鄧莉

一、我國一般地方行政區(qū)域的地方自治權問題

提及我國的地方自治，學界多以“民族區(qū)域自治”“特別行政區(qū)高度自治”和“基層群眾性自治”為標桿。因此，大家普遍認為我國的地方自治只包括上述三種憲法和法律文本中明確規(guī)定的自治權。而對于我國數(shù)量最多的一般行政區(qū)域，各省、直轄市，地級市（設區(qū)的市），縣（區(qū)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級地方是否具有一般意義上的地方自治權，學界長期保持緘默之勢。對于一般地方行政區(qū)域享有地方自治權的認識不足，致使憲法規(guī)定的地方各級人民代表大會制度在實踐中難以真正發(fā)揮其效力。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度。”將中央與地方的關系法治化，首先是在憲法的層面上，從頂層制度中廓清中央與地方的權力劃分，明確一般地方行政區(qū)域在憲法規(guī)范中是否具有地方自治權。

事實上，在現(xiàn)代民主國家，自治是從個體到國家不可或缺的理念。地方自治是近代憲政的有機組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權問題作為民主國家不可或缺的內容，予以明確定位?！盵1]《中國大百科全書》政治學卷將地方自治定義為，“在一定的領土單位之內，全體居民組成法人團體（地方自治團體），在憲法和法律規(guī)定的范圍內，并在國家監(jiān)督下，按照自己的意志組織地方自治機關，利用本地區(qū)的財力，處理本區(qū)域內的公共事務的一種地方政治制度?！盵2]早在 20 世紀 70 年代，兩位荷蘭學者的統(tǒng)計研究就表明，世界上 142 部憲法典中有 113 部都規(guī)定了某種形式的地方制度[3]。那么，我國憲法文本是否也賦予了一般地方行政區(qū)域某種形式的地方自治呢？在西方，地方自治的一大特征是一定地域的人民選舉產生的議會對該地方事務依法自主性管理。在法治國家，地方自治的前提必然需要有憲法和法律規(guī)范的支撐。那么，接下來，就需要考察我國憲法中是否規(guī)定了一般地方行政區(qū)域的地方自治權，即我國地方各級人大是否由人民選舉產生，并有權對地方事務自主管理。

二、從人民授權看我國地方人大的地位和性質

我國憲法第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！边@是對人民主權原則的確認。人民主權原則即是作為整體意義上的人民在政治上自治的正當性和法律上國家權力歸屬的合法性問題之統(tǒng)一。按照授權理論邏輯，國家的形成是人民將自身私權利部分讓渡給國家，形成國家權力（主權）的過程。在現(xiàn)代民主國家，終極意義而言，國家的作用在于通過人民自治的方式，進而保障人民自身的權利。自治本是一種排他性的自我管理，但因社會的紛繁復雜性，人民不能實現(xiàn)所有事務的自我管理和決定，因此才有了對國家（廣義）的授權。憲法第二條第二款進一步規(guī)定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！睋?jù)此，憲法賦予全國人大和地方各級人大國家權力機關的地位。那么，人民是怎樣將權力授出的呢？以怎樣的形式？授予對象是誰？

現(xiàn)代國家規(guī)模的龐大以及管理的復雜，使古希臘城邦那樣的直接民主制度不可能在我們這個時代被復制。發(fā)源于近代的代議制民主制是現(xiàn)代國家解決權力正當性問題的有效模式。該理論的集大成者密爾將代議制政體定義為：“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權，這種權力在每一種政體都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權力。無論什么時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人。不需要由憲法本身給他們以這種控制權?！盵4]在代議制民主下，國家權力的“所有權”和“行使權”是分離的。人民雖然執(zhí)掌國家權力，但不直接行使國家權力，而是通過選舉其代表，組成國家權力機關，進而授權國家機關行使相關權力。為了防止國家權力機關專橫，濫用權力以致?lián)p害人民利益，國家權力在行使時，進行了分配，以達到相互制衡的目的。國家權力體系的橫向配置一般分為立法、司法、行政，在縱向上，則是中央與地方權力關系問題。那么，作為地方國家權力機關的各級地方人大，是怎樣獲得人民的授權的呢？是由人民直接授權還是中央二次授權？

要厘清上述問題，應從作為國家機關——人大的形成，即人大代表的選舉問題切入。根據(jù)我國憲法第九十七條和選舉法第二條，“不設區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表，由選民直接選舉。”而“省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉”。由此，我國地方四級人大代表中，最低兩級由選民直接選舉產生，而上兩級則是間接選舉產生的。這樣的制度設計，自然與我國廣闊的行政疆域以及眾多的人口關聯(lián)。直接選舉從實質意義上而言，人民與代表形成的是一種直接的授權—委托關系，并由此產生負責—監(jiān)督關系[5]。而間接選舉中，是選民層層向上授權，代表逐級選舉，多層次實現(xiàn)民意的過程。人大代表與人民之間是代表—被代表的關系[6]。直接選舉與間接選舉的區(qū)別在于，前者更能體現(xiàn)“公眾意志”，而后者由于選舉層級過多，最初的民意經過層層過濾，在表達過程中可能的損耗和扭曲，相對體現(xiàn)更少的自治和民主精神。但不論是直接選舉還是間接選舉，都是間接民主，而非直接民主，即非人民直接自治。從人民授權的邏輯而言，人民通過直接或間接選舉，產生人大代表，是該區(qū)域內的人民將自身權利授權給人大代表，進而組成人大行使職權的過程。這也是人民自身的自治向地方自治轉化的過程。從各級人大的選舉產生來看，這是人民直接的授權，而非一次性授權給中央，再由中央下放的權力。這也是憲法第九十六條規(guī)定地方各級人大作為地方國家權力機關的正當性基礎所在。

人民雖然對地方人大授權，但人民始終作為權力之所有者，即人民始終擁有最后的控制權和監(jiān)督權。其表現(xiàn)在于：（1）憲法第一百零二條規(guī)定，“ 省、直轄市、設區(qū)的市的人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督；縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表受選民的監(jiān)督。地方各級人民代表大會代表的選舉單位和選民有權依照法律規(guī)定的程序罷免由他們選出的代表。”人民選舉的人大代表對選民或原選舉單位負責，選民或原選舉單位有權罷免所選出的人大代表。（2）憲法第三條規(guī)定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督?！奔慈嗣癖O(jiān)督人民代表大會的工作，人民代表大會對人民負責。這也體現(xiàn)了人民自治到地方自治轉化的關系歷程，在此過程中，人民自治是本源。endprint

前述可知，地方人大不是由上級人大組建的，也不是上級權力機關的派出機構。地方各級人大是人民通過選舉，直接或間接授權產生的地方國家權力機關。從人大代表的選舉以及各級人大的形成來看，權力的流動方向是自下而上的[7]。地方各級人大之間以及全國人大與地方人大之間也不是領導與被領導的上下級關系[8]。根據(jù)憲法第二條的表述，國家權力屬于人民，而行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大。那么，從人民授權和各級人大代表的產生的邏輯來看，即是人民分別將權力逐級授予人大的，而不是先全部將權力授予全國人大，再由全國人大二次授權。因此，從法理上而言，以我國憲法規(guī)定的地方人大的產生過程來看，地方各級人大的職權是人民授予的，地方人民是地方人大的權力來源。在作為地方國家權力機關意義上，地方人大對該地區(qū)人民負責且受之監(jiān)督[9]。地方人大是地方人民選舉組成的，代表了大多數(shù)地方人民的利益，對地方范圍內的事務進行管理是人民授予的結果，符合民主原則。因此，按照現(xiàn)代國家權力來源的理論，地方人大作為地方自治的權力機關，對地域范圍內的事務自主管理是具有充分正當性的。

三、地方人大管理地方事務的法定職權

在我國，地方人大作為地方的國家權力機關和地方立法機關，在該地方范圍內擁有廣泛的自我管理的職權。從憲法規(guī)范分析，可將地方人大的職權概括為四大類：人事任免權、立法權、決定權和監(jiān)督權。這些職權涵蓋了地方的立法、行政、司法三個領域。

立法權是人大被賦予的首要職權。雖然我國人大不僅是立法機關，還是國家權力機關，但是立法顯然是人大最基本、最重要的功能。就地方人大而言，憲法第一百條確立了省一級人大的立法權，規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案”。2015年修改后的立法法將49 個較大的市才享有的地方立法權擴大至全部282 個設區(qū)的市。據(jù)此，按照“廣義上的法律”概念，所有省和市兩級地方人大均享有地方立法權。當然，根據(jù)立法法第七十三條規(guī)定，地方性法規(guī)限于兩方面：一是為了實現(xiàn)法律（狹義）和行政法規(guī)的地方化、具體化而作出的規(guī)定；二是屬于純地方性事務的事項作出規(guī)定。從地方性法規(guī)的內容而言，后者顯然是地方自治立法行為。涉及有關地方經濟、文化、公共事業(yè)等各方面的地方事務，在不與上級法律規(guī)范抵觸的情況下，地方人大可以根據(jù)實際需要，依法自主制定地方性法規(guī)，這是法律明確賦予地方人大管理地方事務的立法權。此外，對于“國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)”。由此可見，立法法賦予了省和市一級地方人大廣泛的地方立法權，省和市一級地方人大享有地方自治意義上的立法權，對地方事務自主立法，進行規(guī)范治理。新近獲得立法權的市大多制定了“立法條例”，并逐步開始大規(guī)模制定地方性法規(guī)。通過在“北大法寶”上的檢索，從立法法修改后的兩年（從2015年3月16日至2017年3月15日），設區(qū)的市共通過了111項地方性法規(guī)，對比立法法修改的前兩年，僅有《南京市人大常委會立法項目庫管理辦法》1項。

第二，地方人大及其常委會享有對相應國家領導人以及工作人員選舉、罷免的人事任免權力。根據(jù)憲法第一百零一條規(guī)定，“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長?！钡谝话倭闼臈l分別表明了地方人大選舉產生并有權罷免地方行政、檢察和審判機關領導人的職權。這反映了人大與其他地方機關的主從關系，這樣的制度安排表明了行政、司法機關從屬于人大，對人大負責，證成了地方人大的地方國家權力機關性質[10]。人大擁有廣泛的人事任免權，也表明由人民選舉組成的人大對該地域內各類事務的自治權。當然，若相比公民直接選舉國家機關領導人，這樣的間接民主制度還不夠充分和徹底。但在間接選舉的制度中，由人民選舉人大代表，授權給人大行使國家權力，再由人大產生行政機關和司法機關，是人民層層授權的邏輯。這也使行政機關和司法機關的權力在終極意義上獲得了人民授權的正當性基礎，體現(xiàn)了地方人民自治的內涵與要求。地方人大的人事任免權有效地說明地方人大作為地方自治機關的職權。實踐中，從1986年江西省省長倪獻策因涉嫌徇私舞弊罪被罷免、1989年湖南省副省長楊匯泉罷免案到2014年廣西恭城鎮(zhèn)鎮(zhèn)長醉酒駕車被罷免、2015年廣東樂昌副鎮(zhèn)長徐文華因賄選被罷免，人大罷免政府組成人員的實例雖不多見，但也積累了一些實例[11]。

第三，地方人大作為地方國家權力機關，其重要的表現(xiàn)之一還在于對該地域內重大事項的決定權。憲法第九十九條規(guī)定，“地方各級人民代表大會……依照法律規(guī)定的權限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃。縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內的國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們的執(zhí)行情況的報告；有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定?！钡胤饺舜蠛偷胤秸M織法賦予縣級以上地方人大“審查和批準本行政區(qū)域內的國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們執(zhí)行情況的報告；討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級人大有權“根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內的經濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃；審查和批準本行政區(qū)域內的財政預算和預算執(zhí)行情況的報告；決定本行政區(qū)域內的民政工作的實施計劃”。上述規(guī)定表明地方人大對所屬區(qū)域內的重要政治、經濟、文化等事項享有最終的決定權。這是人民自治、自主性管理的重要表現(xiàn)形式，由國家權力屬于人民的性質所定。

最后，地方人大為維護人民的利益、法律（廣義）的實施，防止行政、監(jiān)督、審判機關濫用職權，其作為地方國家權力機關，依法享有對其他權力機關的監(jiān)督權。憲法第一百零四條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當?shù)臎Q議?！钡胤饺舜蠛偷胤秸M織法第八條規(guī)定了縣級以上地方人大“聽取和審查本級人民代表大會常務委員會、本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告；撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”。人大享有的監(jiān)督權是一種全面的監(jiān)督，是有別于監(jiān)察機關作為法律監(jiān)督機關而言的一般監(jiān)督。人大對政府財政預算與政府履行職責的監(jiān)督，對司法機關提出質詢、對司法解釋進行合法性審查[12]，這是人大對其產生的同級權力機關的監(jiān)督，體現(xiàn)了其地方自治權力機關的屬性。另外，在立法上，上級人大有權對下級人大申報批準的規(guī)范性文件進行合法性審查并作出相應處理，這是縱向上的立法監(jiān)督。endprint

按照地方自治理論，地方自主權是地方自治的核心所在[13]。而從上述分析來看，地方人大是兼具地方自治機關與中央權力機關之代表，即其執(zhí)行機關的雙重身份。前者在于享有對地方性事務在立法、人事任免、決定重大事項、監(jiān)督其他權力機關等方面擁有廣泛的權力，這符合地方自治的要素，而后者體現(xiàn)為對上一級規(guī)范的執(zhí)行。當然，從上一級人大可撤銷下一級人大不適當?shù)臎Q議和命令來看，地方人大處理地方事務的職權是有限的，是受上級人大監(jiān)督的。這也體現(xiàn)了憲法中“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。

四、結語

從我國地方人大代表的選舉和地方人大的職權兩個方面，都可以看出，雖然我國憲法并未明文使用“自治”的術語，但是憲法規(guī)范中所體現(xiàn)的自治精神和理念當屬無疑。雖然一般地方行政區(qū)域的地方自治權的范圍和程度不及民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)，但從對憲法規(guī)范的解讀中，我們可以確認此項權力。由于在憲政實踐中，人大的嚴重弱化，致使其本應行使的各項地方國家權力浮于表面，未發(fā)揮實際效力。這正是當下，作為我國最重要的中央與一般地方行政區(qū)域關系中，地方自治難以實踐的根本原因所在。當然，地方自治并非指地方無限地擴大其權力。有學者已論證，為了保障作為中間裁判的司法權的公正性，監(jiān)察權和審判權是不適宜地方化的。在立法權方面，2015年立法法修改，賦予了所有設區(qū)的市立法權，無疑是對地方自治立法權的進一步推進。但在地方自治立法權擴大的同時，怎樣保障其制定的地方性法規(guī)的合法性與合憲性，這就需要我們的憲法監(jiān)督機制的有效運行。行政權方面，縱觀我國中央與地方的權力配置，多由政策性作為指引，中央對地方權力周期性的“收”與“放”，表現(xiàn)出權力配置的隨意性和不穩(wěn)定性，地方自治的法治化建設將是日后實現(xiàn)地方自治的核心。

注釋：

[1][2]鄭賢君：《地方自治學說評述》，載《首都師范大學學報》2001年第2期。

[3]【荷蘭】享利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第93 頁。轉引自王建學：《論現(xiàn)代憲法的地方自治原則》，載《太平洋學報》2009年第10期。

[4]【英】J·S·蜜爾著：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1982年版，第68頁。

[5][6]蔡文成：《民主形態(tài)論：中國人大制度的理論與實踐》，中國社會科學出版社2013年版，第109頁。

[7]當然，這并不是說我國國家權力結構形式都是自下而上的。事實上，它是二元復雜的體系，還有自上而下的鏈條，突出表現(xiàn)為行政權力的自上而下。參見艾曉金：《中央與地方關系的再思考——從國家權力看我國國家結構形式》，載《浙江社會科學》2001年第1期。

[8]闞珂：《全國人大與地方人大是什么關系？》，載《法制日報》2015年7月27日第3版。

[9]下級人大也受上級人大的監(jiān)督，這主要體現(xiàn)在立法權上，即地方人大作為地方立法機關意義上，為了維護全國法律的統(tǒng)一以及不同層級規(guī)范效力差異性，上級人大對下級人大法規(guī)的備案權、撤銷權等。

[10][12]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第335～336、377～380頁。

[11]鄒奕：《人大罷免政府組成人員的機制問題探究——基于我國既有的憲法秩序》，載《政治與法律》2016年第4期。

[13]關海棠：《憲政構架下的地方分權研究》，吉林大學2013年博士學位論文，第35頁。

（作者系廣東財經大學與武漢大學聯(lián)合培養(yǎng)博士后，法學博士。此文曾提交2017年憲法學研究會）endprint