摘 要 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，伴隨著人口老齡化的加劇，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式逐漸弱化，威脅了農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的老年生活。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障制度體系中的重要組成部分，本文從湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀入手，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的改善措施。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 養(yǎng)老保險(xiǎn) 法律制度 老齡化

基金項(xiàng)目：本文系2017年湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《完善湖南省農(nóng)村社會(huì)保障法律制度研究》的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：CX2017B748。

作者簡(jiǎn)介：余燁，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.019

一、前言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活水平逐步提高，傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式面臨巨大的挑戰(zhàn)，依照國(guó)際慣例，當(dāng)一個(gè)國(guó)家60歲以上人口達(dá)到10%或者65歲以上人口達(dá)到7%，則會(huì)將這個(gè)國(guó)家稱之為老齡化國(guó)家。而我國(guó)從2000年開(kāi)始，就步入了老齡化階段。中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)和世界上老齡人口最多的國(guó)家，截至2015年低，我國(guó)農(nóng)村人口60346萬(wàn)人，占全國(guó)人口總數(shù)的43.9%，我國(guó)60歲及以上的老年人口22200萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口14386萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.5%。而我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是很高，并不是進(jìn)入發(fā)達(dá)階段以后才進(jìn)入老齡化階段，隨著城鎮(zhèn)化的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村老齡人口比重不斷攀升。

二、湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)狀

截至2015年末，湖南省常住人口6783.0萬(wàn)人。其中，農(nóng)村人口3331.1萬(wàn)人，占全省人口的49.11%，高出全國(guó)水平5.21個(gè)百分點(diǎn)；60歲及以上人口比重為17.17%，較前一年提高0.45個(gè)百分點(diǎn)，且高出全國(guó)水平1.07各百分點(diǎn)。為了因地制宜、順應(yīng)時(shí)代，湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷了“老農(nóng)?！?、“新農(nóng)保”、“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”三步走的階段。

我國(guó)于1992年1月頒布并實(shí)施了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保險(xiǎn)基本方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“老農(nóng)?！保?，“老農(nóng)?！睂?duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則、制度模式、籌資方式、待遇給付等方面做了一系列規(guī)范，堅(jiān)持“自愿存儲(chǔ)、自我保障”的原則，實(shí)行個(gè)人賬戶的基金積累制，較之前有一個(gè)較為完整、范圍較廣的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)制，使得農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題有章可循，湖南省開(kāi)始出現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的雛形。然而“老農(nóng)?！钡谋Ｕ纤讲槐M人意，導(dǎo)致農(nóng)民參保的積極性不高，但“老農(nóng)?！钡膶?shí)施在一定程度上為“新農(nóng)保”的實(shí)現(xiàn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2009年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保?，“新農(nóng)?！眻?jiān)持“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，較之“老農(nóng)?！辈粌H提高了基金的利用率，還讓農(nóng)村居民享受到更多的補(bǔ)貼。永順縣位于湖南省湘西土家族苗族自治州北部，總面積3810平方公里，轄30各鄉(xiāng)鎮(zhèn)327個(gè)行政村（居）委會(huì)2772個(gè)村民小組，2010年10月30日，永順縣人民政府召開(kāi)常委會(huì)議研究通過(guò)了《永順縣新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作試行辦法》，正式啟動(dòng)“新農(nóng)?！保h總?cè)丝?2.41萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口46.43萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.59%，農(nóng)業(yè)人口中16-59周歲的有29.31萬(wàn)人，其中符合“新農(nóng)?！眳⒈＠U費(fèi)條件的20.1萬(wàn)人。2010年-2012年“新農(nóng)?！崩U費(fèi)人數(shù)為151314人、166942人、158753人，參保繳費(fèi)率分別為75.1%、83.03%、78.9%，60周歲以上領(lǐng)取人數(shù)分別為59433人、65126人、67787人，發(fā)放金額分別為981.79萬(wàn)元、4163.3萬(wàn)元、4327.85萬(wàn)元。依據(jù)中共中央的指示，在湖南省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，“新農(nóng)?！痹诟鞣矫娑既〉昧艘欢ǖ耐黄坪瓦M(jìn)展，很大程度上順應(yīng)了時(shí)代的需求。

2014年2月21日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了一次合并，將農(nóng)民工和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民納入了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的體系之內(nèi)。截止到2016年底，全縣參保繳費(fèi)136609人，征繳基金1548.71萬(wàn)元，共為72788人發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇7118.5萬(wàn)元。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的落實(shí)，擴(kuò)大了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，增強(qiáng)了其公平性，在制度上消除了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的差距。

三、湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度存在的問(wèn)題

（一）立法較為滯后，立法層次較低

縱觀世界其他國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，大都立法先行，首先會(huì)頒布一部專門性法律，然后再在這部法律的指導(dǎo)之下依照各項(xiàng)原則，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。我國(guó)從上個(gè)世紀(jì)八十年代開(kāi)始了對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索，迄今為止也沒(méi)有一部專門性的法律對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，立法工作始終未落到實(shí)處，立法嚴(yán)重滯后，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的需求。上文所提到的“新農(nóng)保”、“老農(nóng)?！币约啊蛾P(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》這一系列規(guī)范性法律文件都缺乏實(shí)際操作意義。而在我國(guó)立法層次相對(duì)較高的《憲法》和《中華人民共和老年人權(quán)益保護(hù)法》中，規(guī)定了中華人民共和公民在年老的情況下享有從國(guó)家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國(guó)家要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)保障老年人的基本生活，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中也只是將養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工商等幾個(gè)方面進(jìn)行一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定。

（二）法律監(jiān)管混亂，有所缺失

從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上來(lái)看，政府要應(yīng)該將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金通過(guò)其下不同的部門來(lái)進(jìn)行征繳、管理和使用，這樣就做到了分權(quán)的效果，各部門不存在上下級(jí)關(guān)系，就能做到互相監(jiān)督、互相制約。雖然城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施，要求將城、鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一同納入“金保工程”，并將二者合并為以省為單位的信息管理系統(tǒng)，規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督管理制度，但是這種監(jiān)督機(jī)制僅僅體現(xiàn)在人社機(jī)構(gòu)的內(nèi)部，各股室相互監(jiān)督不明顯，上下級(jí)的縱向監(jiān)管作用也不是很大，其他部門例如財(cái)政部門、審計(jì)部門、司法部門等等，都無(wú)法對(duì)其進(jìn)行公開(kāi)透明的橫向監(jiān)督，極易造成農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被貪污、政府責(zé)任不到位，法律監(jiān)督混亂這個(gè)問(wèn)題不容小覷，會(huì)直接影響農(nóng)民的權(quán)利。

（三）基金征繳難度大，統(tǒng)籌層次低，貶值風(fēng)險(xiǎn)大

由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)群體龐大且大都分散在廣大農(nóng)村，給保費(fèi)的征繳帶來(lái)極大的困難，加上農(nóng)村留守人員多為老年人，持卡繳費(fèi)對(duì)他們來(lái)說(shuō)有相當(dāng)大的難度，存在對(duì)持卡繳費(fèi)不太懂、繳費(fèi)路途遠(yuǎn)以及繳費(fèi)意識(shí)不高等一系列問(wèn)題。就永順縣而言，60%都是依賴鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）廣大干部的協(xié)調(diào)才得以實(shí)現(xiàn)，批量繳費(fèi)不僅提高了征收成本，同時(shí)也是內(nèi)控管理隱患問(wèn)題，加大了監(jiān)管難度。要促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又好又快發(fā)展，就一定要實(shí)現(xiàn)基金的高投資回報(bào)和低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)基金的高效性。而近年來(lái)?yè)?jù)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都存于財(cái)政專戶，按照一年期存款計(jì)息，每年不到2%，而我國(guó)通貨膨脹率達(dá)到2.22%，在通貨膨脹的現(xiàn)狀下使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不僅沒(méi)有達(dá)到增值效果，還存在貶值。

（四）政策制度不完善，缺乏有效的救濟(jì)措施

由于永順縣隸屬于全國(guó)第二批“新農(nóng)保”試點(diǎn)縣，就造成了多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并行的局面，而因?yàn)榻唤愚D(zhuǎn)移制度剛剛建立，人們參保積極性不高，中斷繳費(fèi)現(xiàn)象比較突出，僅2016年中斷繳費(fèi)人數(shù)就達(dá)到1萬(wàn)多人。由上述問(wèn)題我們可以看出，參加保險(xiǎn)的大都是年紀(jì)大、喪失勞動(dòng)力的老年農(nóng)村居民，年輕人會(huì)選擇其他投資項(xiàng)目，這就意味著政府需要支付更多的養(yǎng)老金，會(huì)造成支不抵收。如果政府提高繳費(fèi)金額，又會(huì)讓之后投保的人們覺(jué)得不公平而放棄投保，因此政府又不得不提高繳費(fèi)金額，如此惡性循環(huán)，農(nóng)民無(wú)法通過(guò)行政訴訟對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行起訴，也沒(méi)有具體的、細(xì)化的、明晰的、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，這讓本就屬于弱勢(shì)群體的農(nóng)村居民無(wú)法爭(zhēng)取自身的權(quán)益，更加處于弱勢(shì)地位。

四、完善湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的措施

（一） 立法原則要強(qiáng)、層次要高

任何法律在制定之前都需先確立立法原則，農(nóng)村養(yǎng)來(lái)保險(xiǎn)法律制度基本原則的確立，要從農(nóng)村居民的實(shí)際出發(fā)，確立保障性原則、統(tǒng)一性原則、強(qiáng)制性原則。保障性原則是指農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度要保障全體農(nóng)民的基本生活需求。當(dāng)前，我國(guó)城市居民以及事業(yè)單位等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸完善，而基數(shù)較大的農(nóng)村居民基本沒(méi)有有效的生活保障，所以要確保他們的生活保障。統(tǒng)一性原則是指要堅(jiān)持公平與效率相統(tǒng)一。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度要同我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，過(guò)低不利于保障農(nóng)民的生活水平，因此要兼顧公平和效率，因地制宜，協(xié)調(diào)發(fā)展。強(qiáng)制性原則是指農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參加與否取決于法律的明文規(guī)定。在制定法律時(shí)應(yīng)以強(qiáng)制性為原則，將符合條件的農(nóng)村居民全都納入體系，最大范圍地分擔(dān)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 加強(qiáng)制度的監(jiān)管

首先，要強(qiáng)化制度控制。建立完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部控制制度，做到事前制度控制、事中復(fù)核控制和事后檢查控制，形成各部門、崗位相互聯(lián)系、相互配合、相互制約的工作體系。其次，加強(qiáng)日常稽核工作。完善業(yè)務(wù)的經(jīng)辦程序，嚴(yán)格要求，確?；鸬劫~和數(shù)據(jù)顯示的一致性，加強(qiáng)監(jiān)控，確?；鸢踩?。最后，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理和基金監(jiān)管控制。實(shí)行采取業(yè)務(wù)對(duì)賬制度，財(cái)務(wù)股與各業(yè)務(wù)股定期核對(duì)有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入、支出、結(jié)存，建立內(nèi)審制度，堅(jiān)持每半年接受一次內(nèi)審，對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)要建立專門的管理委員會(huì)，監(jiān)督各項(xiàng)政策法規(guī)的執(zhí)行，逐步形成制度化、規(guī)范化，加強(qiáng)橫向監(jiān)督。

（三） 提高基金統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)基金增值

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)養(yǎng)老金的投資運(yùn)作作出了原則性的規(guī)定，但并沒(méi)有明確、細(xì)化，需要各地區(qū)根據(jù)不同情況具體規(guī)范，由于我國(guó)金融體系還不完善，且投資方式過(guò)于單一，常年的通貨膨脹會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)基金大幅貶值，風(fēng)險(xiǎn)大，應(yīng)當(dāng)放款投資渠道，多管齊下，把握投資方向，運(yùn)用委托信貸、不動(dòng)產(chǎn)投資等一系列組合投資，分散投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資收益。另外，還要加強(qiáng)基金專戶管理，進(jìn)行合理調(diào)度，對(duì)基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬核算，?？顚Ｓ?。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及廣大農(nóng)民的切身利益，不得有半點(diǎn)馬虎，確?；鸬陌踩院土鲃?dòng)性，促使基金增值，保障農(nóng)民的權(quán)利，是確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的效率性的最好體現(xiàn)。

（四） 完善政策制度，實(shí)施切實(shí)有效的救濟(jì)措施

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障體系無(wú)法覆蓋全體農(nóng)村居民，隨著農(nóng)村人口齡化的加劇，農(nóng)村人口對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的依賴性增強(qiáng)。由于我國(guó)的社保體系一直存在“重城鎮(zhèn)、輕鄉(xiāng)村”的錯(cuò)誤理念，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變態(tài)度，加大對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼力度，在法律制度中明確規(guī)定政府對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體補(bǔ)貼比例，將老年福利和老年救助納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中，提高養(yǎng)老保障水平。同時(shí)增強(qiáng)社會(huì)的互濟(jì)性，整合社會(huì)的共有資源，分配和再分配一律注重公平，讓慈善組織、非盈利性機(jī)構(gòu)積極投入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)中，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)公平化，積極實(shí)施有效的救濟(jì)措施，使農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障水平高于其生活保障水平，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尤其存在的積極意義。

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