王明珠

摘要：生態(tài)環(huán)境與社會可持續(xù)發(fā)展戚戚相關(guān)，然而我國環(huán)境污染問題依然嚴(yán)峻，政府環(huán)境審計任重道遠(yuǎn)。以此為背景，本文基于我國政府環(huán)境審計實(shí)施現(xiàn)狀的分析，進(jìn)一步挖掘政府環(huán)境審計實(shí)施遇到的主要困難，最后為推進(jìn)我國政府環(huán)境審計的發(fā)展提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；政府環(huán)境審計；制度支撐；技術(shù)支撐

十八大以來，尤其新《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣法》的實(shí)施，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)好轉(zhuǎn)態(tài)勢，但根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)顯示我國環(huán)境污染治理投資總額由2010年的7612.19億元上升至2015年8806.30億元，同期，工業(yè)污染治理完成投資六年期間增加376.71億元，可見我國的環(huán)境保護(hù)工作依然任重而道遠(yuǎn)。政府審計機(jī)關(guān)肩負(fù)環(huán)境審計監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境評價等提升環(huán)境治理水平的重要作用，其作用艱巨且無可替代。政府環(huán)境審計作為生態(tài)文明建設(shè)中的重要問責(zé)機(jī)制，其實(shí)施效果如何？我國環(huán)境審計發(fā)展的瓶頸有哪些？如何提升政府環(huán)境審計的問責(zé)效力？本文對此予以討論。

一、環(huán)境審計現(xiàn)狀

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，隨之而來的問題是自然環(huán)境被嚴(yán)重破壞，環(huán)境資源的恢復(fù)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于環(huán)境損害速度。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐漸從粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型，環(huán)境問題也越來越受到國家重視，政府環(huán)境審計工作越來越必不可缺。通過建立環(huán)境考核問責(zé)的連接機(jī)制，使政府及其相關(guān)部門、人大、上級審計機(jī)關(guān)和社會公眾能夠更好地運(yùn)用審計結(jié)果，推動環(huán)境考核及問責(zé)制度的落實(shí)。由2010年至2015年審計署發(fā)布的各年度《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》分析發(fā)現(xiàn)：2010年披露水資源和20個省區(qū)能源消耗的環(huán)境審計實(shí)施情況；2011年披露水資源、能源消耗和自然資源的環(huán)境審計實(shí)施情況；2012年僅披露對10個省區(qū)的能源消耗的環(huán)境審計實(shí)施情況；2013年至2015年均披露了礦產(chǎn)資源的環(huán)境審計實(shí)施情況。吳勘和武月（2007）通過對2003年底至2015年底審計署發(fā)布的包含環(huán)境審計的審計公告統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，涉及的24份審計公告中水資源審計的公告7份，自然資源審計的公告9份，能源消耗審計的公告6份及大氣環(huán)境審計的公告2份。綜上可見，我國的環(huán)境審計中自然資源審計是政府環(huán)境審計的重點(diǎn)，主要涉及林地、草原、野生動物和土地資源等列為重點(diǎn)審計對象；就單項資源的審計而言，水資源無疑是被監(jiān)管監(jiān)測最多的，這也說明水資源環(huán)境的生態(tài)健康是我國政府環(huán)境審計的重要節(jié)點(diǎn)；相較而言，大氣治理審計薄弱，明顯未能與霧霾治理的政策導(dǎo)向緊密結(jié)合，針對大氣環(huán)境的治理尚未有效展開。

二、環(huán)境審計的瓶頸

（一）環(huán)境審計工作缺乏完善的制度支撐

環(huán)境審計工作實(shí)施的相關(guān)法律機(jī)制配置不完善。環(huán)境審計工作的展開需要有具體法律條文可依，雖然以頒布《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣法》等相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，形成了環(huán)境保護(hù)法律體系的雛形，但是并未明確界定國家審計機(jī)構(gòu)的權(quán)限和權(quán)責(zé)，限制審計部分監(jiān)督作用的發(fā)揮。同時，部分法律規(guī)定相互之間存在矛盾，如污水處理的問題存在多個部門對其立法，但所征收范圍不一致，導(dǎo)致環(huán)境審計人員展開工作依據(jù)模糊。最后，我國尚未建立行之有效的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，使得環(huán)境審計工作可能出現(xiàn)針對同一對象的同一事項的反復(fù)監(jiān)管和監(jiān)測，從而使得本就有限的資源無效利用。

環(huán)境審計準(zhǔn)則缺失。審計準(zhǔn)則是聯(lián)系審計目標(biāo)和實(shí)際方法的橋梁。雖然我國已初步建立審計準(zhǔn)則體系，且于2011年1月1日頒布實(shí)施《國家審計準(zhǔn)則》，但并未制定和頒布專門的環(huán)境績效審計的審計準(zhǔn)則，這將使得政府環(huán)境審計的理論未能為環(huán)境審計實(shí)踐提供支撐。另一方面，環(huán)境審計工作只能套用財政審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的準(zhǔn)則條文，致使環(huán)境審計工作主觀裁定可能性增加，審計風(fēng)險增大，影響環(huán)境審計工作的效力。

（二）環(huán)境審計缺乏有效的技術(shù)支撐

首先，就環(huán)境審計方法而言，環(huán)境審計大多遵從傳統(tǒng)財務(wù)審計的方法，即從報表或賬簿中探尋端倪。然而就環(huán)境審計本身特質(zhì)而言，更多的需要審計人員實(shí)地調(diào)查，收集審計證據(jù)，從而形成科學(xué)有效的環(huán)境審計評價結(jié)論。

其次，就環(huán)境審計方式而言，審計署和地方各級審計部門之間，以及審計部門和其他政府部門機(jī)構(gòu)之間未形成有效快捷的溝通渠道，導(dǎo)致一些跨區(qū)、跨級和跨行的環(huán)境審計項目的信息未能傳遞或共享，延誤環(huán)境審計工作的進(jìn)度，甚或?qū)е颅h(huán)境審計工作與審計情景脫鉤影響環(huán)境審計評價結(jié)論的準(zhǔn)確性。

最后，就環(huán)境審計績效評估體系而言，我國的環(huán)境績效審計評估體系尚不成熟。針對環(huán)境績效審計多元性和專業(yè)性的特點(diǎn)，需要針對同一審計項目建立多維度審計評估標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境審計的監(jiān)測指標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)也需要配套設(shè)定科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)績效審計評估體系；現(xiàn)存衡量指標(biāo)中定性指標(biāo)遠(yuǎn)多于定量指標(biāo)。綜上環(huán)境績效審計評估體系的不足，導(dǎo)致對于環(huán)境審計的結(jié)果很難客觀的做出評價。

（三）環(huán)境審計缺少專業(yè)能力勝任的審計人員

現(xiàn)階段我國從事環(huán)境審計的工作人員多具有財會審計專業(yè)背景，這類專業(yè)的人才具有深厚的財務(wù)和審計相關(guān)方面理論知識功底，可以勝任政府財政審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。然而，環(huán)境審計項目要求審計人員悉知環(huán)境管理和環(huán)境工程等相關(guān)專業(yè)知識，由此才能對環(huán)境審計中專業(yè)性強(qiáng)的問題處理得心應(yīng)手；而環(huán)境審計工作人員環(huán)境專業(yè)知識的不足，必然影響環(huán)境審計工作的順利開展和環(huán)境審計評估結(jié)果的合理性。

三、改進(jìn)我國政府環(huán)境審計的建議

（一）完善政府環(huán)境審計工作缺乏完善的制度支撐

完善補(bǔ)充現(xiàn)有環(huán)境審計的相關(guān)法律法規(guī)，包括環(huán)境法律和審計法律。法律機(jī)制的完善直接關(guān)乎環(huán)境審計工作的效力。借鑒英美等國家環(huán)境審計建設(shè)的經(jīng)驗，本文認(rèn)為：其一，通過法律途徑規(guī)范政府環(huán)境審計的意圖和效果，使環(huán)境審計工作有法可依，據(jù)法行事；同時明確環(huán)境審計機(jī)關(guān)與相關(guān)政府部門機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)和權(quán)限。其二，環(huán)境法律、審計法律及各級法規(guī)規(guī)則條文之間要協(xié)調(diào)一致，避免環(huán)境審計工作過程中依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)相互沖突。其三，為保證環(huán)境審計評價效果的作用發(fā)揮，相應(yīng)法律法規(guī)應(yīng)明確環(huán)境審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，并加大處罰力度，如美國聯(lián)邦成文法規(guī)定環(huán)境審計揭露的違規(guī)行為直接和相關(guān)責(zé)任人需支付優(yōu)先補(bǔ)償金。endprint

健全我國審計準(zhǔn)則體系，建立環(huán)境審計準(zhǔn)則。借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗制定環(huán)境審計準(zhǔn)則及指南，形成對環(huán)境審計行為的約束和指導(dǎo)規(guī)則，為政府環(huán)境的有效開展奠定基礎(chǔ)。

（二）增強(qiáng)和拓展政府環(huán)境審計的技術(shù)支撐

構(gòu)建環(huán)境會計體系為環(huán)境審計提供數(shù)據(jù)資源。財務(wù)報表中增加環(huán)境相關(guān)信息的披露，建立關(guān)于環(huán)境保護(hù)責(zé)任信息的計量、記錄和報告等環(huán)境會計資料，真實(shí)完整反映審計對象的環(huán)境信息，或者可以通過被審單位或項目編制資源資產(chǎn)負(fù)債表為環(huán)境審計提供審計資料。

全面引入環(huán)境績效審計，完善環(huán)境審計績效評估體系。全面的環(huán)境績效審計包括：國家撥給各級政府部門機(jī)關(guān)環(huán)保資金使用環(huán)境績效審計評價的符合性和有效性，環(huán)境績效審計項目，實(shí)現(xiàn)項目成本目標(biāo)的環(huán)境審計項目實(shí)施審查，環(huán)境審計未達(dá)標(biāo)的原因說明。同時，完善環(huán)境審計績效評估指標(biāo)體系，設(shè)定不同審計對象類別的多維環(huán)境審計指標(biāo)及其評定標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)設(shè)定應(yīng)注意定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的結(jié)合，主觀判定和客觀判斷的結(jié)合。此外，評估指標(biāo)還需從宏觀角度和微觀角度出發(fā)設(shè)定相應(yīng)評估指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。

（三）合理構(gòu)建政府環(huán)境審計人才隊伍

提升政府環(huán)境審計工作人員的專業(yè)能力，合理配置政府環(huán)境審計隊伍的相關(guān)專業(yè)人才。政府環(huán)境審計人才隊伍必須保留適當(dāng)比例的財務(wù)審計工作人員以保證環(huán)境審計工作的實(shí)施。同時還應(yīng)包含具有資源、環(huán)境和工程等相關(guān)專業(yè)人才，以應(yīng)對具體的專業(yè)方向性較強(qiáng)的問題，本文認(rèn)為可以從幾個方面完成此類人才的配備：第一，招收適當(dāng)比例的環(huán)境專業(yè)相關(guān)人才，這是最為直接的方法；第二，根據(jù)不同審計單位或?qū)徲嬳椖康膶I(yè)聘請不同的外部專家，并同各專業(yè)專家簽訂協(xié)議，保證環(huán)境審計工作的完整性，由此提升環(huán)境審計隊伍專業(yè)能力；第三，對環(huán)境審計隊伍中的人員進(jìn)行環(huán)境相關(guān)知識的培訓(xùn)，使其能夠應(yīng)對專業(yè)性不強(qiáng)的環(huán)境審計項目。

（四）提升政府環(huán)境審計結(jié)果運(yùn)用效率

增加各級審計機(jī)關(guān)對政府環(huán)境審計結(jié)果公告的充分性，加強(qiáng)各級審計機(jī)關(guān)及各政府部門機(jī)關(guān)的合作，有效利用環(huán)境審計公告，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。各政府部門根據(jù)環(huán)境審計結(jié)果的公告各司其職，力求追蹤被審計單位或項目違規(guī)問題的整改情況，協(xié)助審計對象制定有效整改措施，并監(jiān)督整改措施的實(shí)施，以此堅決杜絕類似問題或?qū)腋膶曳脯F(xiàn)象的發(fā)生。

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（作者單位：長春光華學(xué)院商學(xué)院）endprint