蔣 勇

（后勤保障部華東軍用物資采購(gòu)局，上海200000）

美軍裝備采購(gòu)改革做法研究

蔣 勇

（后勤保障部華東軍用物資采購(gòu)局，上海200000）

在國(guó)防和軍隊(duì)改革深入推進(jìn)時(shí)期，我軍采購(gòu)與軍代表制度也面臨較大調(diào)整。他山之石，可以攻玉，作為當(dāng)前全球最強(qiáng)軍事力量存在的美軍，其采購(gòu)工作方面歷經(jīng)多次改革與調(diào)整。在我軍采購(gòu)制度改革調(diào)整時(shí)期，詳細(xì)了解美軍相關(guān)改革措施，對(duì)于我軍汲取有益經(jīng)驗(yàn)，避免走彎路，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

美軍；裝備采購(gòu)；采購(gòu)管理

在國(guó)防和軍隊(duì)改革深入推進(jìn)時(shí)期，我軍采購(gòu)與軍代表制度也面臨較大調(diào)整。他山之石，可以攻玉，作為當(dāng)前全球最強(qiáng)軍事力量存在的美軍，其采購(gòu)工作方面歷經(jīng)多次改革與調(diào)整，特別是奧巴馬總統(tǒng)簽署實(shí)施的《武器系統(tǒng)采購(gòu)改革法》，以此為代表，開始了美軍武器裝備采購(gòu)工作的新一輪改革。法案全稱《通過(guò)加強(qiáng)技術(shù)知識(shí)和監(jiān)督的武器采購(gòu)系統(tǒng)改革法》，共分為采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)政策和其他采購(gòu)條款三章，共16條。自該方案實(shí)施以來(lái)，美軍大大加快武器系統(tǒng)采購(gòu)改革的步伐，進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，避免采購(gòu)過(guò)程中的利益沖突，用最低成本獲得最好的武器，提高軍費(fèi)使用效率。在我軍采購(gòu)制度改革調(diào)整時(shí)期，詳細(xì)了解美軍相關(guān)改革措施，對(duì)于我軍汲取有益經(jīng)驗(yàn)，避免走彎路，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、法案產(chǎn)生的背景

《武器系統(tǒng)采購(gòu)改革法》是由美國(guó)參議員卡爾·雷文和約翰·麥凱恩提出的。美軍的裝備采購(gòu)制度雖然經(jīng)過(guò)幾次大的改革調(diào)整，整體合理性較強(qiáng)，但長(zhǎng)期以來(lái)美軍裝備采購(gòu)工作也存在諸多問(wèn)題，例如裝備購(gòu)置超支嚴(yán)重、裝備采購(gòu)周期過(guò)長(zhǎng)、采購(gòu)成本過(guò)高等，在全球金融危機(jī)的大背景下，這些弊端的嚴(yán)重性更加凸顯，這也是美國(guó)政府選擇在此時(shí)頒布該法案的重要原因之一。根據(jù)美國(guó)審計(jì)署（GAO）的報(bào)告，在國(guó)防部96個(gè)規(guī)模最大的裝備采購(gòu)項(xiàng)目中，平均采購(gòu)進(jìn)度拖期兩年，總超支額達(dá)到2950多億美元，近70的重大采購(gòu)項(xiàng)目都超出了預(yù)算。美國(guó)政府責(zé)任局在其審計(jì)報(bào)告中稱，造成開支浪費(fèi)主要包括缺乏監(jiān)督、更改指標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)不充分等。

美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在法案簽署后發(fā)表的聲明中稱，在進(jìn)行兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)以及嚴(yán)重財(cái)政赤字的情況下，國(guó)防采購(gòu)的浪費(fèi)現(xiàn)象是不可原諒的。改革將最大限度減少非競(jìng)爭(zhēng)性合同，節(jié)約政府資金?！段淦飨到y(tǒng)采購(gòu)改革法》代表了美軍改革采購(gòu)流程的重大措施，該法的目標(biāo)是限制成本超出，加強(qiáng)監(jiān)督和審計(jì)。該法還將加強(qiáng)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，提高軍方在采購(gòu)過(guò)程中的主動(dòng)地位。

二、法案的主要特點(diǎn)

1、大力改革采購(gòu)機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置

（1）設(shè)置獨(dú)立的成本與項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)?！段淦飨到y(tǒng)采購(gòu)改革法》以法律形式設(shè)立了獨(dú)立的成本及項(xiàng)目評(píng)估辦公室，將原有的負(fù)責(zé)成本分析以及計(jì)劃鑒定相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，統(tǒng)一納入該辦公室的職權(quán)范圍之內(nèi)，以此來(lái)解決裝備采購(gòu)成本過(guò)高和進(jìn)度拖延嚴(yán)重的問(wèn)題，確保國(guó)防部高級(jí)管理層不會(huì)獲得偏頗的數(shù)據(jù)。該辦公室主任將由總統(tǒng)任命，并報(bào)參議院通過(guò)，他有權(quán)從承包商那里獲得費(fèi)用數(shù)據(jù)，并對(duì)重大裝備采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立的費(fèi)用評(píng)估和分析。該辦公室主任下轄兩個(gè)副主任，分別負(fù)責(zé)成本評(píng)估和項(xiàng)目進(jìn)度監(jiān)測(cè)，其中，成本評(píng)估副主任承擔(dān)了改革前費(fèi)用分析改進(jìn)小組的職責(zé)，項(xiàng)目評(píng)估副主任承擔(dān)原有的計(jì)劃分析與鑒定主任的職責(zé)。成本及項(xiàng)目評(píng)估辦公室需要每年向國(guó)會(huì)提交相關(guān)事項(xiàng)評(píng)估的年度報(bào)告，此外，還需就某一特定裝備采購(gòu)項(xiàng)目的運(yùn)行跟蹤情況提交一份一次性的報(bào)告。

（2）重新建立系統(tǒng)工程機(jī)構(gòu)和發(fā)展性試驗(yàn)?zāi)芰??！段淦飨到y(tǒng)采購(gòu)改革法》授權(quán)國(guó)防部長(zhǎng)任命兩名高級(jí)官員分別擔(dān)任新設(shè)立的研制試驗(yàn)評(píng)估主任和系統(tǒng)工程主任，這個(gè)職位在幾年前被撤消，這次重新設(shè)立這兩個(gè)崗位表面美軍在這幾年發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)工程機(jī)構(gòu)和發(fā)展性試驗(yàn)對(duì)裝備采購(gòu)意義重大。法案提出，測(cè)試和評(píng)估活動(dòng)必須有機(jī)整合到五角大樓的系統(tǒng)工程活動(dòng)中去，研制試驗(yàn)評(píng)估和系統(tǒng)工程的兩個(gè)主任要向負(fù)責(zé)采購(gòu)、技術(shù)和后勤的國(guó)防部副部長(zhǎng)進(jìn)行報(bào)告，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防部?jī)?nèi)從事研制試驗(yàn)和系統(tǒng)工程的工作人員，指導(dǎo)各軍種在其軍種所屬機(jī)構(gòu)內(nèi)對(duì)研制中的武器系統(tǒng)潛在缺陷進(jìn)行評(píng)估，將測(cè)試和評(píng)估活動(dòng)完全整合入五角大樓的系統(tǒng)工程活動(dòng)之中，使可靠性、可用性和可維護(hù)性成為設(shè)計(jì)與開發(fā)過(guò)程不可分割的一部分。同時(shí)，法案規(guī)定負(fù)責(zé)研制試驗(yàn)評(píng)估的主管還可兼任試驗(yàn)資源管理中心主任。法案還要求國(guó)防及軍隊(duì)機(jī)構(gòu)制定完善相關(guān)計(jì)劃，以確保采購(gòu)過(guò)程中研制試驗(yàn)及系統(tǒng)工程的順利實(shí)施，研制試驗(yàn)評(píng)估主任和系統(tǒng)工程主任將對(duì)相關(guān)計(jì)劃進(jìn)行檢查和評(píng)估，以此來(lái)解決裝備采購(gòu)項(xiàng)目性能指標(biāo)不合理和技術(shù)不成熟的問(wèn)題。

（3）統(tǒng)籌績(jī)效評(píng)估和成因分析工作。為了對(duì)裝備采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效分析、提高裝備采購(gòu)經(jīng)費(fèi)的使用效率，法案授權(quán)國(guó)防部長(zhǎng)任命一名高級(jí)官員統(tǒng)管重大裝備采購(gòu)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估和成因分析工作。法案要求該官員就采購(gòu)項(xiàng)目的績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)那些嚴(yán)重超出預(yù)算、采購(gòu)費(fèi)用過(guò)高、績(jī)效表現(xiàn)差的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行成因分析。

2、強(qiáng)化科研階段的采購(gòu)管理

（1）發(fā)揮原型機(jī)作用，驗(yàn)證新技術(shù)的成熟性。所謂原型機(jī)是指對(duì)于新型號(hào)或設(shè)計(jì)（比如一架飛機(jī)）在結(jié)構(gòu)上的一個(gè)全功能的物理裝置，通過(guò)這個(gè)裝置檢驗(yàn)各部件的設(shè)計(jì)性能以及部件之間的兼容性并檢查整機(jī)的設(shè)計(jì)性能。在裝備研制過(guò)程中，原型機(jī)是指按設(shè)計(jì)圖樣制造的第一批供試驗(yàn)和測(cè)試的產(chǎn)品，原型機(jī)的批次通常定名為00批或0批。原型機(jī)的數(shù)量根據(jù)裝備類別和研制需要來(lái)確定，例如研制全新的殲擊機(jī)，原型機(jī)數(shù)量至少為5～6架，其中兩架用于地面靜力試驗(yàn)和疲勞試驗(yàn)，其余幾架用于飛行試驗(yàn)，而飛機(jī)的改型一般只要1～2架原型機(jī)。裝備生產(chǎn)廠商需要對(duì)原型機(jī)在試驗(yàn)和測(cè)試過(guò)程中暴露出的設(shè)計(jì)不足之處要進(jìn)行設(shè)計(jì)更改，使原型機(jī)設(shè)計(jì)達(dá)到規(guī)定的戰(zhàn)技術(shù)指標(biāo)和要求。原型機(jī)是否通過(guò)了試驗(yàn)和測(cè)試，是裝備達(dá)到設(shè)計(jì)定型和取得生產(chǎn)許可的必要條件?！段淦飨到y(tǒng)采購(gòu)改革法》規(guī)定，每個(gè)重大裝備采購(gòu)項(xiàng)目在其科研階段都必須提供原型機(jī)（包括相競(jìng)爭(zhēng)的原型機(jī)）來(lái)證明新技術(shù)在生產(chǎn)前能夠有效應(yīng)用，具體來(lái)說(shuō)，在里程碑B之前，除了一些經(jīng)過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的特殊情況外，所有重大裝備采購(gòu)項(xiàng)目的原型機(jī)研制都必須進(jìn)行。例外的特殊情況包括：制造原型機(jī)的費(fèi)用預(yù)期會(huì)超過(guò)預(yù)期的裝備全壽命收益（包括在相關(guān)基礎(chǔ)技術(shù)上取得的收益）等情況。相關(guān)機(jī)構(gòu)在做出放棄某款原型機(jī)決定的30天內(nèi)，必須向國(guó)會(huì)提交詳細(xì)報(bào)告，于此同時(shí)，政府責(zé)任局也將對(duì)放棄原型機(jī)的決定進(jìn)行獨(dú)立審查，審查結(jié)束后將審計(jì)報(bào)告提交給國(guó)會(huì)。此外，即使相競(jìng)爭(zhēng)的原型機(jī)已經(jīng)被批準(zhǔn)放棄，法案規(guī)定所中標(biāo)項(xiàng)目的原型機(jī)在里程碑B之前也必須存在，不能直接進(jìn)入生產(chǎn)階段。

（2）應(yīng)用初步設(shè)計(jì)評(píng)審，提高裝備的可靠性。美國(guó)政府責(zé)任局在其審計(jì)報(bào)告中曾數(shù)次提到基于知識(shí)的科研方法（Knowledge-based Approach）對(duì)于裝備系統(tǒng)成功研發(fā)的重要意義。2006年1月，美軍在重大裝備采購(gòu)項(xiàng)目中開始采用該方法，同時(shí)建議裝備研制階段的里程碑B推遲到初步設(shè)計(jì)評(píng)審階段（Preliminary Design Review，PDR）之后，以確保裝備研制的可靠性，同時(shí)避免在裝備全壽命周期內(nèi)出現(xiàn)性能不穩(wěn)和費(fèi)用超標(biāo)情況的情況?！段淦飨到y(tǒng)采購(gòu)改革法》以法律文本的形式確立了這一點(diǎn)，要求在重大裝備的研制在通過(guò)里程碑B之前，必須通過(guò)初步設(shè)計(jì)評(píng)審，同時(shí)采取正式的初步設(shè)計(jì)后期評(píng)估（Post-PDR Assessment），將其作為一個(gè)關(guān)鍵的項(xiàng)目決策點(diǎn)更便于里程碑決策機(jī)構(gòu)（Milestone DecisionAuthority，MDA）評(píng)估項(xiàng)目的進(jìn)展，通過(guò)這些措施來(lái)確定該裝備研發(fā)項(xiàng)目完成其預(yù)定戰(zhàn)技術(shù)指標(biāo)的可靠性，該措施是此次美軍裝備采購(gòu)體系的重大改革。

（3）強(qiáng)化用戶需求引導(dǎo)原則，提高裝備采購(gòu)的針對(duì)性。長(zhǎng)期以來(lái)，美軍裝備采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)用戶（軍方）需求的重視程度都較高。美國(guó)政府責(zé)任局在一份審計(jì)報(bào)告中建議軍方修改裝備采購(gòu)政策及程序，確保戰(zhàn)場(chǎng)指揮人員擁有更多的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，以滿足他們的長(zhǎng)期需求。報(bào)告稱：“以用戶需求為核心的采購(gòu)政策可以更好地提高聯(lián)合作戰(zhàn)能力，因?yàn)橹挥写_保作為裝備最終用戶的官兵使用上他們最需要的武器裝備，才能使他們更好地完成軍事任務(wù)......武器裝備的采購(gòu)不能以供應(yīng)方（裝備供應(yīng)機(jī)構(gòu)）的要求作為裝備采購(gòu)的推動(dòng)力?！倍凇段淦飨到y(tǒng)采購(gòu)改革法》中，美軍更是強(qiáng)化了這種用戶需求引導(dǎo)原則。法案要求國(guó)防部負(fù)責(zé)采購(gòu)項(xiàng)目確定工作的聯(lián)合需求審查委員會(huì)（Joint Requirement Oversight Council，JROC）收集和分析承擔(dān)作戰(zhàn)任務(wù)的作戰(zhàn)司令部指揮人員關(guān)于裝備采購(gòu)方面的需求，了解用戶關(guān)于目前施行的采購(gòu)項(xiàng)目有何意見，是否能夠完全滿足軍方需求，某些裝備的采購(gòu)是否有必要性，特別是要了解指揮人員最迫切需要哪些裝備，使用戶的需求成為指導(dǎo)裝備采購(gòu)的方向舵。

3、完善相關(guān)采購(gòu)制度

（1）強(qiáng)化《納恩·麥克迪法案》的作用?！都{恩·麥克迪法案》是美軍關(guān)于控制裝備采購(gòu)費(fèi)用超預(yù)算的一項(xiàng)政策法規(guī)，該法案規(guī)定，采購(gòu)項(xiàng)目在超支達(dá)到15時(shí)就需要通報(bào)國(guó)會(huì)，若超支超過(guò)25就面臨終止。但實(shí)際工作中，相關(guān)采購(gòu)項(xiàng)目因此而終止的很少，因?yàn)樵摲ò高€有規(guī)定，若國(guó)防部能夠證明該項(xiàng)目對(duì)國(guó)家安全是至關(guān)重要的，并且當(dāng)前沒有其他可行的備選方案，那么發(fā)生超支的項(xiàng)目就可以繼續(xù)進(jìn)行下去?！段淦飨到y(tǒng)采購(gòu)改革法》尋求裝備項(xiàng)目研發(fā)過(guò)程中，在成本超支尚未突破《納恩·麥克迪法案》規(guī)定的下限之前就盡早確認(rèn)和解決問(wèn)題。法案規(guī)定，在某項(xiàng)重大裝備采購(gòu)項(xiàng)目超過(guò)了《納恩·麥克迪法案》相關(guān)規(guī)定后，負(fù)責(zé)該采購(gòu)項(xiàng)目的官員需要每半年提供一份關(guān)于采購(gòu)經(jīng)費(fèi)開支的詳細(xì)情況報(bào)告，此報(bào)告將直接提交給國(guó)防部負(fù)責(zé)采購(gòu)、技術(shù)和后勤的副部長(zhǎng)，只有當(dāng)該采購(gòu)項(xiàng)目取得進(jìn)入下一里程碑的批準(zhǔn)后，此報(bào)告制度才可終止。

（2）提高責(zé)任報(bào)告制度的完善程度。在《武器系統(tǒng)采購(gòu)改革法》的相關(guān)規(guī)定中我們不難發(fā)現(xiàn)，美軍裝備采購(gòu)制度職責(zé)劃分明確、統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系清晰，尤其是相關(guān)責(zé)任報(bào)告制度規(guī)定得十分詳盡，科學(xué)性也很強(qiáng)，同時(shí)，對(duì)于法案具體政策實(shí)施前的調(diào)研工作也要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交書面報(bào)告，這種報(bào)告制度（包括常態(tài)和非常態(tài)報(bào)告）的實(shí)施，對(duì)于加強(qiáng)裝備采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)控管理，明確相關(guān)人員的工作責(zé)任，提高裝備采購(gòu)效率具有重要意義。

[1]The Office of the Deputy Under Secretary of Defense for Logistics and Materiel Readiness：DoD Weapon System Acquisition Reform Product Support Assessment.USDoD，2009（11）.

[2]Defense Acquisition University：Defense Acquisition% Guidebook.DAU Website，2010.

（責(zé)任編輯：林志紅）