新時(shí)代糧食與食品安全保障

文/李偉國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任、研究員

過(guò)去的5年，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)在保障糧食和食品安全方面取得了巨大成就。我們實(shí)施“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略，糧食產(chǎn)能穩(wěn)定站上6億噸新臺(tái)階；深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革，大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，肉、禽、蛋、奶等產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)；強(qiáng)力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，6000多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困人口的食物消費(fèi)、營(yíng)養(yǎng)、健康狀況明顯改善；實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，“產(chǎn)出來(lái)”和“管出來(lái)”兩只手同時(shí)發(fā)力，農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全水平穩(wěn)中有升，城鄉(xiāng)居民食品安全滿意度逐步提高。

過(guò)去的5年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)換，中國(guó)政府大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保就業(yè)、保民生等各方面的壓力比較大。糧食和食品安全工作取得的成就，為中國(guó)保持大局穩(wěn)定，為中國(guó)政府有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，作出了很大貢獻(xiàn)。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)：不平衡與不充分

前不久召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)作出了“中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大政治論斷。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，勢(shì)必對(duì)中國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對(duì)做好中國(guó)糧食和食品安全工作也將提出更高的要求。

隨著人們收入水平的提高、新生代人口的成長(zhǎng)、信息傳播的加快，人民群眾食物消費(fèi)需求呈現(xiàn)新特征，正在從“吃得飽”向“吃得好、吃得放心、吃得健康、吃得愉快”轉(zhuǎn)變?！俺缘煤谩?，表現(xiàn)在居民食物消費(fèi)需求的品種多樣性越來(lái)越強(qiáng)，主食消費(fèi)量在逐步下降，肉、蛋、奶、水產(chǎn)品消費(fèi)量在持續(xù)上升?！俺缘梅判摹保憩F(xiàn)在人民群眾對(duì)“舌尖上的安全”愈加重視，渴望吃到綠色生態(tài)、符合標(biāo)準(zhǔn)的食品?！俺缘媒】怠?，表現(xiàn)為人民群眾對(duì)健康食物的需求更加強(qiáng)烈，不僅追求味道，而且越來(lái)越注重營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)?！俺缘糜淇臁保憩F(xiàn)在部分消費(fèi)者越來(lái)越追求農(nóng)事體驗(yàn)，愿意到糧食和食品生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)參觀、游覽，融物質(zhì)消費(fèi)與精神享受于一體。

但在農(nóng)業(yè)供給側(cè)，現(xiàn)在還遠(yuǎn)不能很好地滿足人民群眾的新需求，糧食和食品安全方面發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題還比較突出。

不平衡，突出體現(xiàn)為數(shù)量增長(zhǎng)快、質(zhì)量改進(jìn)慢，生產(chǎn)發(fā)展快、生態(tài)改進(jìn)慢。前些年中國(guó)糧食和食品產(chǎn)量增長(zhǎng)較快，但供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出。一方面，大路貨供過(guò)于求，庫(kù)存積壓嚴(yán)重；另一方面，高端的、安全的、特色的農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求。大宗農(nóng)產(chǎn)品中，高端產(chǎn)品仍然存在供求缺口。例如，中國(guó)是全球第一大小麥生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，但國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥卻出現(xiàn)常態(tài)化的供給缺口。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥的總產(chǎn)量在350萬(wàn)噸到450萬(wàn)噸，而市場(chǎng)需求在600萬(wàn)噸到800萬(wàn)噸，缺口達(dá)三四百萬(wàn)噸。綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，中國(guó)獲得“三品一標(biāo)”認(rèn)證的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不到同類農(nóng)產(chǎn)品總量的20%，難以滿足中高端市場(chǎng)和電商等新流通方式的需要。食品安全已經(jīng)成為中國(guó)城鄉(xiāng)居民最關(guān)心的問(wèn)題之一，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查結(jié)果顯示，人民群眾對(duì)食品安全狀況的滿意率只有40.3%。提供更多高端、優(yōu)質(zhì)、安全的農(nóng)產(chǎn)品和食品，任重道遠(yuǎn)。從生產(chǎn)和生態(tài)的關(guān)系看，長(zhǎng)期以來(lái)為了吃飽肚子，一些地方不惜透支資源、犧牲環(huán)境、破壞生態(tài)以換取糧食增產(chǎn)，這在一個(gè)人口大國(guó)尚處于低水平的發(fā)展階段有其歷史發(fā)展的必然性，但這不僅造成生態(tài)環(huán)境破壞，也為食品安全埋下了隱患。

不充分，突出體現(xiàn)為糧食和食品安全保障能力不高。隨著人口總量增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)居民收入水平提高、城鎮(zhèn)化發(fā)展，中國(guó)糧食消費(fèi)總量還將進(jìn)一步增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)還將進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，保障糧食總量供給的壓力依然較大。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的研究成果顯示，中國(guó)糧食消費(fèi)峰值會(huì)在2030年前后到達(dá)，屆時(shí)糧食需求總量將達(dá)到7.5億噸左右。在有限的資源承載力下，面對(duì)越來(lái)越高的生態(tài)保護(hù)要求，中國(guó)糧食進(jìn)一步增產(chǎn)的空間有限，糧食總量缺口將會(huì)長(zhǎng)期存在，供求的結(jié)構(gòu)性矛盾會(huì)更加凸顯，數(shù)量安全的壓力將會(huì)伴隨著基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的全過(guò)程。

更高標(biāo)準(zhǔn)保障糧食與食品安全

中國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝期、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程。在新時(shí)代，我們將全面落實(shí)中共十九大提出的一系列新戰(zhàn)略新部署，更均衡、更充分、更高水平地保障13億多中國(guó)人民的糧食和食品安全。

一是以體制機(jī)制的創(chuàng)新，全面滿足城鄉(xiāng)居民不斷提升的食物消費(fèi)需求。滿足人民群眾日益增長(zhǎng)和提升的糧食需求，最終還得靠市場(chǎng)。只有價(jià)格信號(hào)能充分反映市場(chǎng)供求狀況，市場(chǎng)主體能對(duì)價(jià)格信號(hào)作出正確反應(yīng)，才能從根本上解決問(wèn)題。要按照“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的原則推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，更多地讓市場(chǎng)信號(hào)發(fā)揮平衡供求的作用，以“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)市場(chǎng)增加綠色優(yōu)質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)健康食品的供給。同時(shí)，要更好地發(fā)揮政府的作用。強(qiáng)化政策支持，把質(zhì)量興農(nóng)、綠色發(fā)展落到實(shí)處，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品品牌戰(zhàn)略，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，增加綠色優(yōu)質(zhì)和特色農(nóng)產(chǎn)品供給。

積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、糧食營(yíng)銷主體，加強(qiáng)對(duì)各類市場(chǎng)主體品牌塑造、市場(chǎng)營(yíng)銷方面的培訓(xùn)，提高各類主體對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)能力。尤其是要加強(qiáng)質(zhì)量安全和市場(chǎng)秩序監(jiān)管，加強(qiáng)食品安全法制體系、政府監(jiān)管體系、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，落實(shí)監(jiān)管者和生產(chǎn)者的責(zé)任，推動(dòng)食品安全社會(huì)共治，構(gòu)建從田園到餐桌的可追溯“食品安全鏈”。

二是著力提升城鄉(xiāng)低收入和脆弱群體的糧食安全保障水平。對(duì)于農(nóng)村貧困人口，繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)工作，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和營(yíng)商環(huán)境，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到2020年中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，并鞏固脫貧成果，提高農(nóng)村貧困人口的食物可獲得性。對(duì)于城鎮(zhèn)低收入人口，繼續(xù)完善最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)民工等流動(dòng)人口納入保障范圍，健全低保補(bǔ)助與消費(fèi)價(jià)格相掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保城鎮(zhèn)低收入家庭的食物供給。對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的貧困人口、缺乏勞動(dòng)力的貧困家庭，探索建立食物直接救助制度。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，加強(qiáng)監(jiān)管，確保國(guó)家的補(bǔ)助資金全額用于學(xué)生伙食。從發(fā)展趨勢(shì)看，未來(lái)糧食安全問(wèn)題將更多地表現(xiàn)為糧食價(jià)格在短期內(nèi)快速上漲，影響到城鄉(xiāng)居民，特別是低收入群體的食物消費(fèi)。為此，我們將完善糧食宏觀調(diào)控機(jī)制，健全市場(chǎng)行情監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，完善糧食儲(chǔ)備和流通體系、糧食應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，提高應(yīng)急管理能力，保持糧食市場(chǎng)的基本穩(wěn)定，減輕糧食價(jià)格劇烈波動(dòng)對(duì)城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)水平的影響。

三是全面落實(shí)“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略，確保國(guó)家糧食產(chǎn)能安全。年度糧食產(chǎn)量多一點(diǎn)少一點(diǎn)是技術(shù)問(wèn)題，但糧食產(chǎn)能安全是戰(zhàn)略問(wèn)題，任何時(shí)候都不能松懈。做到“藏糧于地”，一方面要做健康產(chǎn)能的加法，堅(jiān)決保護(hù)耕地，大規(guī)模開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，保護(hù)提升耕地質(zhì)量。加快劃定和建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，完善農(nóng)業(yè)支持政策，調(diào)動(dòng)地方政府重農(nóng)抓糧和農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性。另一方面，要做邊際產(chǎn)能的減法?，F(xiàn)在6億多噸的糧食產(chǎn)能里，有相當(dāng)一部分實(shí)際上是以透支生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取的，這部分產(chǎn)能必須堅(jiān)決退出。為此，要探索實(shí)行制度化的輪作休耕制度，繼續(xù)推進(jìn)退耕還林、退耕還濕、退養(yǎng)還灘，抓好地下水超采和重金屬污染地區(qū)治理，推進(jìn)化肥和農(nóng)藥減量。做到“藏糧于技”，必須做強(qiáng)做大現(xiàn)代種業(yè)，加快農(nóng)業(yè)生物育種創(chuàng)新和推廣應(yīng)用，加強(qiáng)高效栽培、疫病防控、農(nóng)業(yè)節(jié)水等領(lǐng)域的科技集成創(chuàng)新和推廣應(yīng)用，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)全程機(jī)械化，促進(jìn)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合，充分發(fā)揮科技支撐作用。

四是積極參與全球糧食安全治理，促進(jìn)全球糧食安全保障能力的提升。中國(guó)古語(yǔ)云“獨(dú)木難成林”，中國(guó)不可能離開(kāi)國(guó)際社會(huì)來(lái)保障自身糧食安全，全球糧食安全保障也離不開(kāi)中國(guó)。我們將按照推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局的要求，創(chuàng)新國(guó)際農(nóng)業(yè)合作機(jī)制，以“一帶一路”沿線國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)外投資和援助，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)交流與合作，提升全球糧食生產(chǎn)能力。發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)的作用，主動(dòng)參與全球糧食安全治理，積極參加聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、G20和亞太經(jīng)合組織等倡議建立的治理機(jī)制，維護(hù)全球糧食貿(mào)易市場(chǎng)秩序。依托中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心等平臺(tái)，積極分享中國(guó)在減貧、保障糧食安全等方面的經(jīng)驗(yàn)，為落實(shí)和最終實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的目標(biāo)貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

（本文據(jù)李偉主任在第五屆中國(guó)糧食與食品安全戰(zhàn)略峰會(huì)上的主旨發(fā)言整理）