曹晨旭，李寅瑞

(安徽財經大學，安徽蚌埠 233030)

■哲學·政治·法學研究

完善淮南市公眾參與地方立法的對策

曹晨旭，李寅瑞

(安徽財經大學，安徽蚌埠 233030)

作為代議制民主的重要補充，公眾參與立法是實現(xiàn)公民權利的重要形式?；茨鲜泄妳⑴c地方立法起步較晚，在實踐中存在很多問題。因此，有必要結合實際，轉變立法機關的觀念，加大宣傳力度，豐富公眾參與的方式，由法律保障公眾參與的效力，擴大公眾參與的范圍，完善立法信息公開制度，建立立法信息反饋機制。

淮南市；公眾參與；地方立法

一、問題的提出

作為公民參與權在實踐中的具體表現(xiàn)形式，公眾參與地方立法在現(xiàn)代民主國家得到廣泛應用，成為公民政治生活的常態(tài)。有序的擴大公眾對地方立法的直接參與，使人民的意志可以真實、全面的反映在所制定的法律中，對完善民主立法和科學立法有重要意義。隨著我國依法治國方略的確立，公民民主意識的不斷提高，其對地方立法的民主參與逐漸受到重視。通過借鑒西方國家的實踐，經過30多年的高速發(fā)展，我國公眾參與地方立法在理論和實踐中得到了很大發(fā)展。然而，作為一項政治制度，公眾參與地方立法自身也存在著許多缺陷，在傳統(tǒng)文化底蘊深厚、經濟發(fā)展一般的淮南市，作為“舶來品”的這項制度，其缺陷可能會被進一步放大，影響其在實踐中的效果。實際上，任何一項制度實際上都必須通過人的自愿合作來完成，目前，在淮南市，一方面，公眾和立法機關對地方立法的參與積極性不足，另一方面，即使公眾參與了相關的立法，也會因為各種制度的不完善而導致參與的實際效果不佳，而這又會進一步削弱公眾和立法機關的積極性，公眾如果不愿參與立法，那么該項制度便失去了存在的基礎。為進一步在地方立法中體現(xiàn)民意，提升立法科學化與民主化的進程，有必要結合淮南市的實際情況完善公眾對地方立法的參與。

二、淮南市公眾參與地方立法的困境

(一)立法機關和公眾的參與積極性較差

1.立法成本和利益對立法機關和公眾的參與積極性的影響

首先，從地方立法機關的角度來看，其本身承擔著當?shù)亓⒎ǖ钠鸩?、修改以及宣傳等工作，工作量已經十分巨大，人手和經費都也比較緊張。公眾參與的時間和機會成本高，可能降低立法效能，在地方立法過程中，讓公眾直接參與，無異于增加了一個立法環(huán)節(jié)，立法程序因此變得繁瑣復雜，受限于我國地方立法機關的素質和公眾的知識及心理條件，公眾參與地方立法實行起來所花費的成本要遠高于對此運用成熟的西方國家[1]。因此，組織公眾參與地方立法顯然加重了地方立法機關的負擔。其次，對公眾來說，參加地方立法要花費時間和精力去查閱有關文件和資料，了解立法的相關信息，開會還會占用自己的工作或休息時間，交通費和餐費也很難得到相應的補助，且地方立法參與并不適用于具體的人，而只適用于抽象的人，“搭便車”現(xiàn)象必然容易產生，即人們都不愿花費自己的時間和精力去參與地方立法，而希望通過“搭便車”來享受良法。

利益與成本不同，成本是一旦法律通過時，就確定必須付出的，而法律所追求的利益，能否達成，往往還是未定之數(shù)，也就是說，利益是否能在立法通過后實現(xiàn)，主要取決于立法執(zhí)行后，能否實現(xiàn)立法制定當時與其之目的、成果，而不是可以紙上談兵的方式，得出利益，衡量出利益[2]。因此，參與地方立法的成本必須付出，但所得利益還有待相關立法的實施，因此，無論是立法機關還是社會公眾都會覺得公眾參與地方立法得不償失。

2.議題類型對立法機關和公眾參與積極性的影響

在我國，關系自身眼前利益以及對個體和家庭產生直接影響的議題常常會為公眾所關注[3]。根據(jù)立法之成本利益分析，這些議題多屬于“利益集中，成本集中”的類型，從與議題相關的利益團體和個人方面看，對該議題的討論將導致相對團體間有組織的持續(xù)對抗，從立法機關方面看，因為任何立法都會引起反對之利益團體的不滿，故立法者常常傾向于不制定法律，或授權由行成政機關進行管理；而對于那些具有前瞻性、全局性和長遠性的規(guī)劃，多屬于“利益分散，成本分散”的類型，為一般大眾受益，一般大眾付稅負擔的情況，多半時候在議案兩邊很少有利益團體活動，而由于缺乏來自有組織利益團體的強大壓力，故立法者傾向于不制定法律，或僅采取象征性的動作[2]。無論是哪一種情況，公眾參與立法都會顯得無足輕重，公眾的意見也不會受到立法機關的重視，公眾參與地方立法也會因此流于形式，這自然會影響到公眾參與地方立法的熱情。

3.參與途徑對公眾參與積極性的影響

《淮南市人民代表大會及其常務委員會立法條例》(以下簡稱《條例》)第6條規(guī)定了公眾參與地方立法的途徑，人民團體、社會組織和公民個人可以向市人民代表大會常務委員會提出立法建議項目，第32條規(guī)定了法規(guī)案中需要進行可行性評價的專業(yè)性較強的問題，應當召開論證會，聽取專家、部門和市人大代表等方面的意見；而只有在法規(guī)案中的問題有重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，才召開聽證。由此可見，雖然規(guī)定了論證會和聽證會召開的情形，但是“需要進行可行性評價”和“需要進行聽證”的規(guī)定，顯然限制了論證會和聽證會適用的范圍。通過檢索淮南市人大常委會以及淮南市人民政府法制辦公室官網即可驗證這一點，立法機關公布法規(guī)案的征求意見稿，公眾通過對法規(guī)案提出意見，這種“你問我答型”的被動消極的參與方式是淮南市公眾參與地方立法的主要途徑，對于座談會、論證會以及聽證會等具有直觀、互動和對抗性的參與途徑，僅僅在2013年有一條相關的記錄，聽證會等參與途徑沒有其在地方立法中的價值，法律中的相關規(guī)定也因此被架空。所以，雖然《條例》規(guī)定了很多參與途徑，但是也賦予了立法機關過多的自由裁量權，聽證會等程序成了一種可選擇的程序，是否需要采用這種程序主要有立法機關決定。

(二)公眾參與地方立法的效果較差

1.現(xiàn)有法律法規(guī)沒有明確規(guī)定公眾參與的效力

“公眾參與的效力，是指公眾的立法參與行為對立法過程所產生的影響，既是公民參與權利行使后果的體現(xiàn)，也是公民對立法過程監(jiān)督影響的體現(xiàn)。效力是公眾參與的關鍵，沒有效力的民主是沒有生命的”[4]。公眾對地方立法的參與從根本上保證了地方立法質量的提高，體現(xiàn)了科學立法的本質，但如僅僅規(guī)定公眾參與地方立法的形式、范圍等，而對其效力不作具體規(guī)定，公眾參與的形式、范圍等也只是紙上談兵，僅僅存在于法律條文之中，在實踐中也會存在落實困難的情況[5]，那么設計這項制度的意義和價值就無從談起，根據(jù)上文對公眾參與地方立法的成本和利益分析來看，公眾參與地方立法會造成社會資源的浪費。《條例》中對公眾參與淮南市地方立法的效力沒有任何規(guī)定，而且公眾參與的效果在淮南市相關網站上也沒有公開，更使得公眾參與的效力處于不可捉摸的狀態(tài)。

2. 公眾參與地方立法的范圍有限

根據(jù)立法民主原則的要求，公眾對立項、起草和審查的各個環(huán)節(jié)都有參與的權利和必要。然而，根據(jù)《條例》第32條規(guī)定，地方性法規(guī)案如果被列入常務委員會會議議程，聽取各方面的意見就成了常務委員會有關工作機構的義務。經主任會議決定，在必要的時候，可以在《淮南日報》上公布法規(guī)草案，征求意見。另外，通過檢索淮南市人民政府官網，公眾參與地方立法的范圍主要集中在立法草案意見征集這一個方面，對于立法規(guī)劃的建議、具體立法項目的征集、立法實施效果的評估完全沒有相關記錄。而通過檢索淮南市人大常委會的官網，從2012年至今，也未發(fā)現(xiàn)地方立法的其他方面有公眾參與的記錄。地方立法作為一個范圍廣泛的系統(tǒng)工程，由立法規(guī)劃建議、具體項目征求、草案意見征集、效果評估等方面組成。由此可見，公眾參與地方立法的范圍過窄。

3.立法信息公開不充分

及時全面準確地獲取各種立法信息，是公眾有效參與立法的前提，公眾參與的深度和效果，與獲取立法信息充不充分有直接關系[4]。一方面，根據(jù)《條例》32條的規(guī)定，公開的立法信息只有法規(guī)草案，且是否公開完全取決于地方立法機關。信息公開缺乏統(tǒng)一規(guī)范，具有隨意性，應該公開的立法草案有哪些，不同的草案在何種平臺上發(fā)布，以及何時公開等問題，無論在立法上還是時間上都沒有統(tǒng)一的規(guī)定或做法[3]。檢索淮南市人大常委會官網以及人民政府法制辦公室官網發(fā)現(xiàn)，無論是人大立法還是政府立法都僅僅公開法規(guī)草案以征求意見。因此，在實踐中，淮南市人大常委會以及政府法制部門通常僅公布草案文本，其擬定的依據(jù)、起草機構和相關說明等較少公布；立法規(guī)劃、立法計劃的編制一般也不會公布。由此可見，淮南市立法信息公開范圍有限。

另一方面，根據(jù)《條例》的相關規(guī)定，淮南市立法機關和政府法制部門公開立法信息的平臺主要是報紙和網絡。但是現(xiàn)在，報紙影響力江河日下，在各個領域各個方面都有被邊緣化的跡象，看報紙的公民尤其是年輕公民很少[6]。此外，安徽省網絡普及率僅為39.4%，不足四成[7]，在網絡上公布的立法信息，也并非大多數(shù)公民都能看見。而對于手機客戶端、微信公眾號等新興的平臺尚無具體的法律規(guī)定，實踐中也無具體的操作慣例可供參考。因此，即便是公開的立法信息也難以為公眾所了解。

4.公眾參與地方立法的信息反饋不充分

雖然立法者的決策水平對地方立法的科學性、可行性影響重大，但是立法過程中的信息傳輸和反饋機制對其影響同樣不可忽視。良好的信息傳輸和反饋機制的建立，可以使直接、及時、多方位、互補的信息溝通渠道在公眾和立法機關之間建立，從而拓寬立法機關的信息渠道，彌補單通道信息傳輸機制的不暢[8]?！稐l例》中雖然規(guī)定立法機關應當將聽取意見的情況予以反饋，但是并沒有規(guī)定具體的反饋形式以及采納或拒絕的原因，檢索淮南市人大常委會官網更是沒有發(fā)現(xiàn)任何對公眾意見的反饋信息。所以，在目前淮南市地方立法實踐中，現(xiàn)有公眾參與立法活動的反饋不夠充分，公眾提出的立法意見和建議常常得不到回應。這種單向參與由于本身就缺乏應有的交流和互動，公眾的單方熱情和付出都無法從立法機關那里得到期望的回應和反饋，對公眾參與的熱情和信任度顯然是不小的打擊，極大地影響公眾參與實際效果[9]。

三、淮南市公眾參與地方立法制度的完善

(一)提高公眾參與立法的積極性的對策

1.轉變立法機關的觀念，加大立法宣傳力度

對于立法機關來說，其會追求立法過程成本或執(zhí)法成本的最小化，公眾參與地方立法客觀上確實增加了立法機關的工作量，提高了立法的各種成本。然而，在實踐中，立法的成本并非是孤立靜態(tài)、不可轉化的。立法過程成本、執(zhí)法成本、社會成本三者相互影響和聯(lián)系的，片面的減少任何一項或兩項成本，往往適得其反[4]?！吧鐣A層的細分，決定了不同利益主體之間必然對立法有不同的期待。這些利益沖突需要在立法階段及時發(fā)現(xiàn)和化解，這其實是最小成本的沖突解決方式。等到法律出臺后，因未參與立法而對新法不認同，直接引發(fā)抗法或消極違法，那將付出更大的代價”[10]。因此有必要轉變立法機關的觀念，使其認識到，法律越完善，其立法成本越高，因為它經過了多方充分博弈和妥協(xié)，較高的立法成本將會帶來較低的執(zhí)法成本，反之，立法成本如果過低，那么在執(zhí)行該法律時，將付出較高的成本，嚴重時會出現(xiàn)法將不法的情況[11]。

立法機關應當加大宣傳力度，為激發(fā)淮南市公眾參與地方立法的積熱情，有必要加強公眾民主意識教育和法律思維培訓，立法機關應對其加以科學引導[12]。目前，淮南市積極推動《淮南子》“古為今用”，大力宣傳《淮南子》，擴大影響，而在《淮南子》的政治思想中，充分用眾智眾力是其重要之要義[13]，立法機關和政府可以借此鼓勵公眾參與地方立法，為地方立法建言獻策。其次，立法者還可以采取適當激勵措施以調動公眾的積極性。例如，可參考2008年安徽省政府法制機構對積極參與2007年立法項目建議活動的8位公民分別給予了500到1000元不等的現(xiàn)金獎勵[14]。公眾參與地方立法，需要付出大量的時間和精力上的成本，以儲備和積累足夠的專業(yè)知識和社會經驗，立法機關如果能夠采取措施對該成本進行物質上或非物質上的適當補償，則公眾將更加積極地參與到立法的過程中。

2.豐富公眾參與地方立法的方式

多樣的參與方式，賦予公眾較強的選擇性，參與的公眾有了更多的選擇余地，通過適合自己的方式對地方立法施加影響，從而有效地提高公眾參與地方立法的積極性，降低公眾參與的難度。同樣，參與方式越豐富，立法機關擁有了更多的選擇，在不影響公正的前提下，地方立法機關可以選擇最能提高立法效率的方法，這樣可以有效提高立法效率，降低立法成本，避免立法久拖不決的情況出現(xiàn)[15]。所以，設置豐富的參與方式是提高公眾參與積極性的重要途徑。對于公眾參與地方立法，美國有“非正式程序”、“正式程序”“混合程序”和“協(xié)商程序”等多種程序供公眾選擇，這一設計思路可以為淮南市所借鑒。根據(jù)實際情況，兼顧公平和效率，靈活地選擇適用。此外，還要積極探索公眾參與地方立法的新方式，尋找更加行之有效的公眾參與途徑，例如微信以及手機客戶端，創(chuàng)造更多機會，使公眾與地方立法者和決策者能共同進行討論和選擇。

(二)提高公眾參與地方立法效果的對策

1.公眾參與地方立法的效力應有法律保障

國家的法制保障可以為公眾參與地方立法提供剛性支持。如果有關立法能夠保障公眾參與地方立法的內容、程序和效力，公眾認為參與有效的積極預期則會大大增加。[4]首先，應當在相關法律中明確公眾參與地方立法具有約束力和影響力，即對于公眾在參與立法過程中提出的批評、意見和建議，應當認真對待、如實記錄、及時反饋，使公眾的意志、愿望和要求在立法結果中的到體現(xiàn)。其次，不同參與形式，其效力也應當不盡相同，例如在美國等西方國家，立法聽證所獲取的民意會成為立法的依據(jù)，而座談會的意見只是作為立法的參考[16]。因此，有必要在修改《條例》以及相關法規(guī)和規(guī)章時，應當對公眾參與地方立法的效力作出明確具體的規(guī)定。

2.擴大公眾參與地方立法的范圍

首先，應當從廣義上理解公眾參與地方立法的范圍，立法規(guī)劃的建議、具體項目的征集、草案意見的提出以及實施效果的評估都應當包含在內。收集草案意見只是公眾參與地方立法的重要內容之一，其他方面亦不可忽略。然而，就目前看來，我國相關的法律、法規(guī)，一般作出明確具體規(guī)定的只有征集立法草案意見，而對上述其他環(huán)節(jié)少有具體規(guī)定。相比之下，美、英等國沒有明確規(guī)定立法草案的征集是公眾在地方立法程序中唯一可以有公眾參與的環(huán)節(jié)。根據(jù)法無禁止即自由的原則，立法的全過程都可以讓公眾參與并發(fā)揮作用，而且在實踐中，根據(jù)習慣，公眾參與地方立法的范圍也非常廣泛[5]。而在淮南市，公眾參與地方立法起步較晚，公眾本身就無參與立法的習慣，若再無法律明確規(guī)定，那么在淮南市將少有人參與地方的立法。而“在一個民主政體里，人民參與的越多，結果就越好”[16]，因此，對于淮南市公眾參與地方立法的范圍，應當在相關法律中予以明確，可借鑒《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》第二條的相關規(guī)定，使公眾參與貫穿立法的全過程。

3.完善立法信息公開制度

公眾對立法有關的資料和信息享有知情權，因此，立法公開就要求把立法程序的各個階段、步驟及取得的階段性成果都應當以社會外界看得見的方式向社會公開[17]。首先，地方性法規(guī)、規(guī)章草案的公開應當制度化和常態(tài)化，使公告成為地方立法機關的法定義務。為便于公眾了解和參與，凡是直接涉及公民、法人或其他組織正當利益的地方性法規(guī)草案，都應向社會公布，但立法緊急或公告有損于公共利益除外[18]。其次，地方立法會議應當公開。在地方立法過程中，立法機關公開相關會議內容，可以使公眾掌握立法草案的背景資料、了解立法活動的基本運作狀態(tài)及進程。最后，完善公開征求立法建議制度。根據(jù)“重要性”、“高質量性”以及“可操作性”等方面的要求對公眾提出的立法建議進行論證和篩選，立法計劃或規(guī)劃應當包括經論證和篩選合格的立法建議，在立法程序對此也應當充分反映。為盡可能地了解公眾所想，出臺立法草案后，政府門戶網站、政府公報等平臺應當盡量協(xié)助立法機關公布草案，或者由立法機關召開新聞發(fā)布會，發(fā)揮報刊、電視等媒體的傳播作用，使公眾知曉立法的內容和目的。

4.建立立法信息反饋機制

公眾在參與地方立法的過程中，自然希望立法機關平等的對待自己提出的觀點和意見，并予以認真的考慮[19]。因此，首先，立法機關必須對公眾的意見進行認真地整理、分析，主要包括征求意見的基本情況、公眾意見采納及未采納的情況等內容。具體來說，征求公眾意見的基本情況，即是指立法機關在什么公眾范圍內征求了多少數(shù)量的公眾意見以及這些意見的主要內容等情況，應當有立法機關歸納整理后，及時反饋給社會公眾；公眾意見采納及未采納的情況，主要有采納和未采納的意見的數(shù)量、類別和主要內容，對于采納的意見，立法機關應當對其科學性、合理性作出充分的說明，對不予采納的意見，立法機關同樣應當作出必要的合理說明；此外，地方立法成果對公眾意見和建議的吸收、轉化情況等與公眾提出的觀點意見關系密切的情況也應當作出必要的說明。其次，這些信息的反饋應當以公眾易于知曉的方式加以公布，一是可以采取書面反饋，傳統(tǒng)的的方式如寄送信件、張貼公告等可以發(fā)揮重要作用；二是可以利用各種新興的媒介，如qq、微信公眾號、微博以及電子郵箱等公布反饋的信息；三是在必要時，通過召開立法座談會、新聞發(fā)布會等比較正式的方式對立法信息予以反饋。根據(jù)公眾參與地方立法的實際情況的不同，在實踐中可以靈活地采取其中一種或多種方式予以反饋。

[1] 徐琳.中國立法聽證制度在實踐中的困難探析[J].社會科學家，2010(4)：86-89.

[2] 陳銘祥.法政策學[M]．臺北：元照出版社，2009.

[3] 李小群,吳興國,張高英.安徽省地方立法公眾參與現(xiàn)狀、問題及對策研究[J].安徽行政學院學報,2010(1):101-106.

[4] 黃洪旺.公眾立法參與研究[M]．廈門：福建人民出版社，2015.

[5] 杜敏,曹林生,徐春節(jié).公眾參與地方立法法制化的反思與完善——以安徽省地方性立法為例[J].理論建設,2014(1)：23-27.

[6] 陳國權.報紙的影響力是如何衰減的[J].中國報業(yè)，2014(9)：56-59.

[7] 鄭茹.安徽省網民規(guī)模已達已達2395萬 互聯(lián)網普及率近四成[EB/OL](2016-01-23)[2017-02-08].http://ah.anhuinews.com/system/2016/01/23/007190610.shtml.

[8] 宋小濤.論地方立法中公眾參與制度的完善[J].發(fā)展，2010(9)：94-96.

[9] 李巍.地方立法公眾參與的因應之策[J].公民與法(法學版)，2016(2)：26-29.

[10] 王琳.以立法草案公開撬動立法民主化[N].經濟觀察報，2011-10-31(16).

[11] 童大煥.立法成本與執(zhí)法成本[N].中國青年報，2002-10-30.

[12] 吳興國.論我國公眾參與地方立法的完善路徑[J].江西社會科學，2013(7)：155-159.

[13] 劉安.淮南子[M].馬慶州，注評.南京：鳳凰出版社，2009.

[14] 蔣傳華.地方政府立法公眾參與研究——基于安徽省立法實踐的分析[J].安徽大學法律評論，2012(2)：120-129.

[15] 余丹丹.行政立法中民主參與的缺失與構建[J].中共杭州市委黨校學報，2014(5)：43-46.

[16] 蔡定劍.國外公眾參與立法[M].北京：法律出版社,2005.

[17] 畢可志.論建立和完善立法公開制度[J].吉林省經濟管理干部學院學報，2003(6)：31-33.

[18] 段紅柳.論行政立法過程中的公眾參與[J].湖南社會科學,2002(5): 35-38.

[19] 李栗燕.從中外比較視角完善我國地方立法中的公民參與制度[J]，南京航空航天大學學報(社會科學版)，2008(2)：48-52.

MeasurestomprovethePublicParticipationinLocalLegislationinHuainan

CAOChen-xu，LIYin-rui

(AnhuiUniversityofFinanceandEconomics，Bengbu233030,China)

As an important supplement of representative democracy, mass participation in legislation is an important form of the realization of civil rights. There are many problems in the practice of mass participation in local legislation in Huainan. Therefore, it is necessary to combine the actual change of legislative idea, increase publicity efforts, enriches the way of mass participation, the effectiveness of legal protection of mass participation, expand the scope of mass participation, perfect the legislation of information disclosure system, the establishment of the legal information feedback mechanism.

Huainan city; mass participation; local legislation

D927

A

2095-770X(2017)12-0144-05

http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspx

10.11995/j.issn.2095-770X.2017.12.033

2017-04-11;

2017-06-01

教育部重大課題攻關項目(15JZD006)；安徽省教育廳高校人文社科研究重點項目(SK2016A0011)；安徽財經大學研究生創(chuàng)新基金項目(ACYC2015247)

曹晨旭，男，安徽滁州人，安徽財經大學碩士研究生；李寅瑞，男，安徽蚌埠人，安徽財經大學碩士研究生。

[責任編輯雷潤玲]