文/馮晗璐，天津?yàn)I海農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司

監(jiān)管高壓下地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展及應(yīng)對(duì)

文/馮晗璐，天津?yàn)I海農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司

國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)、[2014]45號(hào)文、財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文、財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文相繼出臺(tái)，銀行斷貸、政府撤函，各地方政府融資平臺(tái)面臨著嚴(yán)峻的融資壓力，在此形勢(shì)下，平臺(tái)公司亟需通過(guò)優(yōu)化資源配置、引入社會(huì)資本等途徑尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。本文在指出地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，介紹幾種轉(zhuǎn)型升級(jí)思路。

監(jiān)管高壓；地方政府；融資平臺(tái)；轉(zhuǎn)型發(fā)展；應(yīng)對(duì)

改革開(kāi)放后，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，有效擴(kuò)充了中央政府財(cái)政實(shí)力，但與此同時(shí)，地方政府在城鎮(zhèn)提升改造、醫(yī)療、科教文化設(shè)施建設(shè)等方面的需求不斷加大，勢(shì)必造成了地方政府財(cái)政赤字，因此其融資需求加劇，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。一直以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要渠道，在獲取預(yù)算外資金、推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等五部委出臺(tái)的一系列監(jiān)管文件，從源頭上規(guī)范了政府舉債，限制了政府債務(wù)規(guī)模，從此地方政府通過(guò)平臺(tái)公司融資借債的模式將會(huì)被打破。因此，尋求監(jiān)管高壓下的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路勢(shì)在必行。

1 地方政府融資平臺(tái)發(fā)展過(guò)程中問(wèn)題突出

1.1 管理體制不健全、權(quán)責(zé)混亂

目前我國(guó)的地方政府融資管理體制不健全，平臺(tái)公司無(wú)法脫離政府干預(yù)進(jìn)行市場(chǎng)化獨(dú)立運(yùn)作，權(quán)責(zé)不明極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，公司內(nèi)部高管層多為具有行政職務(wù)的政府官員，“重政績(jī)、輕效率”的經(jīng)營(yíng)理念使其在決策層面易形成短期行為，財(cái)務(wù)安排、人事任命等均完全由政府決定，未能有效借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理制度，形成了信息不對(duì)稱(chēng)、透明度低，效率缺失的現(xiàn)象。

1.2 融資渠道單一、債臺(tái)高筑

由于平臺(tái)公司為具有政府背景的融資公司，其所承建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多具有周期長(zhǎng)、回報(bào)慢等特點(diǎn)，因此平臺(tái)公司依靠自身營(yíng)運(yùn)資金流償還債務(wù)的壓力很大，這就意味著其不得不通過(guò)“借新債、還舊債”的方式拆東補(bǔ)西，步入循環(huán)困境。一系列監(jiān)管文件的頒布，迫使金融機(jī)構(gòu)規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，謹(jǐn)慎看待平臺(tái)融資。一旦此現(xiàn)象在金融市場(chǎng)蔓延，平臺(tái)公司將出現(xiàn)還款資金斷裂、債臺(tái)高筑的現(xiàn)象，引發(fā)普遍性金融問(wèn)題。

1.3 影響國(guó)家宏觀調(diào)控、引爆風(fēng)險(xiǎn)

除了舉新債還舊債的方式外，土地出讓金收入也是一部分政府融資平臺(tái)公司的主要還款來(lái)源，大規(guī)模的土地出售提高了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商拿地、囤地、炒地的熱情，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也很大程度上促進(jìn)土地價(jià)格上漲，從而削弱了國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控力度，影響宏觀調(diào)控政策的有效實(shí)施，引發(fā)連鎖反應(yīng)，形成市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

2 地方政府融資平臺(tái)改革升級(jí)、轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

2.1 剝開(kāi)政府外衣，全面實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)

按照《新預(yù)算法》的相關(guān)要求，地方政府一律不得通過(guò)平臺(tái)公司舉債融資，因此各地方城建投資公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等平臺(tái)企業(yè)將結(jié)束其充當(dāng)政府投融資代理人的角色，剝離政府外衣，褪去行政職能，進(jìn)行市場(chǎng)化升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作的平臺(tái)公司將成為具有獨(dú)立法人地位的主體，不再依賴(lài)財(cái)政資金支持，完全依靠自主經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造現(xiàn)金流。平臺(tái)公司將徹底憑借自身實(shí)力進(jìn)行市場(chǎng)化投融資，其借債行為也不會(huì)被納入地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，同樣政府也不會(huì)出具還款承諾函、財(cái)政安慰函等作為金融機(jī)構(gòu)為其發(fā)放貸款的增信保障。在此形勢(shì)下，平臺(tái)公司若想順利注入市場(chǎng)資金、形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，就必須具備高效的經(jīng)營(yíng)管理能力和完善優(yōu)化的公司治理結(jié)構(gòu)。

2.2 重視人才培養(yǎng)，健全約束激勵(lì)機(jī)制

地方政府融資平臺(tái)公司若想實(shí)現(xiàn)高效率、高產(chǎn)能的常態(tài)化經(jīng)營(yíng)，就必須重視人才培養(yǎng)，重新做好公司內(nèi)職員的身份認(rèn)定，高級(jí)管理人員不能再由政府官員擔(dān)任。同時(shí)，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度積極引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，融合市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)性要求建立科學(xué)的約束激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有員工的培訓(xùn)和指導(dǎo)，不斷提升其業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，推動(dòng)融資平臺(tái)公司的平穩(wěn)發(fā)展。

2.3 拓寬融資渠道，發(fā)展PPP社會(huì)資本合作模式

PPP（Pubic-Private-Partnership）即政府與社會(huì)資本合作模式，既指政府與私人部門(mén)為提供社會(huì)公共物品而形成的伙伴關(guān)系，也代表廣義上的項(xiàng)目融資模式。PPP項(xiàng)目融資與傳統(tǒng)的銀行貸款具有很大的差異：首先是融資主體不同，傳統(tǒng)貸款的融資主體是具有政府背景的融資平臺(tái)公司，而PPP模式下的融資主體為有社會(huì)資本參與的項(xiàng)目公司；其次是擔(dān)保方式不同，傳統(tǒng)貸款多為政府直接向金融機(jī)構(gòu)出具多種形式的還款承諾以作為授信支撐，而PPP模式下的項(xiàng)目公司則必須依靠自身實(shí)力，地方政府不得提供任何信用擔(dān)保；最后是還款來(lái)源不同，傳統(tǒng)貸款依靠統(tǒng)一劃撥的財(cái)政資金作為還款來(lái)源，而PPP模式還款需依賴(lài)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流。

借助PPP合作方式引入社會(huì)資本，可有效的推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)公司的跨越式發(fā)展，平臺(tái)公司應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)選取優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，采用產(chǎn)業(yè)基金、ABS資產(chǎn)證券化等多種途徑引入私人部門(mén)的投資形成PPP項(xiàng)目盤(pán)活社會(huì)資源，兩部門(mén)在兼顧公平與效率的前提下充分發(fā)揮各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等方面體現(xiàn)了重要的作用。

盡管各級(jí)政府不遺余力的推廣PPP融資模式，但由于該類(lèi)項(xiàng)目不可避免的固化著體量大、周期長(zhǎng)、交易成本高、回報(bào)率低等特征，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足，推進(jìn)速度較為緩慢。我國(guó)各級(jí)政府若想加快PPP項(xiàng)目的落地，大力發(fā)展PPP金融，就必須出臺(tái)切實(shí)可行的政策法規(guī)，破解項(xiàng)目實(shí)施后資本流動(dòng)性不足、社會(huì)資本退出難等問(wèn)題，增加金融資本注入的動(dòng)力。同時(shí)，各地方政府應(yīng)盡快消除官本位意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)PPP業(yè)務(wù)的認(rèn)知程度，杜絕把PPP項(xiàng)目當(dāng)作施工招投標(biāo)運(yùn)作的亂象，挖掘收益與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資源，有效利用過(guò)橋貸款、資產(chǎn)證券化、非標(biāo)掛牌轉(zhuǎn)標(biāo)等模式實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全生命周期融資。

3 金融機(jī)構(gòu)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

3.1 梳理存量債權(quán)，增加擔(dān)保措施

按照國(guó)務(wù)院及財(cái)政部頒布的監(jiān)管文件規(guī)定，地方政府不得向金融機(jī)構(gòu)出具顯性或隱性的信用擔(dān)保以幫助融資平臺(tái)公司借貸。這一政策無(wú)疑是一把政府與金融機(jī)構(gòu)博弈的雙刃劍，在控制了政府債務(wù)規(guī)模的同時(shí)也對(duì)金融機(jī)構(gòu)資金的穩(wěn)定性和貸款的安全性產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)。由于地方政府融資平臺(tái)公司從創(chuàng)建伊始就充當(dāng)著政府投融資的通道，其本身的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流及財(cái)政撥款有限，不能覆蓋龐大的貸款規(guī)模，因此“借新還舊”是這類(lèi)平臺(tái)公司玩轉(zhuǎn)資金游戲的主要方式。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)公司的授信往往更看重其背后的政府信用，忽視了對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債比率、營(yíng)運(yùn)能力等指標(biāo)的測(cè)算，一旦市場(chǎng)上的大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)迫于政策壓力放棄新增授信，地方政府融資平臺(tái)將陷于還款困境。因而，那些仍持有這類(lèi)信貸資產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)追加有效的抵質(zhì)押、除政府外的第三方擔(dān)保等措施以降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 密切關(guān)注政策進(jìn)展，緊抓市場(chǎng)機(jī)遇

在嚴(yán)密的監(jiān)管政策下，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)時(shí)刻保持清醒的頭腦，緊密跟蹤政策變動(dòng)，針對(duì)不同類(lèi)型的平臺(tái)公司提供差異化的金融服務(wù)，中小金融機(jī)構(gòu)可積極參與政府債券的承銷(xiāo)與投資，有實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)挖掘PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)機(jī)遇，選擇發(fā)達(dá)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)客戶嘗試介入。商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目，一方面可增加綜合收益，使其除了獲得常規(guī)性利息收入外，還可通過(guò)提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)、商業(yè)咨詢、資產(chǎn)托管等服務(wù)賺取中間業(yè)務(wù)收入；另一方面，有利于提升其資產(chǎn)質(zhì)量、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，PPP模式雖弱化了政府信用擔(dān)保，但由于該類(lèi)項(xiàng)目大多承建的是城市提升改造等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有較為穩(wěn)定和充足的現(xiàn)金流，在提升資產(chǎn)質(zhì)量和優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)等方面強(qiáng)于大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和民營(yíng)企業(yè)。

3.3 強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)能力，降低業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化員工素質(zhì)培養(yǎng)，加強(qiáng)人員能力建設(shè)，提升參與PPP項(xiàng)目評(píng)估環(huán)節(jié)的專(zhuān)業(yè)化水平，甄選符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)行有效實(shí)施。此外，項(xiàng)目落地后應(yīng)重視貸后管理，定期對(duì)授信客戶的財(cái)務(wù)狀況和抵質(zhì)押品的現(xiàn)狀進(jìn)行跟蹤調(diào)查，研判其資金償還能力，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)采取措施降低業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生和發(fā)展是我國(guó)特殊經(jīng)濟(jì)體制下的必然產(chǎn)物，平臺(tái)公司應(yīng)抓住機(jī)遇、順勢(shì)而為，在當(dāng)前大力推進(jìn)PPP和國(guó)企改革的浪潮下，科學(xué)、穩(wěn)健、健康的持續(xù)發(fā)展。