王牧言

“彈性離?！闭哓斦度肟冃Т嬖诘膯栴}及對策
——以某市為例

王牧言

為了進一步推進財政預算科學化、精細化管理，提高財政支出、資金安排的科學性和合理性，充分發(fā)揮財政資金作用，提高財政資金使用效益和效率，某市開展了彈性離校政策的績效評價工作，筆者有幸參與了評價工作，對績效評價工作中發(fā)現(xiàn)的問題進行了梳理。文章對此進行了闡述，以期有一定的借鑒意義。

“彈性離?！保粏栴}；對策

為規(guī)范辦學行為，深入實施素質(zhì)教育，根據(jù)《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)〔2001〕21號）的有關規(guī)定，教育部出臺《義務教育課程設置實驗方案》（教基〔2001〕28號），明確規(guī)定了義務教育階段的課程設置，其中小學生中高年級、低年級周總課時數(shù)分別為30課時、26課時，各地出臺規(guī)范意見進一步提出，嚴格控制學生在校集中教學活動時間，切實保證師生法定休息權(quán)利，小學生每天在校集中學習時間不得超過6小時。相關學校按照上述規(guī)定進行了相應的課程設置，這有效保障了小學生的身心和學業(yè)發(fā)展需要，但客觀上也出現(xiàn)了學生、家長之間作息時間不一致的情況，部分學生家長按時接送孩子較為困難。為緩解家長接孩子難的問題，增強市民群眾的獲得感和幸福感，某市2013年起試行推廣“彈性離?！敝贫龋?017年在全市所有公辦、民辦小學進行全面推廣。同時參考其他省市政策，設立相應的小學生“彈性離校”市級專項獎補資金。

政策長期績效目標為：充分緩解部分學生家長接孩子難問題，增強市民群眾的獲得感、幸福感，社會美譽度高。具體執(zhí)行中主要涉及市級、區(qū)級、學校和家長（學生）四個層面，其中：市教育、財政和人社部門負責包括業(yè)務指導、統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費支持和督察考核等在內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及指導工作；區(qū)級政府是政策的實施主體，負責成立區(qū)政府主導、教育部門牽頭、相關部門參與的工作機構(gòu)，研究制定適合本區(qū)的“彈性離?！惫ぷ鲗嵤┺k法；學校是政策的具體執(zhí)行人，實行校長負責制，規(guī)范辦學行為，加強安全管理，確保學生安全；學生家長應在每學期開學第一周，依照學校相關規(guī)定，自愿向?qū)W校提交“彈性離校”的書面申請，經(jīng)學校審核同意后參加“彈性離?！薄?/p>

“彈性離?！笔屑墝ｍ棯勓a資金預算總計5000萬元，其中3000萬元為補助，在當年度春季、秋季學期根據(jù)各區(qū)實際參與“彈性離?！钡膶W生人數(shù)，按比例分兩批補助到區(qū)，其余2000萬元根據(jù)各區(qū)“彈性離校”工作實效予以獎勵，由各區(qū)統(tǒng)籌用于“彈性離校工作”。此外，各區(qū)財政和教育部門也應安排“彈性離?！睂ｍ椯Y金，市、區(qū)兩級專項獎補資金合計平均每生每年不低于400元標準。

專項資金具體使用管理過程中執(zhí)行項資金管理辦法、《中小學會計制度》等財經(jīng)法律法規(guī)和規(guī)定，經(jīng)費列支內(nèi)容主要包括工作相關消耗品購置、場地使用、購買社會服務、人員補助等事項。主要目的和成效表現(xiàn)在：一是可以解除部分家長不能按時接孩子的后顧之憂。二是有效降低家庭的教育成本。小學可以省去家長送孩子上托管班的費用；中學則可省去家長送孩子校外補課的費用。三是有利于提高學生的學習效率，減輕學生過重課業(yè)負擔和養(yǎng)成良好的學習習慣。在學校，學生學習精力相對集中，有老師看護、指導，既可按時完成作業(yè)，又可進行拓展學習，老師對學生進行集中答疑解惑、對學習有困難的學生進行輔導，可以使學生提高學習效率，養(yǎng)成良好的學習習慣。四是充分利用學校的公共教育資源，給學生提供安全的學習場所。與學校相比，許多小飯桌屬無照經(jīng)營、條件簡陋，一些補課場所也存在安全隱患。五是有效解決教師有償補課問題。實施彈性離校，讓學生回歸學校，通過在校的答疑解惑和對學困生的輔導，減少學生的補課需求和個別教師外出有償補課的機會，對治理有償補課將有積極作用。六是通過彈性離校，錯時放學，可以有效緩解交通壓力，解決學校門前交通擁擠問題。

一、存在的問題

（一）政策定位不精準

“彈性離?！闭叩母径ㄎ皇翘峁┟赓M的延時照顧服務，緩解部分學生家長接孩子難問題，但其中存在如下情況：

1.難以有效緩解接孩子難問題

“彈性離?！蓖泄軙r間為：冬季上學時間段托管結(jié)束時間原則上為17點，非冬季上學時間段原則上為18點（具體時間由各區(qū)確定），而職工下班時間普遍為17：00至18：00，盡管在原本的15：00～16：00點基礎上有所延后，但兩者之間仍無法有效對接，加之交通等因素影響，無法充分緩解接孩子難的問題，學生家長反映“5月前的彈性離校時間太早了，不能解決什么問題”。調(diào)研過程中了解到，一方面家長延遲接孩子現(xiàn)象較為普遍，另一方面，學校教師作為社會人，也存在客觀的學習和生活時間要求，難以長期推遲下班時間，以與家長時間進行完全對接。

2.出現(xiàn)了“公共的悲劇”現(xiàn)象

“彈性離?！闭邔ο鬄椤胺艑W后按時離校有困難”的小學生，但就核查情況看，作為審核人的學校方面無法對“雙職工家庭，爺爺奶奶外公外婆均在外地”諸如此類的申請理由進行準確核實，這削弱了政策的指向性，部分不符合標準的人群可輕易獲得政策支持，極易造成“公共的悲劇”現(xiàn)象。部分區(qū)學校接納比例近乎100%。部分受調(diào)教師也反映，“有的家庭并不存在接孩子難的問題，也讓孩子參與彈性離?！?，強烈要求進一步明確“如何界定哪些孩子能參加彈性離?！?。

3.定位宗旨與社會預期不一致

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，單純的延時托管服務已無法滿足社會需求，要求進一步提升服務質(zhì)量。《教育部辦公廳關于做好中小學課后服務工作的指導意見》號召“廣大中小學要結(jié)合實際積極作為，充分利用學校在管理、人員、場地、資源等方面的優(yōu)勢，主動承擔起學生課后服務責任”，學生家長也提出“簡單一刀切，不讓校內(nèi)補課，不合理”“根據(jù)學生意愿，家長自愿付費參加校內(nèi)提高班和興趣班，免除家長校外奔波辛苦”等多方面建議。此外，統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映，在定位宗旨與社會預期不一致的情況下，政策效能受到了一定影響，總體退出率為10.2%，其中某大學附屬小學學期初參加156人，期間退出138人，截止學期末余18人。相關工作人員介紹，除家長自身因素外，未提供課業(yè)指導也是退出行為的重要原因之一。

（二）資金籌措保障分配機制不健全

“彈性離?！闭哔Y金由市級、區(qū)級兩級資金補助資金構(gòu)成，要求平均每生每年不低于400元標準，其中存在如下問題：

1.免費依據(jù)不充分

“彈性離?！闭咧饕戳x務教育階段學校實行“一費制”，收費項目不包含課后托管費等要求，為小學生提供免費的延時托管服務。但經(jīng)查閱《義務教育法》等法律法規(guī)文件，“彈性離校”期間并不屬于義務教育范疇，另外也未按基本公共服務清單制的要求，列示于市“十三五”時期基本公共教育服務清單中。

2.保障標準偏低

目前“彈性離?！闭咧С鲇墒小^(qū)兩級財政共同承擔，但限于財政供給的有限性，保障力度較低。按“3位老師照顧7個孩子”的人員配備標準計算，在不考慮物料消耗等影響下，工作人員平均收入僅為2.9元/小時（取80工作日/學期、2小時/工作日）。這說明現(xiàn)有的經(jīng)費保障水平違背了“經(jīng)濟人”原則，主要依靠相關人員的義務奉獻精神，不利于政策的長效推廣。

3.保障資金落實不到位

在市級資金已撥付至區(qū)的情況下，部分區(qū)尚未將補助資金下達至有關學校。此事項一方面是因《指導意見》未明確資金下?lián)軙r間導致，另外一方面，區(qū)級資金落實不到位也是重要原因之一，其中某區(qū)級資金尚在籌措過程中，某區(qū)擬由區(qū)教育局墊付，年底與財政一次結(jié)清。

4.教師付出重視不足

專項資金管理辦法要求相關資金用于“彈性離校”工作相關消耗品購置、場地使用、購買社會服務、人員補助等支出，但其中一方面是未明確是否可用于補助參與“彈性離校”工作的教師，另一方面，若可用于教師補貼，則可能違反《關于實施國家機關和事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案若干問題的規(guī)定》（小學參照執(zhí)行）等有關規(guī)定。

（三）工作質(zhì)量有待進一步提高

1.部分學校托管時間不符合要求

部分學校的托管時間安排與《指導意見》中的原則性要求并不完全一致，樣本數(shù)據(jù)中17：00-18：00之間的占比36%、18：00及之后的占比64%。

2.活動安排不妥當

核查發(fā)現(xiàn)，各校延時托管內(nèi)容以作業(yè)、復習、預習和課外閱讀四項活動為主，偶爾引入兒童電影、體育活動等文娛活動。其中一是科學計劃性不足，類似“放羊式”管理，未就托管內(nèi)容作詳細的計劃安排，體育活動等內(nèi)容主要是由值班老師根據(jù)學生要求和自身判斷臨時組織，影響了托管工作的規(guī)范開展和服務質(zhì)量的提升。二是學生容易疲倦。政策實施后，小學生每日在校時間由6-7小時延長至8-10小時，容易疲憊，特別是2-3小時的彈性期間內(nèi)，一方面是減負政策導致作業(yè)量較少，另外一方面期間活動以學習和閱讀為主，加之年齡幼小缺乏自控力，極易影響學習質(zhì)量，相關教師反映存在“小學生無法自主完成作業(yè)，講話人數(shù)多，教師監(jiān)管有難度”“離校時間過遲，學生在校一天非常疲憊”等情況。

（四）教師參與積極性不高

教師是政策的主要執(zhí)行人，統(tǒng)計樣本中有177所學校采用自管自辦模式，占比80.8%。但就調(diào)查情況看，廣大教師對政策實施必要性的認可度為49.7%，明顯低于正常水平，其中有兩個區(qū)學校更是拒絕填報政策評價基礎數(shù)據(jù)表。受調(diào)教師反映，彈性期間為學生放學后，超出了法定工作范圍，影響了其正常生活和工作安排；將放學后的家庭教育內(nèi)容轉(zhuǎn)嫁至校方和教師，存在責任越位，也不利于父母和孩子的共同成長；付出與回報不成正比；安全責任等問題。

（五）社會滿意度不高

為保障“彈性離?！闭咴u價的需要，我們以學校老師、學校保安、學校領導、社會志愿者、已退休人員、教育局工作者、學生家長等相關人員為調(diào)查對象，從政策的宣傳、組織、時間安排、活動內(nèi)容、質(zhì)量等方面設計了相應的滿意率調(diào)查問卷。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，受調(diào)人群對“彈性離?！闭呖傮w呈支持態(tài)度，但相比之下，教師對“彈性離?！闭叩脑u價相對偏低，突出反映在對政策的認可度和是否有助于緩解接孩子難兩個方面，分別為49.7%和70.1%。調(diào)查過程中，受調(diào)教師普遍反映“彈性離?！闭叽嬖谝韵虏蛔悖阂皇菑椥噪x校界定標準難以把控；二是彈性離校時間長；三是彈性離校作業(yè)質(zhì)量不高；四是教師負擔大。此外，大部分學生家長還建議進一步提高托管質(zhì)量，一方面是加強紀律管理，另一方面是對孩子作業(yè)給予指導。

二、相關建議

（一）及時轉(zhuǎn)換思路，對政策作更精準科學的定位

“彈性離?！闭呔劢咕徑饨雍⒆与y問題，但就上述分析情況看，該定位目標一是受多方面影響，不宜達成；二是操作性不強，政策指向性受到了影響；三是提供的服務內(nèi)容也不符合社會預期。建議及時轉(zhuǎn)換思路，可參考《教育部辦公廳關于做好中小學課后服務工作的指導意見》《關于在義務教育階段推行中小學生課外活動計劃的通知》等國家文件和其他省市成功經(jīng)驗，將定位宗旨由緩解接孩子難問題轉(zhuǎn)換為單純的提供高質(zhì)量課外服務，變不可控為可控，提高政策的可行性和易操作性。

（二）優(yōu)化資金保障分配機制，切實保障政策落地

就現(xiàn)行的資金保障機制看，財政全額保障制雖減輕了家庭負擔，提高了社會群眾的幸福感和獲得感，但同時也存在若干問題，一方面是保障程度較低，另外一方面也助長了“搭便車”現(xiàn)象。建議按照教育部黨組書記、部長陳寶生“適當收取一些費用”的觀點，對資金的籌措分配機制進行調(diào)整，一是合理確定服務內(nèi)容及標準；制定成本定額標準，對資金需求作精細測算；二是按照地方財政供給保障能力，給予適當補助；三是與家長建立談判機制，合理收取費用，四是研究出臺相關政策；明確教師獎補標準。此外，還應加強資金下達的時效性管理，確保便民政策的落地和長效發(fā)展。

（三）發(fā)揮家委會作用，提供高質(zhì)量高水平服務

針對教師對政策認可度較低的現(xiàn)象，建議對“彈性離?！惫ぷ鞯臋?quán)責關系進行重新分配，可結(jié)合家長委員會建設工作，強化家委會的職能和作用，由其承擔工作的具體組織和落實，學校和教師更多的擔任指導者和監(jiān)督者角色，一方面是減輕校方負擔，提高其對政策的認同度，有利引導發(fā)揮于其的專業(yè)能力和經(jīng)驗，另一方面，因事關切身利益，家長更易盡心盡責，努力提高工作質(zhì)量，同時還有助于引導其擁有的社會資源向教育領域轉(zhuǎn)化，為政策運行提供更充沛的資源保障。

（四）關愛成長，提高活動內(nèi)容的豐富化和精細化程度

按照均衡發(fā)展理念，從思想道德素質(zhì)、能力培養(yǎng)、個性發(fā)展、身體健康和心理健康等多方面發(fā)展出發(fā)，面向全體小學生，提供組織做作業(yè)（適當予以輔導幫助）、自主閱讀、體育、藝術、科普活動、娛樂游戲、拓展訓練、社會、興趣小組活動、觀看適宜的兒童影片等多彩多樣的活動，促進全面成長。同時還應統(tǒng)籌考慮不同年齡段兒童的成長需要和認知發(fā)展規(guī)律，科學設計，提供更加精細化和個性化的服務。

[1] 馮素水推進公共財政教育支出績效評價研究[J].對外貿(mào)易，2014，（04）.

[2] 沈陽市中小學校實行彈性離校做好課后服務工作的政策解讀[N].東北新聞網(wǎng)，2017-9.

[3] 南京市教育局解讀“彈性離?！闭遊N].南京日報，2017-2.

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1008-4428（2017）10-115-03

王牧言，金陵中學。