文/楊杰，交通運(yùn)輸部東海航海保障中心連云港航標(biāo)處

導(dǎo)言

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量占據(jù)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的半壁江山，國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，完善國(guó)有資產(chǎn)管理模式，提高國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益,有利于延續(xù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力源，同時(shí)為“中國(guó)裝備走出去”，加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作等強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提供有力保障。

回顧我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的歷史進(jìn)程,可謂曲折。改革開(kāi)放前,受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響,我國(guó)形成了高度集中的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。該體制促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的同時(shí),也帶來(lái)了諸如行政干預(yù)過(guò)多、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不分等弊端。改革開(kāi)后,通過(guò)對(duì)企業(yè)放權(quán)讓利、實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離以及產(chǎn)權(quán)制度改革等措施,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理取得了一定成果。2003年,國(guó)務(wù)院成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),為我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理提供了組織保障。2008年《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》出臺(tái),為我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理提供了法律保障。2012年黨的十八大提出“在新形勢(shì)下完善我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管現(xiàn)體制”的要求。盡管如此,我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍存在諸多問(wèn)題。因此,如何構(gòu)建共容性的國(guó)有資產(chǎn)管理體制,整合各方利益,實(shí)現(xiàn)利益共容,不僅具有創(chuàng)新價(jià)值,更具有戰(zhàn)略性意義。

1 當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理體制漏洞

通過(guò)對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制歷史脈絡(luò)的分析,筆者總結(jié)出我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理體制的漏洞。

1.1 政府統(tǒng)領(lǐng),排斥市場(chǎng)作用

國(guó)有資產(chǎn)管理體制具有政府“一元統(tǒng)駁”和“行政化”的特征。前者主要表現(xiàn)為政府在國(guó)有資產(chǎn)管理中居于主導(dǎo)地位,對(duì)產(chǎn)權(quán)的所有、轉(zhuǎn)讓、定價(jià)擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán);政府通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入等手段限制非公有資本參與國(guó)有資本重組。后者主要體現(xiàn)在:一方面作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者,政府要履行對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的公共管理職能,另一方而,作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者,又要承擔(dān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)管理職能,實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。政府職能的雙重性,使政府難以角色定位，造成行政管理權(quán)取代資產(chǎn)管理權(quán),行政隸屬關(guān)系取代產(chǎn)權(quán)關(guān)系,政企不分。在人員任免方而,我國(guó)國(guó)有企業(yè)負(fù)貴人的任免權(quán)都掌握在政府中,造成行政級(jí)別化。在分配上,國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部往往存在兩級(jí)分化和平均主義現(xiàn)象,排斥市場(chǎng)作用,違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失靈。

1.2 產(chǎn)權(quán)不清、結(jié)構(gòu)封閉

產(chǎn)權(quán)清晰是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的首要要求。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為“無(wú)論產(chǎn)權(quán)最終歸屬是誰(shuí),只要產(chǎn)權(quán)清晰,就可以節(jié)省交易費(fèi)用,就是一種有效的制度安排。”作為社會(huì)主義國(guó)家,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)是一種公有產(chǎn)權(quán)，國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的代理人。但國(guó)家的抽象性,決定了它只能將國(guó)有資產(chǎn)的管理交給政府和各級(jí)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)層層委托代理,導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清,主體不明。在結(jié)構(gòu)方面,由于缺乏順暢的準(zhǔn)入和退出機(jī)制,我國(guó)國(guó)有資本無(wú)法有效利用和合理流動(dòng)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性,使國(guó)有資產(chǎn)缺乏活力和競(jìng)爭(zhēng)力,對(duì)非公有資本的限制又使它們無(wú)法公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),出現(xiàn)各類(lèi)壟斷,難以實(shí)現(xiàn)資源在全國(guó)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。

1.3 激勵(lì)約束機(jī)制落后

激勵(lì)約束機(jī)制落后,也是影響我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要因素。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制內(nèi)部平均主義嚴(yán)重,對(duì)管理者的激勵(lì)不足,沒(méi)有明顯的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制,往往難以調(diào)動(dòng)各層級(jí)管理者的積極性，造成國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低。

1.4 “內(nèi)部人控制”頻發(fā)

“內(nèi)部人控制”問(wèn)題,一直是影響我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率低、國(guó)有資產(chǎn)流失的重要原因。由于“內(nèi)部人控制”具有極大的普遍性,產(chǎn)生了諸如決策緩慢、職務(wù)消費(fèi)過(guò)度、資本經(jīng)營(yíng)效率低下、盲目追求短期利益,國(guó)有資產(chǎn)流失等一系列后果。

2 共容性國(guó)有資產(chǎn)管理體制特征

筆者認(rèn)為,共容性體制(inclusive system)是指內(nèi)部各主體存在利益的一致性,因而在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí),謀求公共利益最大化,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的共同發(fā)展。共容性體制主要具有以下特征。一是在理念上,尋求包容和共享,反對(duì)封閉和排他。二是積極推動(dòng)共容性集團(tuán)的構(gòu)建,減少各集團(tuán)間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),努力實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益與社會(huì)利益共容。三是發(fā)揮“政府一市場(chǎng)一社會(huì)”的三方聯(lián)動(dòng),調(diào)動(dòng)各方的積極性,形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合力。四是追求分配的公平性,努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)共贏。

3 構(gòu)建共容性國(guó)有資產(chǎn)管理體制路徑

3.1 深化產(chǎn)權(quán)制度改革

十八屆三中全會(huì)指出，“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”，進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革, “健全歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的產(chǎn)權(quán)管理，能夠更好地提高國(guó)有資產(chǎn)的利用效率,促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮,實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的共容利益。

1）繼續(xù)明晰產(chǎn)權(quán)

一是實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分開(kāi),國(guó)有資產(chǎn)的行政管理職能與國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)職能分開(kāi) ,理順?biāo)袡?quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。二是做好產(chǎn)權(quán)登記,準(zhǔn)確反映各出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理構(gòu)架以及權(quán)益性資本的分布狀況,提供產(chǎn)權(quán)形成、運(yùn)營(yíng)、流轉(zhuǎn)過(guò)程的全面數(shù)據(jù)和信息。三是建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu),集中行使國(guó)有資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán),解決因產(chǎn)權(quán)不清帶來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)管理中各種越位、錯(cuò)位現(xiàn)象。

2）進(jìn)行產(chǎn)權(quán)股份制改革

通過(guò)收購(gòu)、兼并、重組等方式整合各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán),塑造多元化的產(chǎn)權(quán)主體，。同時(shí)，積極引進(jìn)非公有資本參與國(guó)有資本重組,避免國(guó)有股“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象，排除不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，引領(lǐng)國(guó)有資本市場(chǎng)健康發(fā)展。

3）完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易,可以起到盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量,優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的作用。因此,深化產(chǎn)權(quán)制度改革,必須建立完善的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。一方面,建立區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),加大各產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的聯(lián)系與合作,為建立全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)打基礎(chǔ);另一方面,引入傳媒、互聯(lián)網(wǎng)金融等現(xiàn)代化交易工具,實(shí)現(xiàn)資源共享，擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)交易覆蓋面。最后，繼續(xù)完善國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易方面的法律、法規(guī),確保產(chǎn)權(quán)交易有法可依。

3.2 做好相關(guān)制度建設(shè)

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”,“制度問(wèn)題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理在制度方面依然存在缺陷,造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。因此構(gòu)建共容性國(guó)有資產(chǎn)管理體制,必須做好相關(guān)制度建設(shè)。

第一,繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)股份制改革,健全現(xiàn)代企業(yè)制度,優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu),增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力。第二,完善國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度,建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，四個(gè)環(huán)節(jié)相互分離、相互促進(jìn)的預(yù)算管理機(jī)制。第三,制定科學(xué)的考核制度,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行綜合考評(píng),做到賞罰分明,充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)工作的積極性。第四,加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)信息化管理,建全資產(chǎn)管理信息系統(tǒng),掌握準(zhǔn)確資產(chǎn)存量,實(shí)現(xiàn)對(duì)存量資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)化管理。

3.3 建設(shè)“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”

奧爾森的“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的共容性增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展的重要理論支撐,對(duì)正確處理政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三者關(guān)系提出了一個(gè)有益的分析框架。構(gòu)建“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”,可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮

1）充分發(fā)揮政府職能

建設(shè)“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”,必須充分發(fā)揮政府職能。首先要準(zhǔn)確界定政府職能。其次要正確履行政府職能。對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)、資源性國(guó)有資產(chǎn)采取不同的管理方式。如對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)要追求盈利最大化,而對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)則可能更多的考慮社會(huì)福利最大化。三要轉(zhuǎn)變政府職能，將政府的公共管理職能和經(jīng)濟(jì)職能區(qū)分。在國(guó)有資產(chǎn)的具體管理中,堅(jiān)持有所為有所不為,對(duì)關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和重要行業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)必須加強(qiáng)管理,增加國(guó)有資產(chǎn)的控制力;而對(duì)于非重要行業(yè)和一般領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn),政府必須減少干預(yù),探索有效的市場(chǎng)化運(yùn)作方式。其次，必須堅(jiān)持政企分開(kāi)，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè),要減少政府過(guò)多的行政干預(yù),多采用間接調(diào)控手段,使企業(yè)成為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體,更好的參與市場(chǎng)化運(yùn)作;而對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè),政府可以給予企業(yè)較少的自主權(quán)。

2）促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

建設(shè)“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”,必須要促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用,培育良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,盡可能實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)的共容利益。一方面, 創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,建立公開(kāi)透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度 ,促進(jìn)各要素合理流動(dòng)。要放活國(guó)有企業(yè),使國(guó)企真正享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán),公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。另一方面,進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革,避免“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象,通過(guò)對(duì)原有國(guó)有產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化重組,提高國(guó)有資本的控制力;積極引導(dǎo)非公有資本參與國(guó)資本重組，深化開(kāi)展國(guó)企“混改”模式，提高國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。

3）創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境

建設(shè)“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”,必須創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。首先，政府要向社會(huì)提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),為國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)氛圍。其次,增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理政策制定的透明度,提高公眾的參與度,同時(shí),積極培育各類(lèi)社會(huì)中介機(jī)構(gòu),擴(kuò)大公民的參與渠道,確保公民可以從各個(gè)層面參與國(guó)有資產(chǎn)管理。通過(guò)上述途徑,真正做到國(guó)有資產(chǎn)收益成果由全民共享,實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的共容利益。

3.4 正確處理中央和地方政府的關(guān)系

1）實(shí)現(xiàn)中央和地方間產(chǎn)權(quán)流動(dòng)

當(dāng)前,我國(guó)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)主要以中央企業(yè)為主,多采用行政劃撥的手段。隨著對(duì)央企重組的深化,必須建立中央和地方產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)原有的國(guó)有資產(chǎn)存量,劃分清楚,明確各自擁有的資產(chǎn)范圍,兼顧中央和地方利益;產(chǎn)權(quán)流動(dòng)采用市場(chǎng)化方式,盡量減少行政劃撥;建立專(zhuān)項(xiàng)資金解決國(guó)企職工的安置問(wèn)題;努力解決中央和地方政府產(chǎn)權(quán)中的債權(quán)問(wèn)題。

2）明確中央和地方政府的權(quán)利和義務(wù)

目前,地方政府占據(jù)大量國(guó)存資產(chǎn),卻不享有相應(yīng)的收益權(quán)和完整的國(guó)有資產(chǎn)交易權(quán)。地方政府的權(quán)責(zé)不對(duì)等可能使他們?yōu)榱俗陨淼睦?阻礙國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)和重組。中央政府是國(guó)有資產(chǎn)的出資者,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)具有收益、交易、考核等權(quán)利。同時(shí)，中央要擴(kuò)大地方政府配置資源的權(quán)力與范圍,調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,促使地方國(guó)有資產(chǎn)布局更加合理。

3.5 加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管

缺乏有效的監(jiān)督體系，往往會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，使資產(chǎn)在實(shí)現(xiàn)保值增值的共容利益方面受到損害,因此加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管,是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)效益提高、利益共容,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。具體來(lái)說(shuō),可以從以下幾個(gè)方面著手。

1）積極探索多種監(jiān)管方式

進(jìn)一步推行國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算、績(jī)效考核和干部評(píng)價(jià)相掛鉤,形成財(cái)務(wù)監(jiān)督一績(jī)效考核一薪酬管理一干部評(píng)價(jià)的完整體系;推行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估公開(kāi)、公示的方式,增加國(guó)有資產(chǎn)使用的透明性;對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控;加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人的財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督等。

2）建立多層次的監(jiān)督體系

在國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中,上一級(jí)委托人的代理人,又充當(dāng)著下一級(jí)委托代理人的委托人,這一雙重身份形成了所謂的“雙重利益代表”。各級(jí)委托代理人在追求雙重利益的過(guò)程中,往往可能發(fā)生角色錯(cuò)位和利益越界，造成公共利益的侵吞。因此,必須建立多層次的監(jiān)督體系,在國(guó)資委、國(guó)有經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有企業(yè)等內(nèi)部建立多層次監(jiān)事會(huì),尤其要重視中間層次的監(jiān)督,形成自上而下層層監(jiān)督、自下而上層層負(fù)責(zé)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

3）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的監(jiān)管,不僅要發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督,也要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的社會(huì)監(jiān)督,可以從以下幾個(gè)方面著手。一是通過(guò)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)、評(píng)估等方而的監(jiān)督;二是倡導(dǎo)傳媒、互聯(lián)網(wǎng)等其他途徑進(jìn)行社會(huì)輿論監(jiān)督;三是鼓勵(lì)群眾在新聞媒體上發(fā)表意見(jiàn)、參與國(guó)有資產(chǎn)管理等途徑進(jìn)行直接監(jiān)督等。

4 結(jié)語(yǔ)

本文未沿用一貫經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角,而是從政治學(xué)、行政學(xué)的角度進(jìn)行分析,提出共容性國(guó)有資產(chǎn)管理體制這一概念,明確指出改革的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的共容性增長(zhǎng)與可持續(xù)發(fā)展,對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革研究提供了一個(gè)新的思路。通過(guò)行政體制發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公民社會(huì)成長(zhǎng)等方面分析,構(gòu)建了政府一市場(chǎng)一社會(huì)全新的分析框架,提出了一個(gè)新的視角。

[1][美]曼瑟.奧爾森.權(quán)力與繁榮[M].蘇長(zhǎng)各譯，上海：世紀(jì)出版集團(tuán)，2005.

[2][德]哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].曹衛(wèi)東,王曉玨等譯,上海：學(xué)林出版社,1999.170-171

[3][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].中國(guó)長(zhǎng)安出版社,袁岳譯,2010.10.