王 萍

（山東省農(nóng)村信用社聯(lián)合社濟南辦事處，山東 濟南250001）

對農(nóng)聯(lián)社設(shè)置區(qū)域?qū)徲嬛行牡乃伎寂c探討

王 萍

（山東省農(nóng)村信用社聯(lián)合社濟南辦事處，山東 濟南250001）

隨著農(nóng)村商業(yè)銀行改革發(fā)展的穩(wěn)步推進，從防風(fēng)險促轉(zhuǎn)型，確保健康持續(xù)發(fā)展的角度，省聯(lián)社辦事處職能轉(zhuǎn)變和提升顯得尤為重要。自2011年末甘肅省農(nóng)村信用社聯(lián)合社在整合原有11家市（州）辦事處和1家管理部的基礎(chǔ)上，率先設(shè)立區(qū)域稽核審計中心，目前已有甘肅、安徽、四川、吉林、貴州、遼寧、海南、內(nèi)蒙古等地全部完成辦事處改制，對于實現(xiàn)行業(yè)審計工作的專業(yè)化轉(zhuǎn)型，強化省聯(lián)社的監(jiān)督服務(wù)職能，適應(yīng)農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)展現(xiàn)狀和經(jīng)營管理需要，發(fā)揮了積極的作用。

一、區(qū)域?qū)徲嬛行牡奶剿髋c實踐

完善審計管理體制，建設(shè)審計責(zé)任中心是推進農(nóng)信社經(jīng)營管理體系改革的重要組成部分。一直以來，農(nóng)信社特殊的股權(quán)結(jié)構(gòu)和授權(quán)體制造成實際上的股東缺位，大多數(shù)分散的小股東缺少話語權(quán)，難以對基于任命制和選舉制產(chǎn)生的經(jīng)營管理者行使監(jiān)督權(quán)?？紤]到農(nóng)村商業(yè)銀行內(nèi)部審計能力的不足，要解決內(nèi)部人控制導(dǎo)致的信息隱匿，增強內(nèi)部監(jiān)督的有效性，需要一個獨立于管理層、外部于農(nóng)村商業(yè)銀行且由上而下推動的具有權(quán)威性的審計機構(gòu)。區(qū)域?qū)徲嬛行膭t是滿足上述考慮的選擇。

通過建立區(qū)域?qū)徲嬛行?，實行審計垂直管理，改變審計?zé)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)審計自上而下對農(nóng)村商業(yè)銀行監(jiān)督負責(zé)，是促進審計職能有效發(fā)揮的新模式。從目前已有的轉(zhuǎn)型路徑看，各地主要考慮當?shù)剞r(nóng)信社（農(nóng)村商業(yè)銀行）的發(fā)展現(xiàn)狀，以及辦事處的職能分工，設(shè)立區(qū)域?qū)徲嬛行牡那闆r不一。主要有四種模式：一是撤銷全部辦事處并重新集中、整合，組建跨區(qū)域的審計中心，例如江西的“一部六中心”，安徽的“五中心”，湖北的“一會一部五中心”；二是由市聯(lián)社直接改制為區(qū)域?qū)徲嬛行?，例如河北的衡水、石家莊、滄州區(qū)域?qū)徲嬛行模蝗怯傻厥屑夀k事處直接改制為區(qū)域?qū)徲嬛行?，如山東的棗莊審計中心；四是由省聯(lián)社直接組建區(qū)域?qū)徲嬛行?，如江蘇省。

從近六年區(qū)域?qū)徲嬛行牡奶剿髋c實踐看，農(nóng)聯(lián)社以商業(yè)銀行的管理模式為標桿，通過區(qū)域?qū)徲嬛行牡慕⑴c運行，重在實現(xiàn)審計觀念的現(xiàn)代化、審計隊伍的專業(yè)化、審計行為的標準化，發(fā)揮主動監(jiān)管對提高內(nèi)部審計效力的作用，將審計由原來查錯糾弊的事后整改向完善內(nèi)部控制的事前防范轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了監(jiān)督關(guān)口前移。從強化合規(guī)經(jīng)營意識、防范化解金融風(fēng)險考慮，成立區(qū)域?qū)徲嬛行氖潜厝贿x擇。

二、山東省聯(lián)社建立區(qū)域?qū)徲嬛行拇嬖诘膯栴}

從山東實際看，目前只有棗莊市成立了區(qū)域?qū)徲嬛行模覂H面向棗莊轄內(nèi)農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)揮檢查監(jiān)督作用，省內(nèi)尚有108家農(nóng)村商業(yè)銀行按照原有的辦事處內(nèi)部審計模式進行監(jiān)督管理。對于繼續(xù)推進區(qū)域?qū)徲嬛行慕ㄔO(shè)，困難主要集中于以下幾個方面：

一是對行業(yè)審計的作用認識不到位。從行業(yè)審計實踐分析，法人機構(gòu)“重經(jīng)營、輕管理，重業(yè)績、輕合規(guī)”的粗放式經(jīng)營管理模式尚未改變，不能正確認識審計監(jiān)督與管理的辯證關(guān)系，區(qū)域?qū)徲嬛行慕ㄔO(shè)的積極性不高，行業(yè)審計的作用不能得到有效發(fā)揮。

二是審計資源不足，弱化審計工作質(zhì)量。目前農(nóng)信系統(tǒng)內(nèi)部審計人員基本都是由儲匯稽查人員轉(zhuǎn)化而來，在審計理論知識、審計實踐經(jīng)驗方面缺乏足夠、豐富的分析判斷能力。從濟南辦事處審計人員配備情況看，審計人員較少，存在審計次數(shù)、范圍達不到要求的情況，而且在項目審計中，由于人員缺乏，大部分由法人機構(gòu)組成審計組，進行交叉檢查，交叉審計很難保證審計質(zhì)量。

三是審計缺乏獨立性，導(dǎo)致審計結(jié)果質(zhì)效偏移。雖然農(nóng)村商業(yè)銀行建立了“三會一層”的公司架構(gòu)和制度體系，但存在著明顯的職能虛置、治理行政化、監(jiān)督制衡不到位等問題。尤其是監(jiān)事會作用發(fā)揮不夠，沒有下設(shè)專門的審計監(jiān)督職能部門或者設(shè)立了部門但未真實開展工作，監(jiān)事會人員由業(yè)務(wù)或內(nèi)審人員兼任直接參與經(jīng)營決策和承擔(dān)管理職責(zé)等，制約了其對農(nóng)商行經(jīng)營決策的制定、實施及執(zhí)行的監(jiān)督效能?！叭龝粚印北O(jiān)督約束不強使得審計缺乏獨立性，直接或間接導(dǎo)致農(nóng)商行治理偏離既定目標及質(zhì)效。

四是審計成果運用不到位，協(xié)調(diào)聯(lián)動的良好機制尚未形成。審計發(fā)現(xiàn)問題，就像醫(yī)生一樣只能診斷病情、開處方，要想治好病，還需根據(jù)醫(yī)生開的處方抓藥并服用，才能治好病。對審計發(fā)現(xiàn)的問題和建議，由于相關(guān)條線部門參與的積極性不高，僅靠審計一個部門很難做到審計成果運用到位。

五是責(zé)任追究不到位。對審計發(fā)現(xiàn)的重大違規(guī)問題，受內(nèi)部體制、機制的影響，責(zé)任追究剛性不強，尤其是對高管人員的責(zé)任追究弱化，在員工中造成不良影響，已成為良好企業(yè)文化建設(shè)的瓶頸。

六是現(xiàn)有區(qū)域?qū)徲嬛行牡慕⒛Ｊ綄徲嬓Ч淖饔糜邢?。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于在原辦事處基礎(chǔ)上直接改制而來，基本不存在上下聯(lián)動的職能與資源整合，其審計區(qū)域、范圍、人員、行為、標準等變化相對有限，對“淡出行政管理、強化審計職能”的政策初衷體現(xiàn)不夠，也就難以發(fā)揮應(yīng)用的效果。這也是棗莊成立區(qū)域?qū)徲嬛行暮?，該項工作處于暫停狀態(tài)的部分原因。下一步推進區(qū)域?qū)徲嬛行慕?，基于辦事處直接改制的區(qū)域?qū)徲嬛行幕蛟S不是最優(yōu)的模式選擇。

三、對山東省推進區(qū)域?qū)徲嬛行慕ㄔO(shè)的建議

（一）區(qū)域?qū)徲嬛行慕ㄔO(shè)模式選擇

針對目前山東省行業(yè)審計存在的問題以及辦事處的現(xiàn)狀，可考慮借鑒加拿大魁北克省聯(lián)社和國內(nèi)甘肅、安徽、湖北省的做法，采取“集中式”模式，將現(xiàn)有辦事處資源進行重新配置后，集中納入省聯(lián)社管理，在省聯(lián)社內(nèi)設(shè)高規(guī)格審計部門，對辦事處現(xiàn)有的人力資源基于審計專業(yè)化要求進行重新整合、職能進行重新調(diào)整，按照“區(qū)域相對集中，服務(wù)方便管理”的原則，在重點區(qū)域設(shè)置若干個區(qū)域?qū)徲嬛行?。區(qū)域?qū)徲嬛行氖鞘÷?lián)社的派出機構(gòu)，由省聯(lián)社統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一使用，對省聯(lián)社負責(zé)。

“集中式”模式具有三個方面的優(yōu)勢：一是有利于降低財務(wù)成本。辦事處資源整合到省聯(lián)社后，無論是運轉(zhuǎn)成本，還是固定成本耗費將會大大降低，有利于節(jié)省財務(wù)成本。二是打破屬地原則的局限。依據(jù)“就近”和“集中”形成的跨區(qū)域?qū)徲嬛行?，減少了屬地監(jiān)督的束縛。同時，行業(yè)審計的管理半徑適中，行業(yè)審計資源充足，有利于審計資源調(diào)配，更有利于審計工作質(zhì)量提升和審計成果運用，提高審計效率。三是行業(yè)審計的獨立性和有效性得到客觀、公正實施。審計資源整合到省聯(lián)社后，審計人員能夠消除后顧之憂，大膽實施審計監(jiān)督，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供有價值的審計依據(jù)。四是符合監(jiān)管部門對于推進省聯(lián)社行業(yè)審計體系建設(shè)的要求（銀監(jiān)辦發(fā)[2014]144號）以及省聯(lián)社自身加強內(nèi)部控制的改革預(yù)期。

（二）推進區(qū)域?qū)徲嬛行慕ㄔO(shè)需要解決的問題

一是加強專業(yè)化審計人員的培養(yǎng)與配備，提供堅實的人才支撐。充實提升審計人員隊伍，補充專業(yè)化人員，對于資源整合后非審計的辦事處人員，可按照協(xié)商自愿、組織安排原則，在市級農(nóng)商行協(xié)調(diào)解決。同時，針對目前內(nèi)部審計人員理論知識貧乏的現(xiàn)狀，應(yīng)以多種方式對審計人員進行業(yè)務(wù)、審計、財務(wù)、項目工程等知識培訓(xùn)，并著重加強實踐經(jīng)驗的積累學(xué)習(xí)，不斷培養(yǎng)實戰(zhàn)經(jīng)驗和能力。二是以項目審計為載體提高審計檢查的深度和力度。由省聯(lián)社集中計劃安排年度審計重點，以項目審計的方式引導(dǎo)審計中心由審業(yè)務(wù)、審財務(wù)為主向?qū)彊C制、審風(fēng)險、審內(nèi)控轉(zhuǎn)變，從審結(jié)果為主向?qū)徚鞒獭張?zhí)行轉(zhuǎn)變。三是進一步加強監(jiān)督與審計的聯(lián)動機制。辦事處資源整合到省聯(lián)社后，與當?shù)厥屑壵块T、人民銀行、監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)需重新定位。省聯(lián)社可授權(quán)政府駐地農(nóng)商行或整合后的市級農(nóng)商行行使話語權(quán)。

總而言之，區(qū)域?qū)徲嬛行牡慕⒂兄诿鞔_工作職責(zé)，理順審計中心與法人行社的業(yè)務(wù)關(guān)系，是提高農(nóng)村商業(yè)銀行公司化治理、加強風(fēng)險防控的重要手段。展望未來，區(qū)域?qū)徲嬛行囊龅健叭齻€確?！保捍_保國家有關(guān)經(jīng)濟金融法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則落實到位，確保省聯(lián)社政策、制度、辦法落實到位，確保農(nóng)村商業(yè)銀行風(fēng)險管理和內(nèi)部控制評價到位。為促進農(nóng)村商業(yè)銀行健康發(fā)展、合規(guī)發(fā)展、質(zhì)效發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

（責(zé)任編輯 劉西順；校對XS）