佚名

從政準(zhǔn)則的設(shè)計(jì)理念

以防止利益沖突原則為核心，形成預(yù)防性規(guī)定多于、優(yōu)先于懲罰性規(guī)定的制度導(dǎo)向。兩國(guó)公職人員行為準(zhǔn)則基本是圍繞解決利益沖突問(wèn)題建立，如認(rèn)為公職人員參與的哪怕是1元錢交易，只要存在利益沖突都屬腐敗。從政準(zhǔn)則（或稱廉政準(zhǔn)則）的核心功能在于，通過(guò)預(yù)防利益沖突理念促使公職人員遵規(guī)守矩，著力進(jìn)行事前阻遏和動(dòng)機(jī)抑制，切實(shí)提高對(duì)利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)的警惕性。其關(guān)鍵在于有效發(fā)現(xiàn)并妥善解決潛在的利益沖突問(wèn)題，在相關(guān)法規(guī)制度中具體規(guī)定公職人員該做什么、禁做什么，各種情況下何為合法、何為非法，而不是單單規(guī)定了違法犯罪后的處罰。兩國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，主要不是追溯官員是怎么積累財(cái)富的，而看他是否有利益沖突，是否影響其公正施政。

從政道德操守和職業(yè)倫理法治化，形成公職人員“失德即違法”的強(qiáng)制效應(yīng)。如美國(guó)1978年《從政道德法》即屬法律范疇，官員違反該法將受到法律制裁；政府道德署又于1992年頒布了附有大量司法判例的《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，凸顯“以法治權(quán)”的強(qiáng)制性和示范性。公職人員行為準(zhǔn)則法律化、成文化，并且對(duì)其提出相對(duì)一般公民更高的道德要求，代表了反腐倡廉制度建設(shè)的共識(shí)：注重依靠國(guó)家法律來(lái)“硬化”官德，改變其依靠個(gè)體信念和社會(huì)輿論來(lái)維系的情況，并對(duì)社會(huì)事務(wù)和公共倫理發(fā)揮示范導(dǎo)向作用。

從政職責(zé)和義務(wù)崗位化、行為化，形成與職位相配套的壓力機(jī)制。對(duì)公務(wù)員進(jìn)行職位分類管理是兩國(guó)規(guī)范從政行為的重要理念。巴西既有對(duì)一般公職人員進(jìn)行規(guī)范管理的《公務(wù)員道德法》，詳細(xì)列舉了15項(xiàng)從政禁令并作為公務(wù)員晉升的參照；也有針對(duì)高級(jí)官員監(jiān)管的《行政、立法、司法部門高級(jí)官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)法》，對(duì)總統(tǒng)、副總統(tǒng)、部長(zhǎng)、國(guó)會(huì)議員以及聯(lián)邦法官和檢察官的財(cái)產(chǎn)申報(bào)予以具體規(guī)定。而且，巴西對(duì)高級(jí)官員從政準(zhǔn)則要比一般公職人員的標(biāo)準(zhǔn)要高，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)、從業(yè)禁止、信息公開等方面體現(xiàn)了“分治”原則，如高級(jí)官員還需在網(wǎng)上公開其工作日程，以便接受公眾和媒體監(jiān)督。

著力規(guī)范公職人員財(cái)經(jīng)行為，形成從利益源頭監(jiān)控不廉潔風(fēng)險(xiǎn)的防范共識(shí)。兩國(guó)都實(shí)行較為規(guī)范的公共財(cái)政體制，“不能浪費(fèi)納稅人的錢”“看住政府的錢袋子”是在兩國(guó)經(jīng)常聽到的“口頭禪”。打掉公共財(cái)政和公務(wù)行為的非正當(dāng)聯(lián)系并減少模糊地帶，最大限度減少公共財(cái)政的濫用可能，是規(guī)范公職人員從政行為的側(cè)重點(diǎn)和優(yōu)先策略。如美國(guó)參議院2008年通過(guò)道德改革立法，規(guī)定美國(guó)參議員不再享有免費(fèi)旅行的特權(quán)，并且將花費(fèi)更多費(fèi)用搭乘商業(yè)飛機(jī)出行。巴西則鼓勵(lì)小學(xué)生從小開始，“睜大眼睛”看住自己投票選出的議員在用納稅人的錢干什么。由于巴西實(shí)行公民單一稅號(hào)制，公民的任何交易都與該稅號(hào)直接掛鉤，通過(guò)金融信息審查，可發(fā)現(xiàn)公職人員是否進(jìn)行與其收入和身份不相符的活動(dòng)。因此，很多政府內(nèi)部有公職人員共同集資建立的救助基金，參與集資者可在急用錢時(shí)無(wú)息借款。

不斷提升從政準(zhǔn)則的嚴(yán)密性和時(shí)效性，形成“一法多修”的制度可持續(xù)建設(shè)機(jī)制。如美國(guó)盡管有各種各樣的法律，但聯(lián)邦政府自成立后也一直未能擺脫官員道德淪喪與腐敗的困擾。因此，美國(guó)在《從政道德法》和《從政道德改革法》實(shí)施后的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)會(huì)對(duì)這兩部法律進(jìn)行了數(shù)次局部修改。美國(guó)聯(lián)邦道德署2002年對(duì)以前頒布的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了集中編撰并公布了《政府官員道德行為準(zhǔn)則》，囊括了以前的從政道德法規(guī)并進(jìn)行改進(jìn)，對(duì)公職人員涉及外界贈(zèng)送禮物、彼此間贈(zèng)送禮物、利益沖突、公正執(zhí)法、為親屬就業(yè)的考量以及濫用職權(quán)和外出活動(dòng)等14項(xiàng)行為的詳細(xì)要求和操作性解釋。通過(guò)連續(xù)的、聚焦式的道德立法，上述諸方面的從政道德要求不斷被細(xì)化規(guī)范化，可操作性越來(lái)越強(qiáng)。

從政準(zhǔn)則的防治重點(diǎn)

抓住公職人員職務(wù)行為、公務(wù)活動(dòng)中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行“精確”治理，靠前預(yù)防可能出現(xiàn)的利益沖突情況，是兩國(guó)從政準(zhǔn)則建設(shè)的重要做法。這些規(guī)范的重點(diǎn)充分考量了公職人員的利益動(dòng)機(jī)，基本覆蓋了他們?nèi)肼殹⒙穆毢碗x職的行為半徑，形成了突出重點(diǎn)、兼顧全面的預(yù)防“堤壩”。

關(guān)于禮品收送。一是明確饋贈(zèng)形式。美國(guó)的法律對(duì)饋贈(zèng)所得“利益”的界定范圍都很廣，包括一切有消費(fèi)價(jià)值和交換價(jià)值的表現(xiàn)形式，既包括貨幣、物品，也指各種招待性服務(wù)，還指其他有交換意義的但很難用貨幣標(biāo)價(jià)的安排。如提供免費(fèi)的旅行、居住、接送服務(wù)等。如果違反禁令，接受了這些利益，都屬受賄行為。二是限定收贈(zèng)對(duì)象。如美國(guó)聯(lián)邦政府組織與雇員法規(guī)定，政府工作人員不能向上級(jí)工作人員贈(zèng)送禮品，不能接受比他工資低的公務(wù)員的禮品；《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》分外來(lái)的禮品和雇員之間的禮品兩種情況進(jìn)行分別規(guī)范。三是規(guī)范禮品的處置。如美國(guó)聯(lián)邦政府組織與雇員相關(guān)法規(guī)定，對(duì)于公務(wù)往來(lái)中來(lái)自國(guó)外官方的禮品，政府工作人員接受的價(jià)值超過(guò)100美元的禮品，應(yīng)在60天內(nèi)將禮品交公。

關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)。任何美國(guó)公民都可以向有關(guān)單位書面申請(qǐng)審查或取得政府官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，但申請(qǐng)書必須包括申請(qǐng)人的姓名、職業(yè)和地址。保護(hù)官員的必要權(quán)利。美國(guó)為了防止濫用政府官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，法律明確規(guī)定：任何人出于任何商業(yè)目的取得或使用財(cái)產(chǎn)申報(bào)表都是非法的，如為了確定或建立某人的銀行信用等級(jí)，或者出于為了任何政治、慈善，或其他目的而向申報(bào)人索取金錢等。

關(guān)于裙帶關(guān)系。巴西總統(tǒng)府公共道德委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)1632個(gè)聯(lián)邦高級(jí)官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)、收入、直系親屬工作等進(jìn)行監(jiān)管，當(dāng)前的重點(diǎn)工作之一是清查高級(jí)官員是否任人唯親，有無(wú)親屬在手下工作、有沒(méi)有裙帶關(guān)系等。巴西還設(shè)定了親屬代際回避的原則，司法系統(tǒng)三代以內(nèi)親屬，政府部門二代以內(nèi)親屬不能在官員手下任職。

關(guān)于工資外收入。兩國(guó)對(duì)公職人員的兼職大多有明確的限制和禁止，主要是防止所兼任的職務(wù)對(duì)其公職行為產(chǎn)生不利的影響，特別是防止外部人員通過(guò)補(bǔ)充官員工資來(lái)誘使其把外部人員利益放在高于公共利益之上。一是嚴(yán)防可能的利益沖突行為。美國(guó)刑法禁止任何政府官員為其公務(wù)活動(dòng)接受他人給予的任何工資、饋贈(zèng)或其他額外收入，違者可處以一萬(wàn)美元以下罰金，可以單處或并處兩年以下有期徒刑。二是審慎提供一定的合理收入空間。如美國(guó)并不絕對(duì)禁止政府官員取得一切額外收入，官員可以從事某些活動(dòng)并取得工資外補(bǔ)償，例如任教、講演和寫作，但有兩個(gè)限制：第一，政府官員不得使用政府尚未公之于眾的消息進(jìn)行活動(dòng)。例如不得使用未公開的政府調(diào)查報(bào)告向雜志寫文章賺錢；第二，政府高級(jí)官員額外收入必須限制在每年政府薪金的15%以內(nèi)。

關(guān)于離職限制。官員離職后由于其過(guò)去的特殊地位，因此其任職從業(yè)也需要有限制。建立違規(guī)行為利益剝奪機(jī)制。美國(guó)規(guī)定違反離職后活動(dòng)限制的法律法規(guī)是犯罪，最高可處以一萬(wàn)美元以下罰金和兩年以下有期徒刑。美國(guó)參議院規(guī)定，議員們?cè)陔x開國(guó)會(huì)后兩年內(nèi)不得從事游說(shuō)議員的活動(dòng)，如參議員被發(fā)現(xiàn)接受了賄賂將失去領(lǐng)取豐厚養(yǎng)老金的待遇。分門別類建立職務(wù)影響力的冷卻期。美國(guó)規(guī)定，如果該官員在職期間作為主管、首席代表、律師或會(huì)計(jì)師與某公司有業(yè)務(wù)往來(lái)，則該官員終生不得任職于該公司；如果該官員在職期間作為一般工作人員參與了政府與該公司的有關(guān)活動(dòng)，則該官員在離職后二年內(nèi)不得在該公司任職；任何官員必須在離職一年后才能就職于與該部門業(yè)務(wù)有關(guān)的公司。官員在離職5年內(nèi)，不得向原工作部門及影響所及的部門進(jìn)行游說(shuō)。

（摘自湖南省政府門戶網(wǎng)站）endprint