻法》第17條規(guī)定：“父母有管教和保護未成年子女的權利和義務”，雖然未明確提及“親權”一詞，但是實質上已經(jīng)具有親權之內(nèi)容，這種形式與實質的脫節(jié)，法律規(guī)則之間的相互矛盾，使得親權和監(jiān)護在我國監(jiān)護立法中有點模糊不清，從某種程度上來說，這并不利于對未成年人子女的利益保護。

筆者認為，應當區(qū)分親權和監(jiān)護，把父母對未成年子女的權利義務從未成年人監(jiān)護制度中分離出來。因為二者在學理上存在很大區(qū)別，確立親權制度、強化父母對未成年子女的責任是我國當前親子關系現(xiàn)狀的客觀要求。親權制度有著未成年人監(jiān)護制度所不能替代的功能，其強調(diào)在對未成年人的撫養(yǎng)、教育、保護、管理等方面，父母負有比其他人更重的責任。在實際生活中，農(nóng)村留守兒童缺乏監(jiān)護的現(xiàn)象十分嚴重，因此解決農(nóng)村留守兒童監(jiān)護問題的重要措施就是強化父母對未成年子女在撫養(yǎng)、教育、管理、保護等方面的責任。

農(nóng)村留守兒童問題的根源在于監(jiān)護的缺失，這也是農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的特殊性所在。如何解決農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權問題是當前我們亟需完成的任務。我們需要從法制建設角度探討農(nóng)村留守兒童監(jiān)護問題，保護他們健康快樂地成長，而且對于完善我國民法體系、推動我國法治建設進程，都有著重大的意義。

[1]福建省三明市中級人民法院.困境未成年人國家監(jiān)護制度健全[M].北京：法律出版社，2016.

[2]聶飛.從關愛兒童轉向留守[J].中國社會科學報，2017,9.

[3]胡焱秋.農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權保護的完善[J].法制博覽,2017,7.

[4]王竹青,楊科.監(jiān)護制度比較研究[M].北京:知識產(chǎn)權出版社,2010.

[5]顧莎莎.農(nóng)村留守兒童保護的立法問題探析[J].法制與社會,2017,2.

[6]王乙竹,賀連成.中國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權問題及立法建議[J].法制與社會，2015,2.

杜澤暉（1996.08—），女，河南省駐馬店人，本科，江蘇大學法學院，主要研究方向：民法學。

本文系江蘇省高等學校大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃2017年立項項目省級重點項目“農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權問題探究”（項目編號：201710299012Z）研究成果。