饒舉元+黃璞琳

依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是黨的十八屆四中全會(huì)作出的重大決策。2015年3月修改的《立法法》第七十二條，賦予所有設(shè)區(qū)的市和自治州地方立法權(quán)；其第七十七條，明確地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序，由本級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)地方組織法，參照《立法法》相關(guān)規(guī)定制定。經(jīng)查詢中國(guó)人大網(wǎng)的中國(guó)法律法規(guī)信息庫(kù)，自2015年3月15日《立法法》修改之日至2016年9月18日，已有135個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州制定或修改并在中國(guó)人大網(wǎng)公布了立法條例或地方性法規(guī)制定條例（以下統(tǒng)稱“立法條例”）。

江西省撫州市人大常委會(huì)自2016年7月始啟動(dòng)立法條例草案起草工作，組織人員收集整理了各省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市制定公布的立法條例，認(rèn)真研讀比對(duì)了江西、廣東、福建、江蘇、浙江、貴州、四川和廣西8個(gè)省級(jí)立法條例，以及深圳、福州、揚(yáng)州、杭州、貴陽(yáng)、巴中、南寧、景德鎮(zhèn)等22個(gè)設(shè)區(qū)的市立法條例。根據(jù)設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置等實(shí)際情況，就各設(shè)區(qū)的市立法條例對(duì)《立法法》予以細(xì)化補(bǔ)充的事項(xiàng)，整理歸納后予以比較研究，并運(yùn)用到《撫州市立法條例（草案）》的起草之中。

一、立法準(zhǔn)備相關(guān)制度研究

立法準(zhǔn)備是法規(guī)案提請(qǐng)審議前所進(jìn)行的有關(guān)準(zhǔn)備活動(dòng)，是確保立法質(zhì)量和效率的前提和基礎(chǔ)，一般包括立項(xiàng)、法規(guī)草案起草、法規(guī)案提出前的材料準(zhǔn)備等活動(dòng)。《立法法》第五十二條至第五十四條，分別對(duì)立法規(guī)劃立法計(jì)劃的編制落實(shí)、法律草案的起草、法律案提出的材料要求作了原則性規(guī)定?！督魇×⒎l例》專設(shè)“立法準(zhǔn)備”一章規(guī)定前述事項(xiàng)，有些設(shè)區(qū)的市立法條例則規(guī)定更為細(xì)致。

（一）立法計(jì)劃應(yīng)載明法規(guī)案的提請(qǐng)機(jī)關(guān)、初審機(jī)構(gòu)和初審時(shí)間

對(duì)編制并公布的人大常委會(huì)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)載明哪些事項(xiàng)，《立法法》和《江西省立法條例》均無(wú)明確規(guī)定。實(shí)務(wù)中，全國(guó)人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃，會(huì)載明繼續(xù)審議和初次審議的法律案的名稱、審議時(shí)間，以及預(yù)備項(xiàng)目的名稱，并明確審議時(shí)間可視情調(diào)整[1]；江西省人大常委會(huì)年度審議法規(guī)草案計(jì)劃，會(huì)載明該年度擬提請(qǐng)審議的法規(guī)名稱、提請(qǐng)機(jī)關(guān)或起草單位、一審時(shí)間、初審機(jī)構(gòu)[2]。

有些設(shè)區(qū)的市立法條例，對(duì)立法規(guī)劃立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)有明確規(guī)定。如，《杭州市立法條例》第八條和第九條第二款規(guī)定，年度立法計(jì)劃中的立法項(xiàng)目分為正式項(xiàng)目、預(yù)備項(xiàng)目和調(diào)研項(xiàng)目；列入常委會(huì)年度立法計(jì)劃的正式項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)確定地方性法規(guī)的提案人和提請(qǐng)時(shí)間。《貴港市立法條例》第十三條第一款規(guī)定，年度立法計(jì)劃項(xiàng)目包括立法審議項(xiàng)目和立法調(diào)研項(xiàng)目?！痘葜菔兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》第八條第三款規(guī)定，年度立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)明確法規(guī)草案的起草單位、負(fù)責(zé)初審的專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，以及擬提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議的時(shí)間?！冻敝菔兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》第九條第二款規(guī)定，年度立法計(jì)劃草案應(yīng)當(dāng)明確法規(guī)草案擬提請(qǐng)市人大常委會(huì)會(huì)議審議的時(shí)間。

立法資源是相對(duì)有限的，不可能同時(shí)啟動(dòng)太多立法項(xiàng)目，得分清輕重緩急。貴港條例將立法項(xiàng)目分為審議和調(diào)研兩類，能較好地配置立法資源，分清輕重緩急，在計(jì)劃基礎(chǔ)上留有余地和靈活性；杭州條例將立法項(xiàng)目分為正式、預(yù)備和調(diào)研三類，則層次過(guò)多，略顯繁復(fù)。

地方立法是當(dāng)?shù)刂匾恼位顒?dòng)，事關(guān)當(dāng)?shù)乩习傩崭ｌ恚枰鸩莺蛯徸h部門充分調(diào)研論證，在各方面條件成熟的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取相關(guān)各方達(dá)成最大共識(shí)，確保法規(guī)草案條款設(shè)置科學(xué)合理、合法可行。盡早明確立法項(xiàng)目的起草、審議機(jī)構(gòu)和審議時(shí)間，是確保法規(guī)起草質(zhì)量、審議質(zhì)量并最終確保立法質(zhì)量立法效率的關(guān)鍵。設(shè)區(qū)的市三大主要立法權(quán)限，都與行政管理密切相關(guān)，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)主要是行政管理類[3]，實(shí)務(wù)中多數(shù)由市政府提案。相應(yīng)地，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)草案，也多數(shù)由市政府作為提案機(jī)關(guān)組織起草[4]；但具體負(fù)責(zé)法規(guī)草案起草工作的，可能是接受市政府指令的市政府法制機(jī)構(gòu)，也可能是市政府確定的某個(gè)或幾個(gè)政府工作部門，還可能是市政府、市政府法制機(jī)構(gòu)或相關(guān)工作部門委托的有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織等第三方。對(duì)于擬由市政府提案的地方性法規(guī)草案，市人大常委會(huì)立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)確定市政府屬提案機(jī)關(guān)?；葜輻l例要求立法計(jì)劃明確對(duì)法規(guī)案負(fù)責(zé)初審的人大或其常委會(huì)機(jī)構(gòu)，有利于人大及其常委會(huì)及時(shí)介入法規(guī)起草，從而有效主導(dǎo)立法；也有利于提案機(jī)關(guān)或起草部門與市人大常委會(huì)及時(shí)有效溝通，從而提高立法質(zhì)量和效率。立法計(jì)劃中明確法規(guī)案的第一次審議時(shí)間，能體現(xiàn)人大常委會(huì)在把握立法審議時(shí)間及立法工作進(jìn)度上的主導(dǎo)作用，也有利于市政府等提案機(jī)關(guān)按照人大常委會(huì)的要求做好立法準(zhǔn)備工作。所以，我們更贊成全國(guó)人大常委會(huì)和我們江西省人大常委會(huì)實(shí)務(wù)中有關(guān)在立法計(jì)劃中明確法律（法規(guī)）案第一次審議時(shí)間的做法，而不贊成杭州等條例有關(guān)在立法計(jì)劃中明確法規(guī)案提案時(shí)間的做法。

綜上所述分析，我們建議：立法計(jì)劃項(xiàng)目分為審議項(xiàng)目和調(diào)研項(xiàng)目。列入常委會(huì)年度立法計(jì)劃的審議項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)明確法規(guī)案的提請(qǐng)機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)初審的機(jī)構(gòu)，以及常委會(huì)會(huì)議第一次審議時(shí)間。

（二）提請(qǐng)機(jī)關(guān)不能按期提出法規(guī)案時(shí)應(yīng)履行報(bào)告說(shuō)明義務(wù)

《江西省立法條例》第十三條，對(duì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃在實(shí)施中需要調(diào)整的，明確由法工委提出意見(jiàn)報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議決定。但立法項(xiàng)目本身無(wú)需調(diào)整，只是提請(qǐng)審議時(shí)間需要延期的，《立法法》和《江西省立法條例》均未明確如何處理。

《杭州市立法條例》第九條第二款、《湖州市制定地方性法規(guī)條例》第七條第二款、《桂林市地方性法規(guī)制定條例》第十五條第三款規(guī)定，未按時(shí)提請(qǐng)審議的，提案人應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議提出書面說(shuō)明。《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第二十條第一款要求，法規(guī)案不能按時(shí)提請(qǐng)審議的，提案人應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議書面說(shuō)明理由，并將書面說(shuō)明報(bào)常委會(huì)備案。《惠州市制定地方性法規(guī)條例》第九條第二款則要求，未能按時(shí)提出法規(guī)草案的，負(fù)責(zé)組織起草法規(guī)草案的單位應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)作出書面報(bào)告?！秾幍率腥嗣翊泶髸?huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第十條第二款則規(guī)定，推遲提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目，提案人或者起草單位應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議決定，并向常委會(huì)會(huì)議作書面說(shuō)明。endprint

建立提案人就延期提請(qǐng)審議法規(guī)案作書面說(shuō)明的制度，有利于增強(qiáng)人大常委會(huì)立法計(jì)劃的嚴(yán)肅性，有利于發(fā)揮人大及其常委會(huì)對(duì)立法工作的主導(dǎo)作用。不過(guò)，《江西省立法條例》對(duì)調(diào)整立法項(xiàng)目也只要求報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議決定，未要求向常委會(huì)會(huì)議作書面說(shuō)明或備案。所以，我們建議在立法條例中明確，不能在年度立法計(jì)劃預(yù)定審議時(shí)間之前按期向常委會(huì)提出法規(guī)案的，提請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議書面說(shuō)明推遲理由及時(shí)間。

（三）明確起草法規(guī)草案時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)論證會(huì)的具體情形

目前，起草法律法規(guī)草案時(shí)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)論證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)的法定情形，主要是《行政許可法》第十九條和《行政強(qiáng)制法》第十四條所列情形。即：起草法律法規(guī)草案擬設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明相關(guān)情況。

《立法法》未對(duì)法律法規(guī)起草階段聽(tīng)取意見(jiàn)的事項(xiàng)作出規(guī)定，但在第三十六條對(duì)列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，明確列舉專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在法律審議階段應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的具體情形：有關(guān)問(wèn)題專業(yè)性較強(qiáng)，需進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，召開(kāi)論證會(huì)；有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需進(jìn)行聽(tīng)證的，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。《江西省立法條例》第十六條，則規(guī)定起草法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，對(duì)法規(guī)草案規(guī)范的主要問(wèn)題進(jìn)行論證，但未列舉應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)的具體情形。

《潮州市制定地方性法規(guī)條例》第十六條規(guī)定，起草地方性法規(guī)草案設(shè)定行政許可，以及涉及社會(huì)公眾切身利益等內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)依法舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者以其他方式公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)。該條款吸收了《行政許可法》的法定要求，參考了《立法法》第三十六條有關(guān)法律案審議階段召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的部分規(guī)定，但遺漏了《行政強(qiáng)制法》的法定要求。

《寧德市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第十二條所規(guī)定的應(yīng)聽(tīng)證論證情形，則較潮州條例多加了一項(xiàng)：擬設(shè)定行政收費(fèi)的法規(guī)草案。不過(guò)，根據(jù)國(guó)務(wù)院《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第三條，行政事業(yè)性收費(fèi)的設(shè)定依據(jù)是法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院規(guī)定、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門與計(jì)劃部門共同發(fā)布的規(guī)章或規(guī)定、省級(jí)地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章或規(guī)定、省級(jí)政府財(cái)政部門與計(jì)劃（物價(jià)）部門共同發(fā)布的規(guī)定，并不包括設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)。所以，寧德條例就行政收費(fèi)設(shè)定事項(xiàng)作出規(guī)定，不夠妥當(dāng)。

《貴港市立法條例》第十七條、《桂林市地方性法規(guī)制定條例》第十六條和《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第十五條第二款，則對(duì)法規(guī)草案起草階段應(yīng)論證、聽(tīng)證的情形分開(kāi)列舉：對(duì)法規(guī)草案規(guī)范的主要問(wèn)題和涉及的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題或者各方面意見(jiàn)分歧較大的問(wèn)題進(jìn)行論證；對(duì)涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)。顯然，他們都參考了《立法法》第三十六條有關(guān)法律案審議階段召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的相關(guān)規(guī)定，但遺漏了《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》的法定要求。

另外，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十條和第十三條，地方性法規(guī)可依法設(shè)定查封、扣押行政強(qiáng)制措施，但無(wú)權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。所以，設(shè)區(qū)的市立法條例可以就地方性法規(guī)草案擬設(shè)定行政強(qiáng)制措施時(shí)應(yīng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)論證會(huì)的事項(xiàng)作出規(guī)定，但不宜就行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的事項(xiàng)作出規(guī)定。

我們認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市明確列舉法規(guī)起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)的具體情形，有利于避免法規(guī)起草單位遺漏《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律規(guī)定的法規(guī)草案起草階段應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序。建議根據(jù)《行政許可法》第十九條、《行政強(qiáng)制法》第十四條、《江西省立法條例》第十六條，參考《立法法》第三十六條，規(guī)定：“起草法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。對(duì)法規(guī)草案規(guī)范的主要問(wèn)題和專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)；對(duì)擬設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制措施以及涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的事項(xiàng)，或者存在重大意見(jiàn)分歧的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)?！?/p>

（四）提出法規(guī)案的材料要求

根據(jù)《立法法》第五十四條、《江西省立法條例》第十七條，提出法律（法規(guī)）案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送法律（法規(guī)）草案文本及其說(shuō)明，并提供必要的參閱資料；修改法律（法規(guī)）的，還應(yīng)當(dāng)提交修改前后的對(duì)照文本；法律（法規(guī)）草案的說(shuō)明，應(yīng)當(dāng)闡明立法的必要性、可行性和主要內(nèi)容，以及起草過(guò)程中對(duì)重大分歧意見(jiàn)協(xié)調(diào)處理等情況?！读⒎ǚā返诹畻l第一款還要求，法律草案與其他法律相關(guān)規(guī)定不一致的，提案人應(yīng)當(dāng)予以說(shuō)明并提出處理意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出修改或者廢止其他法律相關(guān)規(guī)定的議案?！缎姓S可法》第十九條、《行政強(qiáng)制法》第十四條則要求，起草法律法規(guī)草案擬設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制的，起草單位還應(yīng)向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定該行政許可或行政強(qiáng)制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況。

《深圳市制定法規(guī)條例》第七十五條第一款、《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第十八條第一款要求提出法規(guī)案時(shí)，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供逐條說(shuō)明立法依據(jù)和理由的法規(guī)草案注釋稿（或立法依據(jù)對(duì)照文本）。《揚(yáng)州市制定地方性法規(guī)條例》第十二條，則要求提出法規(guī)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照格式和數(shù)量要求向常委會(huì)提交法規(guī)草案及其說(shuō)明、必要的參閱資料。《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第十八條第一款和《揚(yáng)州市制定地方性法規(guī)條例》第十二條甚至規(guī)定，擬設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制等重大行政措施的，其法規(guī)草案說(shuō)明還應(yīng)當(dāng)包括設(shè)定該重大行政措施的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況。

我們認(rèn)為，法規(guī)草案提請(qǐng)機(jī)關(guān)按照格式和數(shù)量要求向常委會(huì)提供法規(guī)草案注釋稿（或立法依據(jù)對(duì)照文本）等材料，是確保市人大及其常委會(huì)高效審議法規(guī)案的有效手段和必要措施；將《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的，法規(guī)草案說(shuō)明中應(yīng)當(dāng)載明設(shè)定相關(guān)措施的必要性等內(nèi)容的要求，在立法條例中予以明確規(guī)定，有利于避免法規(guī)起草單位遺漏法定內(nèi)容和法定程序。建議在立法條例中明確規(guī)定：（1）提請(qǐng)市人大或者常委會(huì)審議的法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)按照格式和數(shù)量要求報(bào)送法規(guī)草案文本及其說(shuō)明，并提供法規(guī)草案注釋稿和其他必要的參閱資料，注釋稿應(yīng)當(dāng)對(duì)法規(guī)草案的立法依據(jù)、理由等逐條予以說(shuō)明。（2）法規(guī)草案的說(shuō)明，應(yīng)當(dāng)闡明立法的必要性、可行性和主要內(nèi)容，起草過(guò)程中對(duì)設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制措施等重大事項(xiàng)的聽(tīng)證論證情況、聽(tīng)取采納意見(jiàn)情況，以及對(duì)重大分歧意見(jiàn)協(xié)調(diào)處理等方面的情況。（3）法規(guī)草案與本市其他法規(guī)相關(guān)規(guī)定不一致的，提請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以說(shuō)明并提出處理意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出修改或者廢止本市其他法規(guī)相關(guān)規(guī)定的議案。endprint

二、法規(guī)案審議相關(guān)制度研究

（一）常委會(huì)接收處理法規(guī)案的內(nèi)部流程

《立法法》僅在第二十八條第一款規(guī)定，除特殊情況外，應(yīng)當(dāng)在常委會(huì)會(huì)議舉行的七日前將法律草案發(fā)給常委會(huì)組成人員。《江西省立法條例》也僅在第三十二條，增加要求“擬提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第一次審議的法規(guī)案，一般應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議召開(kāi)二十日前報(bào)送常務(wù)委員會(huì)”。

對(duì)常委會(huì)接收處理法規(guī)案的內(nèi)部流程，《立法法》和《江西省立法條例》均未作規(guī)定，但有些設(shè)區(qū)的市立法條例作了詳細(xì)規(guī)定。如《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第十九條規(guī)定，提請(qǐng)常委會(huì)審議法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)按要求將法規(guī)草案相關(guān)材料送常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)工作日內(nèi)將材料送常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)審查。經(jīng)審查材料齊全的，將材料轉(zhuǎn)送有關(guān)的專門委員會(huì)；材料不齊全的，限期補(bǔ)充材料。不能在常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)20日前提交相關(guān)材料的，有關(guān)的專門委員會(huì)可以向主任會(huì)議建議暫不列入本次常委會(huì)會(huì)議議程?！顿F港市立法條例》第十五條第三款、《北海市立法條例》第十五條第二款以及《桂林市地方性法規(guī)制定條例》第十四條第四款均規(guī)定，向市人大及其常委會(huì)提出的法規(guī)案，由常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送材料進(jìn)行審查，材料不符合要求的，要求提案人補(bǔ)充完善?！豆鹆质械胤叫苑ㄒ?guī)制定條例》第十八條第一款還規(guī)定，材料不齊全，又不能及時(shí)補(bǔ)充完善的，由常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)向主任會(huì)議建議暫不列入會(huì)議議程。

設(shè)區(qū)的市立法條例結(jié)合本地實(shí)際，就常委會(huì)接收處理法規(guī)案的內(nèi)部流程作出規(guī)定，有利于確保常委會(huì)立法工作順利進(jìn)行。我們建議作如下規(guī)定：（1）由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)接收法規(guī)案提案材料，并在一個(gè)工作日送法工委審查。（2）法工委在兩個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查處理，對(duì)材料齊全、符合要求的，轉(zhuǎn)送有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)；對(duì)材料不齊全或者不符合要求的，通知提請(qǐng)機(jī)關(guān)在常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)十日前補(bǔ)充完善材料。（3）提請(qǐng)機(jī)關(guān)逾期提交法規(guī)案相關(guān)材料，或者材料不齊全、不符合要求又不能按時(shí)補(bǔ)充完善的，由法工委向主任會(huì)議建議暫不列入本次常委會(huì)會(huì)議議程。（4）列入常委會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)將法規(guī)草案相關(guān)材料發(fā)給常委會(huì)組成人員。

（二）法規(guī)草案審議階段應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取特殊保護(hù)群體的意見(jiàn)

根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》第六十七條、《婦女權(quán)益保障法》第十條第二款、《殘疾人保障法》第六條第二款，制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策，涉及老年人、婦女或者殘疾人權(quán)益重大問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)分別聽(tīng)取老年人和老年人組織、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人和殘疾人組織的意見(jiàn)。

《立法法》第三十六條、《江西省立法條例》第四十一條，對(duì)列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律（法規(guī)）案，要求專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。但是，對(duì)于涉及老年人、婦女、殘疾人等特殊保護(hù)群體權(quán)益的立法，《立法法》和《江西省立法條例》均未明確列舉為應(yīng)當(dāng)專門聽(tīng)取意見(jiàn)的情形。

《揚(yáng)州市制定地方性法規(guī)條例》第四十一條第一款則明確規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議議程的地方性法規(guī)案，涉及老年人、婦女、未成年人和殘疾人等法律特殊保護(hù)群體權(quán)益的，法制委員會(huì)、有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)專門聽(tīng)取有關(guān)群體和組織的意見(jiàn)。

我們認(rèn)為，將《老年人權(quán)益保障法》《婦女權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》等法律有關(guān)立法時(shí)聽(tīng)取法律特殊保護(hù)群體和組織意見(jiàn)的要求，在設(shè)區(qū)的市立法條例中予以落實(shí)，有助于防范遺漏法定的程序性要求，確保立法程序規(guī)范合法。

三、法規(guī)解釋相關(guān)制度研究

（一）有權(quán)提出法規(guī)解釋要求的主體范圍能否擴(kuò)大

《立法法》第四十六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)以及省級(jí)人大常委會(huì)，可向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋要求。《江西省立法條例》第六十一條規(guī)定，省“一府兩院”、省人大各專門委員會(huì)以及設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)，可向省人大常委會(huì)提出法規(guī)解釋要求。

《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》第六十六條第一款、《揚(yáng)州市制定地方性法規(guī)條例》第五十五條，將有權(quán)提出法規(guī)解釋要求的主體范圍，擴(kuò)大到常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)。《深圳市制定法規(guī)條例》第六十一條，則將有權(quán)提出法規(guī)解釋要求的主體范圍，擴(kuò)大到常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名。

有些設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，如江西省撫州市三大主要立法權(quán)限事項(xiàng)所對(duì)應(yīng)的城建環(huán)資、科教文衛(wèi)，都是常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)而非人大的專門委員會(huì)。從滿足實(shí)務(wù)需要來(lái)看，確有必要借鑒江蘇省和揚(yáng)州市立法條例，明確允許常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)向常委會(huì)提出法規(guī)解釋要求。另外，根據(jù)地方組織法第四十六條第三款的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)組成人員五人以上，可以向本級(jí)常委會(huì)提出屬于常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。因此，允許市人大常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名向常委會(huì)提出法規(guī)解釋要求，應(yīng)當(dāng)不存在法律上的障礙，實(shí)務(wù)中也可能出現(xiàn)此類情形。

（二）對(duì)法規(guī)解釋要求建立審查工作制度和不予解釋答復(fù)制度

根據(jù)《立法法》第四十七條、第六十四條，《江西省立法條例》第六十二條、第六十四條，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)（實(shí)際上是指法工委[5]）負(fù)責(zé)研究擬訂法律（法規(guī)）解釋草案，并可對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律（法規(guī)）詢問(wèn)進(jìn)行研究予以答復(fù)后報(bào)常委會(huì)備案。對(duì)法律（法規(guī)）解釋要求，《立法法》及《江西省立法條例》無(wú)明確的審查規(guī)定。但實(shí)務(wù)中，向全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律解釋要求，經(jīng)研究不需要進(jìn)行法律解釋的，可以由法工委采取法律詢問(wèn)答復(fù)的方式予以處理[6]。即，對(duì)法律（法規(guī)）解釋要求，實(shí)務(wù)中有審查慣例。

《景德鎮(zhèn)市立法條例》第四十五條、《惠州市制定地方性法規(guī)條例》第四十一條第二款、《潮州市制定地方性法規(guī)條例》第六十一條，均規(guī)定法工委應(yīng)當(dāng)對(duì)法規(guī)解釋要求進(jìn)行審查，認(rèn)為有必要作出解釋的應(yīng)擬訂法規(guī)解釋草案?！顿F港市立法條例》第五十九條第二款、《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第六十條第二款、《桂林市地方性法規(guī)制定條例》第五十三條第二款以及《北海市立法條例》第五十五條，則規(guī)定不需要進(jìn)行解釋的，由法工委研究擬訂不予解釋的意見(jiàn)，由主任會(huì)議決定答復(fù)申請(qǐng)人。endprint

實(shí)務(wù)中，向市人大常委會(huì)提出的法規(guī)解釋要求，有可能不屬本市人大常委會(huì)進(jìn)行法規(guī)解釋的權(quán)限范圍，也可能不需要進(jìn)行法規(guī)解釋而只需進(jìn)行答復(fù)即可。因此，在立法條例中，有必要對(duì)法規(guī)解釋要求建立審查工作制度，由法工委研究確定是否需要進(jìn)行法規(guī)解釋。另外，根據(jù)《立法法》第六十四條，有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)，由法工委研究答復(fù)并報(bào)常委會(huì)備案。因此，對(duì)向市人大常委會(huì)提出的法規(guī)解釋要求，法工委經(jīng)審查認(rèn)為不屬于本市法規(guī)解釋范圍，或者不需要作出法規(guī)解釋的，由法工委予以答復(fù)并報(bào)常委會(huì)備案即可，無(wú)需報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議決定再作答復(fù)。

四、報(bào)批與公布的相關(guān)制度研究

（一）報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)法規(guī)或法規(guī)解釋的時(shí)限

對(duì)經(jīng)市人大會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的法規(guī)或法規(guī)解釋，報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的時(shí)限問(wèn)題，《立法法》和《江西省立法條例》均未作規(guī)定。《景德鎮(zhèn)市立法條例》第三十九條，規(guī)定法規(guī)報(bào)批時(shí)限為自通過(guò)之日起三十日內(nèi)。

《四川省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第五十四條，要求設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在省人大常委會(huì)會(huì)議舉行一個(gè)月前提出報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)法規(guī)的議案。但其轄區(qū)內(nèi)的《自貢市地方立法條例》第四十四條、《巴中市地方立法條例》第五十二條規(guī)定的法規(guī)報(bào)批期限，均為通過(guò)后十五日內(nèi)。

廣東省、福建省、江蘇省、貴州省和廣西壯族自治區(qū)立法條例，對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)報(bào)批時(shí)限未作規(guī)定，但其所轄設(shè)區(qū)的市立法條例有作明確限定的。其中，惠州、潮州、柳州、桂林等市立法條例，限定為自法規(guī)通過(guò)之日起三十日內(nèi)報(bào)批；深圳、福州、泉州、揚(yáng)州、貴陽(yáng)等市立法條例，限定為自法規(guī)通過(guò)之日起十五日內(nèi)報(bào)批。

《江西省立法條例》第六十五條第二款、《浙江省地方立法條例》第八十六條和《福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第三十五條第三款，要求設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)作出的法規(guī)解釋報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。但也有省、自治區(qū)立法條例不要求設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)作出的法規(guī)解釋報(bào)批，如江蘇、貴州、廣東、廣西。對(duì)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)作出的法規(guī)解釋報(bào)批時(shí)限作出規(guī)定的，我們目前只看到《泉州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第四十八條第三款，其規(guī)定的法規(guī)解釋報(bào)批時(shí)限，與法規(guī)報(bào)批時(shí)限一樣，均為通過(guò)后十五日內(nèi)。

設(shè)區(qū)的市立法條例明確規(guī)定法規(guī)及法規(guī)解釋的報(bào)批時(shí)限，有利于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)區(qū)的市立法工作，有利于確保立法效率?？紤]到設(shè)區(qū)的市立法工作剛起步，欠缺立法工作經(jīng)驗(yàn)，報(bào)批時(shí)限不宜過(guò)短，我們建議在立法條例中明確規(guī)定，自法規(guī)或法規(guī)解釋通過(guò)之日起三十日內(nèi)報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

（二）設(shè)區(qū)的市法規(guī)獲省人大常委會(huì)附修改意見(jiàn)方式批準(zhǔn)后，如何履行修改程序

根據(jù)《江西省立法條例》第五十七條、第五十九條第二款，省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的法規(guī)，可采取附修改意見(jiàn)的方式批準(zhǔn)；省人大常委會(huì)附修改意見(jiàn)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的，報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照修改意見(jiàn)進(jìn)行修改后發(fā)布公告予以公布。不過(guò)，《江西省立法條例》對(duì)設(shè)區(qū)的市如何履行修改程序未作規(guī)定。

對(duì)此情形，《深圳市制定法規(guī)條例》第六十七條規(guī)定，由市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)依照所附修改意見(jiàn)進(jìn)行修改，報(bào)告主任會(huì)議后公布實(shí)施，并向市人大常委會(huì)報(bào)告。《景德鎮(zhèn)市立法條例》第四十一條則規(guī)定，由市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)按照所附修改意見(jiàn)進(jìn)行修改后，由市人大常委會(huì)公布。

省人大常委會(huì)附修改意見(jiàn)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)時(shí)，其所附修改意見(jiàn)都是明確具體的。我們認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依照省人大常委會(huì)所附修改意見(jiàn)修改報(bào)批的法規(guī)條款后公布實(shí)施，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)無(wú)權(quán)改動(dòng)省人大常委會(huì)所附的修改意見(jiàn)，無(wú)需召開(kāi)市人大常委會(huì)會(huì)議或者主任會(huì)議再次進(jìn)行審議、表決。同時(shí)，市人大常委會(huì)公告公布法規(guī)后，其組成人員就應(yīng)當(dāng)知道省人大常委會(huì)批準(zhǔn)法規(guī)的情況及其所附的修改意見(jiàn)。所以，建議在立法條例中規(guī)定，由市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)依照省人大常委會(huì)所附修改意見(jiàn)進(jìn)行修改并報(bào)告主任會(huì)議后，由市人大常委會(huì)公告公布。

（三）設(shè)區(qū)的市法規(guī)及法規(guī)解釋獲省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后的公告公布時(shí)限

《立法法》和《江西省立法條例》，對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)及解釋獲批后公告公布時(shí)限均未作規(guī)定。貴州省、廣東省和廣西壯族自治區(qū)的立法條例也未規(guī)定該時(shí)限，但其所轄設(shè)區(qū)的市立法條例有作明確限定的?！渡钲谑兄贫ǚㄒ?guī)條例》第六十九條第二款規(guī)定，深圳市法規(guī)自獲批準(zhǔn)之日起十個(gè)工作日內(nèi)，或者根據(jù)批準(zhǔn)所附修改意見(jiàn)進(jìn)行修改并報(bào)告主任會(huì)議之日起五個(gè)工作日內(nèi)發(fā)布公告予以公布。《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第五十七條規(guī)定，其法規(guī)自批準(zhǔn)之日起三十日內(nèi)發(fā)布公告予以公布?！顿F陽(yáng)市地方立法條例》第四十五條第二款規(guī)定，其法規(guī)自批準(zhǔn)之日起20日內(nèi)發(fā)布公告予以公布。

設(shè)區(qū)的市立法條例明確規(guī)定公告公布法規(guī)或法規(guī)解釋的時(shí)限，有利于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)區(qū)的市立法工作，確保立法效率?？紤]到設(shè)區(qū)的市立法工作剛起步，欠缺立法工作經(jīng)驗(yàn)，公告公布法規(guī)的時(shí)限不宜過(guò)短，但也無(wú)需過(guò)長(zhǎng)。建議根據(jù)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)法規(guī)或法規(guī)解釋的不同方式，對(duì)市人大常委會(huì)公告公布法規(guī)的時(shí)限分別作出具體規(guī)定：一般情況下，市人大常委會(huì)自法規(guī)或法規(guī)解釋獲得批準(zhǔn)之日起十五個(gè)工作日內(nèi)發(fā)布公告予以公布；省人大常委會(huì)附修改意見(jiàn)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)或法規(guī)解釋的，由市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)依照所附修改意見(jiàn)進(jìn)行修改后報(bào)告主任會(huì)議，并自報(bào)告主任會(huì)議之日起十個(gè)工作日內(nèi)，由市人大常委會(huì)發(fā)布公告予以公布。

（四）設(shè)區(qū)的市法規(guī)及法規(guī)解釋公告公布后，如何向省人大常委會(huì)報(bào)備

根據(jù)《立法法》第九十八條，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)，由省、自治區(qū)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！督魇×⒎l例》第七十二條則進(jìn)一步明確由省人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院報(bào)備。但對(duì)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)如何向省人大常委會(huì)報(bào)送其公布的法規(guī)文本及相關(guān)材料，《立法法》和《江西省立法條例》均未作規(guī)定。實(shí)務(wù)中，江西省人大常委會(huì)辦公廳要求設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)將其公告文本和法規(guī)文本印成紅頭文件及時(shí)報(bào)送。

《浙江省地方立法條例》第七十六條，要求設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)自地方性法規(guī)公布之日起十五日內(nèi)，將其公布法規(guī)的公告及法規(guī)文本和有關(guān)材料報(bào)送省人大常委會(huì)。廣東省、廣西壯族自治區(qū)的立法條例對(duì)此事項(xiàng)未作規(guī)定，但其所轄設(shè)區(qū)的市立法條例有作規(guī)定的?！渡钲谑兄贫ǚㄒ?guī)條例》第七十條、《惠州市制定地方性法規(guī)條例》第三十九條、《潮州市制定地方性法規(guī)條例》第六十八條和《貴港市立法條例》第五十六條規(guī)定，自公告之日起十五日內(nèi)，將公告、法規(guī)文本和說(shuō)明等材料及其電子文本報(bào)送?。ㄗ灾螀^(qū)）人大常委會(huì)?！赌蠈幨械胤叫苑ㄒ?guī)制定條例》第五十七條，則要求自公布之日起十日內(nèi)報(bào)送自治區(qū)人大常委會(huì)。

在設(shè)區(qū)的市立法條例中，明確向省人大常委會(huì)報(bào)送法規(guī)或法規(guī)解釋公告、法規(guī)或法規(guī)解釋文本等材料的期限、方式，有利于規(guī)范立法工作程序。為了確保不耽擱向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院報(bào)備法規(guī)，建議規(guī)定：市人大常委會(huì)自公告公布法規(guī)或者法規(guī)解釋之日起十五日內(nèi)，將公告、法規(guī)文本或者法規(guī)解釋文本和有關(guān)材料及其電子文本報(bào)送省人大常委會(huì)。

注釋：

[1]參見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)2016年立法工作計(jì)劃》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2016-04/22/content_1987519.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月18日。

[2]參見(jiàn)《江西省人大常委會(huì)2016年審議法規(guī)草案計(jì)劃》，http：//jxrd.jxnews.com.cn/system/2016/02/26/014709679.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月18日。

[3]參見(jiàn)信春鷹：《關(guān)于地方行政立法的幾個(gè)問(wèn)題》，2016年6月在全國(guó)人大常委會(huì)第五期立法法培訓(xùn)班的講義，第4頁(yè)。

[4]參見(jiàn)《江西省立法條例》第十四條，“法規(guī)草案一般由提請(qǐng)機(jī)關(guān)組織起草?！?/p>

[5][6]參見(jiàn)喬曉陽(yáng)主編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第187、220頁(yè)。

（作者分別系江西省撫州市人大法制委副主任委員、市人大常委會(huì)法工委主任，江西省撫州市人大常委會(huì)干部）endprint