李儀

【摘要】為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)做到“六化”：以標(biāo)準(zhǔn)化和程序化夯實(shí)基礎(chǔ)，靠法治化將標(biāo)準(zhǔn)化和程序化的成果上升到剛性的制度層次，以科學(xué)化為抓手，以信息化的技術(shù)力量予以固化并提升效能，不斷提升服務(wù)和監(jiān)管的精細(xì)化水平，從而真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理 現(xiàn)代化 治理體系 治理能力

【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

經(jīng)過實(shí)踐和探索，中國(guó)特色社會(huì)主義制度正在逐步完善，國(guó)家治理體系逐步建立健全，國(guó)家治理能力穩(wěn)步提高。要實(shí)現(xiàn)“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)，還有很長(zhǎng)的路要走。習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上所作的報(bào)告從戰(zhàn)略角度出發(fā)，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，提出了一系列更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。

標(biāo)準(zhǔn)化

黨和政府要在已有標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)基礎(chǔ)上，運(yùn)用新的理念、技術(shù)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，如果政務(wù)服務(wù)、政務(wù)公開的標(biāo)準(zhǔn)化水平提不上去，服務(wù)型政府的目標(biāo)難免落空。在行政審批等權(quán)力環(huán)節(jié)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化，明確其要件、材料、流程、結(jié)果等，將有利于規(guī)范裁量權(quán)的行使，確保權(quán)責(zé)一致，既克服權(quán)力濫用與貪污腐敗，又確保問責(zé)的針對(duì)性和精確性。針對(duì)新常態(tài)與新時(shí)代背景下，不少領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)的強(qiáng)烈不適應(yīng)和本領(lǐng)恐慌，標(biāo)準(zhǔn)化將為其吃下“定心丸”，由此有標(biāo)可依、有章可循。

我國(guó)在新的歷史條件下，黨和政府要在已有標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)基礎(chǔ)上，運(yùn)用新的理念、技術(shù)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。具體而言，一是形成標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)化氛圍。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、公職人員理應(yīng)成為標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)的先行者。由此，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和引領(lǐng)性作用形成共識(shí)，將自身作為標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)的關(guān)鍵對(duì)象和載體。二是全面試點(diǎn)、重點(diǎn)推進(jìn)。著力推動(dòng)國(guó)家治理標(biāo)準(zhǔn)化的理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新，全面實(shí)施黨建、公共管理、社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)。與此同時(shí)，以行政管理體制改革中簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批制度改革、政務(wù)公開等熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化改造，推進(jìn)共性關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。三是在《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》的基礎(chǔ)上，形成各領(lǐng)域、各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，為政府管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法等的標(biāo)準(zhǔn)化提供頂層設(shè)計(jì)、路線圖。四是完善標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。國(guó)務(wù)院層面的標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制已初見成效，考慮到標(biāo)準(zhǔn)化在國(guó)家治理中的全面應(yīng)用，在地方各級(jí)應(yīng)考慮黨委主導(dǎo)、一把手牽頭，建立強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。五是標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)需警惕“僵化”誤區(qū)。標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建和完善，在確保相對(duì)穩(wěn)定性的同時(shí)，需要兼顧彈性和適應(yīng)性，為創(chuàng)造、創(chuàng)新留下足夠空間。

程序化

實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的程序化，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵性衡量指標(biāo)

程序性與程序正義，是現(xiàn)代政治、立法、行政與司法的重要屬性，對(duì)于克服權(quán)力濫用、保障民眾合法權(quán)益、增強(qiáng)治理的合法性與公信力，具有不可或缺、無法替代的重要意義。十九大報(bào)告將程序化作為發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要方面。通過公權(quán)力運(yùn)行的程序化，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的程序化，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵性衡量指標(biāo)。

為縱深推進(jìn)國(guó)家治理的程序化，應(yīng)關(guān)注以下關(guān)鍵點(diǎn)。一是進(jìn)一步提升黨政機(jī)關(guān)的程序觀念?！俺绦蛳扔趯?shí)體”“程序正義是實(shí)體正義的前提”等觀念，應(yīng)盡快確立，應(yīng)本著程序優(yōu)先來實(shí)施治理。二是完善程序相關(guān)立法。比如，在《立法法》修訂塵埃落地之際，應(yīng)盡快啟動(dòng)《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的修訂；在已有專項(xiàng)行政行為立法基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快出臺(tái)《行政程序法》，完成重大行政決策、規(guī)范性文件制定的程序立法，并不斷增強(qiáng)其操作性。三是完善機(jī)制建設(shè)，確保程序不打折扣遵守落實(shí)。最大限度克服主題先行，克服“走過場(chǎng)”。以重大決策的程序機(jī)制為例，其公眾參與程序應(yīng)以事前的決策方案及說明的事前公開機(jī)制為前提，以公眾意見的匯總公開、采納情況公開、不采納的情況說理公開為配套，增強(qiáng)公眾參與的有序、有效和有力。

法治化

沒有法治化就沒有現(xiàn)代化，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最基礎(chǔ)的標(biāo)尺是法治化

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵，在于治理的整體性與系統(tǒng)性。而治理過程中存在的復(fù)雜性涉及黨、政府、社會(huì)組織、私營(yíng)部門、公民在內(nèi)的各類主體以及政治、市場(chǎng)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面。

在當(dāng)前中國(guó)制度體系需進(jìn)一步健全和完善，社會(huì)規(guī)則意識(shí)和責(zé)任意識(shí)尚未完全建立、認(rèn)識(shí)還沒有完全統(tǒng)一的情形下，過度強(qiáng)調(diào)自愿合作、自我約束，顯然可能會(huì)損害到秩序之形成與運(yùn)行。事前的強(qiáng)制性規(guī)范約束和清晰的事后責(zé)任機(jī)制，雖然在一定程度上可能削弱整個(gè)過程的靈活性、參與性與適應(yīng)性，但卻可以保障其可持續(xù)性以及適用范圍，能夠使國(guó)家機(jī)器各個(gè)“齒輪”耦合更緊，社會(huì)各階層的“螺絲釘”更加穩(wěn)定、可預(yù)期。

沒有法治化就沒有現(xiàn)代化。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最基礎(chǔ)的標(biāo)尺是法治化，有必要在法治框架之內(nèi)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行深入細(xì)致的探討。為此，在方法上必須走出四大誤區(qū)：走出“運(yùn)動(dòng)論”，堅(jiān)持“制度論”；走出“專項(xiàng)論”，堅(jiān)持“常態(tài)論”；走出“特事論”，堅(jiān)持“規(guī)則論”；走出“結(jié)果論”，堅(jiān)持“因果論”。

在具體做法上，必須完善立法程序，加強(qiáng)各種程序性立法和健全權(quán)力行使的相應(yīng)程序。將行之有效的創(chuàng)新盡量通過黨和國(guó)家立法的形式加以確定下來，并保證嚴(yán)肅認(rèn)真的施行，成為各項(xiàng)工作的規(guī)矩，建立良好的政治與社會(huì)秩序。法治化的內(nèi)在要求健全責(zé)任機(jī)制，在權(quán)責(zé)匹配的理念下厘清治理各方主體的權(quán)責(zé)安排。強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約機(jī)制，規(guī)范治理主體的行動(dòng)行為。

科學(xué)化

科學(xué)、民主、法治是執(zhí)政、立法、決策等領(lǐng)域的三大基本標(biāo)準(zhǔn)，其中，科學(xué)化具有至關(guān)重要的標(biāo)桿意義

推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，需要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，既要改革不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的各種體制、機(jī)制、法律、法規(guī)，又要不斷創(chuàng)新，發(fā)掘并遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化規(guī)律，促進(jìn)各方面制度更加科學(xué)化。科學(xué)、民主、法治是執(zhí)政、立法、決策等領(lǐng)域的三大基本標(biāo)準(zhǔn)。其中，科學(xué)化具有至關(guān)重要的標(biāo)桿意義。建立在非科學(xué)化基礎(chǔ)上的治理決策，由于缺乏民主基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，有時(shí)盡管出發(fā)點(diǎn)是好的，但它背離人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和違反科學(xué)與規(guī)律，它的隨意性和盲目性，會(huì)在經(jīng)濟(jì)上造成無法挽回的重大損失，在政治上給黨的形象抹黑，直接動(dòng)搖黨的威望和群眾的信賴。

從操作層面上看，應(yīng)該注意把握以下幾個(gè)方面。一是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，參與治理的各方應(yīng)該在法定的治理路線圖、治理規(guī)劃或者治理責(zé)任的約束下，明確治理的目標(biāo)以及各自權(quán)利、義務(wù)，理順政府不同部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立分工合理、權(quán)責(zé)匹配，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的制度架構(gòu)。二是發(fā)展社會(huì)組織，塑造公民參與治理的模式。三是完善協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合，確保全面改革過程中的利益、目標(biāo)、行為方式等爭(zhēng)議得到及時(shí)有效的處理。四是制定完善的績(jī)效評(píng)估方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估主體，構(gòu)建客觀、多元的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，尤其應(yīng)注重非政府機(jī)構(gòu)以及公民的評(píng)估，同時(shí)公開評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與過程，加強(qiáng)公眾、媒體和相關(guān)法定組織的監(jiān)督。五是建立明確、公正的獎(jiǎng)懲機(jī)制和責(zé)任追究制度，為統(tǒng)一全黨意志、統(tǒng)一全社會(huì)的思想、形成國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的合力奠定制度基礎(chǔ)。

信息化

信息化的推進(jìn)，將使得經(jīng)由標(biāo)準(zhǔn)化和程序化予以細(xì)化、機(jī)制化的治理舉措借助技術(shù)力量予以固定

“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化?！碑?dāng)今世界進(jìn)入信息化時(shí)代，其勢(shì)不可擋。信息化已深刻改變了人們的生產(chǎn)方式、工作方式、學(xué)習(xí)方式、交往方式、生活方式、思維方式等，將會(huì)使人類社會(huì)發(fā)生極其深刻的變化。十九大報(bào)告明確提出要“善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”。

第一，依托信息化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)升級(jí)。信息化系產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要?jiǎng)幽?，提升生產(chǎn)效率，進(jìn)而節(jié)約工業(yè)用地，提高單位土地面積的產(chǎn)出；可以減少生產(chǎn)制造過程的資源、能源和原材料消耗，減少污染物排放適應(yīng)生態(tài)建設(shè)的需要；提高生產(chǎn)效率，減少企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的需求，適應(yīng)剩余勞動(dòng)力無限供給時(shí)代結(jié)束人口拐點(diǎn)的到來。通過政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站向社會(huì)開放公共數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)信息資源開發(fā)利用和信息消費(fèi)，培育和發(fā)展信息服務(wù)業(yè)。

第二，依托信息化提升決策管理水平。加快形成黨、政府、社會(huì)的信息大數(shù)據(jù)，提高領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化水平。從以往的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)決策，聽取只言片語(yǔ)拍板，改為依托信息化帶來的嚴(yán)謹(jǐn)精確高速的計(jì)算能力，以及大數(shù)據(jù)帶來的豐富數(shù)據(jù)資源、為決策提供客觀準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“數(shù)目字管理”。

第三，依托信息化提升公共服務(wù)效能。通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用，為群眾提供多樣性、個(gè)性化公共服務(wù)，在周到、精細(xì)的服務(wù)中提升社會(huì)治理水平。由此，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管成本大幅下降而治理效能顯著提升的雙贏態(tài)勢(shì)。

第四，加快建設(shè)文化信息資源庫(kù)，推動(dòng)文化信息資源的共建共享和社會(huì)化開發(fā)利用，促進(jìn)文化信息服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化與集群化發(fā)展。進(jìn)一步凈化網(wǎng)絡(luò)文化，加強(qiáng)數(shù)字化文化產(chǎn)品的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

第五，開展大數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略研究，整合各領(lǐng)域信息資源，實(shí)施“數(shù)據(jù)中國(guó)”工程，依托已有政務(wù)公開、司法公開、警務(wù)公開、企業(yè)信息公示平臺(tái)和社會(huì)組織信息公示平臺(tái)等，予以整合、聯(lián)動(dòng)。

精細(xì)化

精細(xì)化是運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、信息化的手段，使其成為國(guó)家治理更加精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)的重要一環(huán)

人類社會(huì)管理不斷發(fā)展進(jìn)步的歷史，就是不斷地由粗放到精細(xì)、由混亂到有序的歷史，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然要求國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理更加精細(xì)化。邁入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，改革進(jìn)入到注重質(zhì)量和效益的精細(xì)化為標(biāo)桿的新階段。

精細(xì)化是運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、信息化的手段，使得其成為國(guó)家治理更加精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)的重要一環(huán)。精細(xì)化的本質(zhì)意義就在于它是一種對(duì)戰(zhàn)略和目標(biāo)分解細(xì)化和落實(shí)的過程，是讓戰(zhàn)略規(guī)劃能有效貫徹到每個(gè)環(huán)節(jié)并發(fā)揮作用的過程，同時(shí)也是提升整體執(zhí)行能力的重要途徑。國(guó)家治理按照“精細(xì)”的思路，找準(zhǔn)關(guān)鍵問題、薄弱環(huán)節(jié)，分階段進(jìn)行。每階段完成一個(gè)體系，便實(shí)施運(yùn)轉(zhuǎn)、完善一個(gè)體系，并牽動(dòng)修改相關(guān)體系，只有這樣，才能最終整合全部體系，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的功能、效果、作用。當(dāng)然，精細(xì)化最為重要的是要有規(guī)范性與創(chuàng)新性相結(jié)合的意識(shí)?！熬?xì)”的精微之處就在于將管理的規(guī)范性與創(chuàng)新性、剛性與彈性，有機(jī)結(jié)合起來，從而使整個(gè)社會(huì)處于既有法律制度統(tǒng)一嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施、又有民眾企業(yè)創(chuàng)新改革生機(jī)無限的良性循環(huán)的格局狀態(tài)。

就國(guó)家治理而言，秉持精細(xì)化理念應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一系列調(diào)整修正。一是轉(zhuǎn)變政府職能，做好政府該做的。著重解決國(guó)家治理領(lǐng)域條塊分割、資源短缺、響應(yīng)遲滯、社會(huì)主體活力不足等問題，為治理精細(xì)化提供必要前提。二是打好基層基礎(chǔ)，突出基層治理。國(guó)家治理的重點(diǎn)難點(diǎn)在基層，提高治理精細(xì)化水平需要充分發(fā)揮基層在社會(huì)治理中的重要作用。三是創(chuàng)新治理工具，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)。推進(jìn)國(guó)家治理精細(xì)化，對(duì)技術(shù)有著較高的要求，通過現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用和治理工具創(chuàng)新，可以提升治理的常態(tài)精細(xì)化治理水平和公共服務(wù)水平。

（作者為南陽(yáng)市政府副秘書長(zhǎng)、法制辦主任）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日。

責(zé)編/高驪 美編/王夢(mèng)雅