■/何 宏

貧困地區(qū)視角下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財政政策研究
——以甘肅省為例

■/何 宏

時下，官員學(xué)者論及經(jīng)濟(jì)發(fā)展每言必稱供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必論“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，必談支持高新科技發(fā)展和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，似乎依此思路便包打天下萬事大吉，殊不知對貧困地區(qū)而言，未必全是促進(jìn)發(fā)展的正能量，若非準(zhǔn)確發(fā)展定位，明晰發(fā)展前提與基礎(chǔ)，則改革的陣痛必將影響深遠(yuǎn)。本文通過對各項供需要素的分析認(rèn)為，貧困地區(qū)應(yīng)從省情實際出發(fā)，圍繞政府職能、均等化的基本公共服務(wù)，發(fā)揮貧困省份財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。“讓人民群眾更有獲得感”，進(jìn)行公共財政政策的選擇。

貧困地區(qū) 供給側(cè)改革 財政政策

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財政運行趨緊，收入增長趨緩，支出增壓趨強(qiáng)，赤字比例趨升，債務(wù)風(fēng)險趨大。國家的解困良策是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對貧困地區(qū)而言，長遠(yuǎn)固然利好，但近憂難解。以甘肅省來講，“三去一降一補(bǔ)”，去產(chǎn)能固然是割癰除患的必然選擇，但動搖的是支柱產(chǎn)業(yè)，本省工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的80%來自于“兩高一資”的企業(yè)；營改增為起點的減稅降費降成本，致本極困窘的基層財力更趨拮據(jù)；而受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，公共基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)的短板，存在巨額的財力缺口。本文試圖通過分析比較，從發(fā)揮財政在國家治理的基礎(chǔ)和支撐作用出發(fā)，探討如何選擇財政政策，更加符合省情實際，更加有利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、履行政府職能、人民群眾的獲得感和扶貧攻堅大業(yè)。

一、定位：貧困地區(qū)不宜脫離省情盲從國家戰(zhàn)略

在甘肅省第十三次黨代會《緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，為加快建設(shè)幸福美好新甘肅而努力奮斗》的論述中，以相當(dāng)篇幅闡述如何落實習(xí)總書記的“八個著力”，“圍繞著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，不斷提升綜合實力，提出五個方面的重點任務(wù)”。這些重點任務(wù)給人以高大上的感覺，包括大數(shù)據(jù)、云計算、新能源、新材料、高端裝備、智能制造、生物醫(yī)藥等國家乃至世界尖端的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，以甘肅省的人才、技術(shù)、資本等條件，具備面面俱到的發(fā)展條件嗎？“創(chuàng)新基礎(chǔ)由四個部分組成：一是法律基礎(chǔ)，對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；二是財力基礎(chǔ)，需要強(qiáng)大的財力支持；三是物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有現(xiàn)代化的實驗室，不可能創(chuàng)新。美國之所以能吸納全世界的人才，關(guān)鍵是有最好的實驗室；四是人才基礎(chǔ)，核心是將人的聰明才智調(diào)動起來，人才制度起著決定性的作用?！痹诟拭C的經(jīng)濟(jì)總量中，這些所謂高、精、尖的新興產(chǎn)業(yè)，要么貢獻(xiàn)份額極小，要么徒具虛名。竊以為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整擬或社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是各項要素優(yōu)化配置后的集中表現(xiàn)，不是單純努力就可以實現(xiàn)的，不宜盲從國家發(fā)展戰(zhàn)略，而要從省情實際出發(fā)，準(zhǔn)確定位本省的發(fā)展能力，從補(bǔ)短板出發(fā)，明晰政府與市場的邊界，著眼于對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、公共服務(wù)的提高和“人民群眾更有獲得感”，做我們擅長做的、能做到的和切實有利于增進(jìn)民眾福祉的事，而非邯鄲學(xué)步東施效顰，跟在發(fā)達(dá)地區(qū)之后亦步亦趨。對貧困地區(qū)而言，實際供需兩側(cè)都是弱勢，必須從供需兩側(cè)同時發(fā)力。具體分析供需兩側(cè)的各項要素，明晰甘肅省定位。

（一）需求側(cè)

即俗稱的“三駕馬車”，概指消費、投資、出口，需求側(cè)決定短期經(jīng)濟(jì)增長率（圖1）。

圖1 需求側(cè)三駕馬車與供給側(cè)四大要素

消費與投資對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)平穩(wěn)正向，年均貢獻(xiàn)均達(dá)六成多，但出口表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)的負(fù)拉動。

（二）供給側(cè)

主要是勞動力、土地、資本、創(chuàng)新四大要素在實現(xiàn)優(yōu)化配置條件下，所實現(xiàn)的中長期潛在經(jīng)濟(jì)增長率。

1.要素基本數(shù)據(jù)（見表1～表4）。

2.供給側(cè)各項要素的基本分析。供給端的四大要素“在人口紅利消失、投資回報遞減、杠桿率提高的情況下，只有提高所謂索洛余值，即技術(shù)進(jìn)步、效率提高對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，實現(xiàn)全要素生產(chǎn)率（TFP）的提高，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)創(chuàng)新，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從粗放發(fā)展到集約發(fā)展的轉(zhuǎn)變，才能突破目前的困境”。也就是說，新的、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長來自于技術(shù)與創(chuàng)新之“索洛余值”。

（1）科技創(chuàng)新。根據(jù)四川省社科院發(fā)布的《中國創(chuàng)新指數(shù)報告（2016）》，甘肅省無論創(chuàng)新綜合指數(shù)，以及創(chuàng)新環(huán)境指數(shù)，都敬陪全國倒數(shù)幾位（圖2）。

該報告分析指出，“從全國區(qū)域來看，創(chuàng)新水平與海拔高度呈明顯的負(fù)相關(guān)性，依我國地勢三級階梯降低，區(qū)域創(chuàng)新水平呈逐級升高之勢”，“東部地區(qū)已率先總體進(jìn)入環(huán)境制衡階段，而中西部和東北地區(qū)仍然處于投入驅(qū)動階段，還尚未進(jìn)入產(chǎn)出掣肘階段”?？陀^地講，甘肅省的科研院所、大專院校具備一定的科技基礎(chǔ)，無論科研投入擬或科技成果都連年增長（表4），但一是科研成果轉(zhuǎn)化率很低，難以助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是與東、中地區(qū)相比科技實力的差距顯而易見，科技與經(jīng)濟(jì)契合度低，在戰(zhàn)略新興與高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不具競爭力。甘肅省經(jīng)濟(jì)增長的“索洛余值”應(yīng)著眼于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)科技含量提升、產(chǎn)業(yè)鏈延長、個性化品牌化和質(zhì)量的提高。

圖2 全國創(chuàng)新梯度格局

（2）人口紅利。所謂“人口紅利”，是指一個國家的勞動年齡人口占總?cè)丝诒戎剌^大，撫養(yǎng)率比較低，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利的人口條件，整個國家的經(jīng)濟(jì)呈高儲蓄、高投資和高增長的局面。據(jù)表一，甘肅省人口“十二五”期間保持平穩(wěn)適度增長，年均自然增長率6.1%；2015年總撫養(yǎng)比37.68%，每10萬人接受大專及以上教育人口7520人，文盲率達(dá)8.69%。但隨著城市化和老齡化的進(jìn)程，15-64歲（勞動年齡）人口已呈現(xiàn)減少趨勢。同時，本省最低工資標(biāo)準(zhǔn)列全國第16位，而城鎮(zhèn)居民可支配收入及農(nóng)民純收入列全國末位，表明勞動力優(yōu)勢和人口紅利正在衰減。

表1 甘肅省“十二五”期間勞動力變化情況 單位：萬人

表2 甘肅省“十二五”期間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 單位：億元

表3 甘肅省“十二五”期間財力情況 單位：億元

表4 甘肅省“十二五”期間科研（R&D）發(fā)展情況 萬元、人、件

（3）財政實力。如表3，甘肅省“十二五”期間財政實力不斷增強(qiáng)，但各級財政自給率較低的現(xiàn)狀未得改觀，2015年甘肅省財政自給率僅25.1%，十四個市州平均自給率為23.1%，只有嘉峪關(guān)、蘭州等5個市州在平均線以上，甘南州僅為6.4%，67個省直管縣平均為12.6%，敦煌市、華亭縣等27個縣高于平均值，東鄉(xiāng)縣、卓尼縣和碌曲縣甚至低于5%。即甘肅省四分之三的財力來自于上級財政的轉(zhuǎn)移支付，加之供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之減稅降費的舉措，由此對基層財政“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”產(chǎn)生深刻影響，而甘肅省的扶貧攻堅大業(yè)還有很艱難、很長的路要走，公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施欠賬、短板還很多，在這樣的背景下，不禁引人思考，我們具備一哄而上與發(fā)達(dá)省份爭玩高端的本錢嗎？

3.契合省情的定位。供給性結(jié)構(gòu)性改革的目的，是為了通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高全要素生產(chǎn)率，高新科技、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)固然是國家發(fā)展的重點和新的經(jīng)濟(jì)增長點，但對甘肅省而言，在人才、資本、技術(shù)等要素上，并無任何比較優(yōu)勢可資運用，跨行業(yè)的調(diào)整和傷筋動骨式的轉(zhuǎn)型升級并不可取，如以此定位發(fā)展重心，何能回歸政府的本職，確保提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。因此，補(bǔ)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施較差之短板，以及側(cè)重于本省優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，提升質(zhì)量和要素生產(chǎn)率尤其重要。

二、困境：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對貧困地區(qū)的影響

十八屆三中全會提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體目標(biāo)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革源于供需錯配，有效需求不足，要通過“三去、一降、一補(bǔ)”調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長，提高供給質(zhì)量與效率、改善供給結(jié)構(gòu)，最終提高全要素生產(chǎn)率。從長期來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展提供了新的增長引擎，但短期內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛亦無疑是深刻的，尤其對貧困地區(qū)來講代價更為沉重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾更趨尖銳，由此也面臨一個挑戰(zhàn)，如何在積極貫徹落實國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的情況下，應(yīng)對以更科學(xué)、更適合省情的公共財政政策，確保穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和促民生三大政策目標(biāo)，從而取得陣痛后的新生。

（一）“三去、一降、一補(bǔ)”的影響

1.去產(chǎn)能。甘肅省是全國重要的能源、原材料基地，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業(yè)是甘肅省國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)《甘肅省鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展實施方案》，確定2016—2020年全省化解生鐵過剩產(chǎn)能310萬噸、粗鋼300萬噸和煤炭行業(yè)1000萬噸產(chǎn)能。

影響:十八大報告提出，要分清政府與市場的界限，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。所謂“去產(chǎn)能”的提法，原本就帶有行政干預(yù)的色彩，假若在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，各類經(jīng)濟(jì)主體均是平等的競爭，完全可以通過優(yōu)勝劣汰的法則，自然完成去除過剩產(chǎn)能的過程。在甘肅省的經(jīng)濟(jì)總量中，涉及“兩高一資”和過剩產(chǎn)能的工業(yè)企業(yè)占有相當(dāng)?shù)谋戎兀ギa(chǎn)能的直接作用，一是縮減生產(chǎn)總值，財政收入增速進(jìn)一步放緩，影響地方政府的收支平衡及公共服務(wù)的提供；二是隨著結(jié)構(gòu)的調(diào)整、去產(chǎn)能的落實，相關(guān)企業(yè)面臨關(guān)停，導(dǎo)致很多企業(yè)職工的下崗、再就業(yè)，雖然國家相應(yīng)安排了安置救助資金，但仍然給很多群眾帶來切膚之痛，亦是民生保障之殤。

2.去庫存。甘肅省地處青藏、黃土和內(nèi)蒙三大高原交匯處，自然生態(tài)極其嚴(yán)酷，是典型的“十年九旱”省份，域內(nèi)70%以上是山地、沙漠和高原，很多地方不具備人類最基本的生存條件。房地產(chǎn)業(yè)之于甘肅，在群眾生活上，是移民搬遷、改善生存狀態(tài)的重要載體；在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上是縣域經(jīng)濟(jì)二、三產(chǎn)業(yè)的支柱和主要稅源；在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，是關(guān)聯(lián)性很大的產(chǎn)業(yè)，直接帶動著鋼鐵、水泥等眾多行業(yè)的發(fā)展。甘肅省的市州一級因存在人口流入、產(chǎn)業(yè)相對集中以及多年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后形成一定的剛需，房地產(chǎn)庫存并不嚴(yán)重，且房價也較堅挺，主要是縣區(qū)一級，一方面房地產(chǎn)業(yè)已成為帶動二、三產(chǎn)業(yè)的主力，另一方面又因人流、物流等承載力的有限和剛需的逐步釋放，存在較大的去庫存壓力。2016年對秦安縣和麥積區(qū)的調(diào)研表明，房地產(chǎn)業(yè)的興衰，直接影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（表5、表6）。

表5 秦安縣2013-2015年房地產(chǎn)行業(yè)及相關(guān)稅收增長變化情況 單位：萬元

表6 麥積區(qū)2013年-2015年房地產(chǎn)行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表

兩個縣區(qū)的情況，在甘肅省的縣區(qū)中有一定的代表性，由于房地產(chǎn)業(yè)在縣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)中表現(xiàn)比較突出，稅收留成比例較高，對縣區(qū)級可用財力的增長起到一定的支撐作用。但也呈現(xiàn)四個主要特點：一是行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資增長較快；二是剛性需求減少，房屋銷量增長趨緩；三是存量房增加，去庫存壓力加大。四是房產(chǎn)項目以續(xù)建為主，行業(yè)增速放緩。

影響：房地產(chǎn)業(yè)對縣域經(jīng)濟(jì)的支撐作用毋庸置疑，但近幾年的井噴式發(fā)展，已釋放了剛需，要想有效地、可持續(xù)地發(fā)展，需從供需兩側(cè)同時發(fā)力，既擴(kuò)大有效需求，又要創(chuàng)新供給。若無城鄉(xiāng)流動戶籍、基本公共服務(wù)等方面的制度創(chuàng)新，則勢必影響去庫存的落實，也直接影響縣級財力的穩(wěn)定增長，進(jìn)而影響基層政府職能的發(fā)揮。

3.去杠桿。2016年初，甘肅省政府辦公廳印發(fā)《甘肅省金融支持企業(yè)去杠桿工作實施方案》，通過落實差別化信貸政策，支持企業(yè)“去杠桿”?！案拭C省鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險可控前提下，適當(dāng)降低新能源汽車、二手車的貸款首付比例，合理擴(kuò)大汽車消費信貸，支持新能源汽車生產(chǎn)、消費及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)堅持區(qū)別對待、有扶有控原則，對鋼鐵、有色、建材、煤炭等行業(yè)中產(chǎn)品有競爭力、有市場、有效益的優(yōu)質(zhì)企業(yè)繼續(xù)給予信貸支持，幫助有前景的企業(yè)渡過難關(guān)。支持工業(yè)企業(yè)積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過剩，對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)未取得合法手續(xù)的新增產(chǎn)能建設(shè)項目，一律不得給予授信；對長期虧損、失去清償能力和市場競爭力的“僵尸企業(yè)”，或環(huán)保、安全生產(chǎn)不達(dá)標(biāo)且整改無望的企業(yè)及落后產(chǎn)能，堅決壓縮退出相關(guān)貸款。將“去產(chǎn)能”與“去杠桿”相結(jié)合，限制產(chǎn)能過剩企業(yè)融資規(guī)模，嚴(yán)格控制信貸資金用途?！?016年全省金融機(jī)構(gòu)新發(fā)放貸款加權(quán)平均利率為6.26%，同比下降0.62個百分點，企業(yè)銀行貸款和債券市場融資利率均處于2014年以來的歷史最低水平。全省金融機(jī)構(gòu)累計為全省2352戶工業(yè)企業(yè)辦理貸款再融資577億元，貸款重組11.06億元，其中，全省戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)貸款余額732.12億元。

影響：對地方政府而言，以GDP增長為核心政績考核的執(zhí)政思路未變，以投資驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的基本格局未變，對提高區(qū)域內(nèi)投資規(guī)模表現(xiàn)出強(qiáng)烈欲望，而高杠桿率和高債務(wù)率是貧困省份確保投資規(guī)模的前提，“去杠桿”陷穩(wěn)增長與規(guī)避高債務(wù)風(fēng)險的兩難。去杠桿與去產(chǎn)能、去房地產(chǎn)庫存密切相關(guān)，雖然政策要旨毋庸置疑，但卻勢必給本已下行的地方經(jīng)濟(jì)和困窘的地方財政雪上加霜。

4.降成本-減稅降費。減稅降費是推進(jìn)供給側(cè)改革，為企業(yè)注入活力、提質(zhì)增效的重要舉措，但對地方政府尤其是貧困地區(qū)來講，受全面開展?fàn)I改增試點、落實國家結(jié)構(gòu)性減稅政策影響，地方財政收入增速明顯回落，而財政支出多為剛性支出，造成財政收支矛盾突出的局面?！案拭C省2016年全年營改增政策性減稅累計達(dá)到24.6億元，其中地方級減收15億元，拉低全省收入增幅2個百分點”。一般公共預(yù)算財政收入786.8億元，較上年增長5.7%，財政支出3152.7億元，較上年增長6.6%，高于財政收入的增幅。

影響：“實際上，稅收也好，收費也罷，說到底，都是作為政府的收入來源、基于彌補(bǔ)政府支出的需要而征收的。減稅降費直接牽動的是政府收支的平衡格局。以什么樣的財源填補(bǔ)減稅降費之后留下的政府收入虧空，不僅對于實現(xiàn)政府收支再平衡至關(guān)重要，而且關(guān)系到減稅降費的實質(zhì)效應(yīng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的最終導(dǎo)向。”

5.補(bǔ)短板。2016年12月，甘肅省委、省政府印發(fā)《關(guān)于加快補(bǔ)齊發(fā)展短板促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，經(jīng)濟(jì)總量小，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題較為突出，存在許多短板。包括貧困程度深，脫貧攻堅任務(wù)繁重；總量供給不足，交通、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約突出；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾突出，增長模式不可持續(xù)；基本公共服務(wù)設(shè)施薄弱，保障水平低；人力資本發(fā)展支撐薄弱，科技創(chuàng)新能力不足。

（二）要素約束

1.勞動力約束。中國前三十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展得益于三個主要因素（紅利），即改革（放松管制，釋放活力）、勞動力（廉價）、開放（全球化）。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，勞動力、土地、資源等要素成本上升，要素投入驅(qū)動增長的方式難以為繼，這是發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)狀，而在甘肅，很多官員學(xué)者基于扶貧攻堅的需要，提出加強(qiáng)勞務(wù)輸出，但由于教育事業(yè)的發(fā)展滯后，文化和技能的差異，本省輸出的勞動力，仍處于產(chǎn)業(yè)鏈的末端，廉價的勞動力成為發(fā)達(dá)地區(qū)的紅利，且形成鄉(xiāng)村家園的空心化，不利本省的可持續(xù)發(fā)展。

2.環(huán)境約束?！吧鷳B(tài)保護(hù)與建設(shè)任務(wù)艱巨，治理難度很大，全省森林覆蓋率居全國第27位，90%的可利用草原出現(xiàn)退化，沙化土地占全省土地總面積的28%，濕地功能退化，水土流失治理度僅27.37%，生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到有效遏制。”甘肅省同時又是以有色金屬、石油化工等為支柱產(chǎn)業(yè)的資源性省份，面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)脆弱生態(tài)的兩難困境，如何找到發(fā)展平衡點，落實好習(xí)總書記“青山綠水就是金山銀山”指示，是艱巨而困難的課題。

3.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)約束。按產(chǎn)業(yè)分析，2015年甘肅省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)14.1∶36.7∶49.2，全國平均8.8∶40.9∶50.2，雖然三二一的總體結(jié)構(gòu)漸趨合理，但一產(chǎn)仍占較高比重，而二產(chǎn)又多是面臨去產(chǎn)能調(diào)結(jié)構(gòu)的“兩高一資”工業(yè)企業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)尚低于全國平均水平，且區(qū)域發(fā)展不平衡，對穩(wěn)增長可持續(xù)發(fā)展影響很大；按經(jīng)濟(jì)成分分析，我省非公經(jīng)濟(jì)總體上經(jīng)濟(jì)總量小、企業(yè)規(guī)模小、增加值占比低、結(jié)構(gòu)不合理。2015年末，甘肅省非公經(jīng)濟(jì)對GDP、稅收和就業(yè)的貢獻(xiàn)率分別為45.8%、49.17%和71.1%。而三項指標(biāo)全國平均超過60%、50%和80%，我省非公市場經(jīng)濟(jì)主體90%從事第三產(chǎn)業(yè)，其中70%集中在批發(fā)零售業(yè)，從事第二產(chǎn)業(yè)的不到7%，而且以個體工商戶為主，規(guī)模小、檔次低。

三、選擇：從供給側(cè)發(fā)力優(yōu)化資源配置的路徑

（一）契合實際的財政政策目標(biāo)

1.謅議甘肅省部分發(fā)展政策。甘肅省的歷任領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)部門，為謀改革發(fā)展大局，可謂嘔心瀝血，出臺了很多政策，但效果有限，究其根本實因政策理念差異，觀念上仍停留在“家長式”的為民做主上，或脫離實際的盲目布局上。

（1）財政金融政策。近年來財政系統(tǒng)非常流行“四兩撥千斤”撬動金融資本助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策，本意不錯，但政策效果有限且產(chǎn)生很多副作用，如甘肅省大力推廣的金融扶貧，以財政貼息給貧困戶3-5萬元的貸款，想當(dāng)然地以為農(nóng)戶只要有了小額貸款，就會發(fā)展生產(chǎn)脫貧致富。竊以為，窮人之所以貧窮，端在于文化基礎(chǔ)差而囿于“窮人思維”，扶貧關(guān)鍵在于扶智，以及通過改革提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和更適宜發(fā)展的政策環(huán)境，降低發(fā)展的體制成本。農(nóng)村非常需要金融支持，一是通過政策引導(dǎo)增加農(nóng)村金融供給總量；二是完善政策改革金融惠及民眾的制度障礙，解決貸款難、貴等問題。而非直接給予小額貸款，既存在隱性金融風(fēng)險，又無助于農(nóng)村金融意識的培育，也無益于貧困戶“內(nèi)生動力”的產(chǎn)生，況且市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，亦非昔日賣方市場只要有產(chǎn)品就有收益，依此貸款一窩蜂地發(fā)展養(yǎng)殖、種植，很多年景都出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品的“產(chǎn)能過?！保c政策初衷相悖。

（2）政府引導(dǎo)基金。是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會資本，不以營利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)或創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項資金。這是財政專項資金“撥改投”的重要改革嘗試，但并不適宜甘肅省經(jīng)濟(jì)土壤，原因有三，一是政府投資引導(dǎo)基金，要保證投的出、退得暢，其先決條件就是股權(quán)投資，而甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的股權(quán)企業(yè)很少（上市公司僅三十幾家），且一些股權(quán)投資企業(yè)的主營業(yè)務(wù)，未必與政府引導(dǎo)的政策目標(biāo)相符；二是受甘肅省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響，真正參與的社會資本很少，多是大型國企，而這些國企又有相當(dāng)部分屬于“兩高一資”要“去產(chǎn)能”的企業(yè)；三是政府引導(dǎo)基金的重要政策目標(biāo)，是促進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新科技的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，限于條件，甘肅省根本不具備與發(fā)達(dá)地區(qū)競爭的基礎(chǔ)。直接的結(jié)果就是，甘肅省省跟風(fēng)設(shè)立了幾十乃至上百億的各類引導(dǎo)基金，但要么根本投不出去，要么投出去政策效果很差。

（3）商貿(mào)經(jīng)濟(jì)政策。進(jìn)一步加強(qiáng)市場建設(shè)，包括農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)村集貿(mào)市場等，市場建設(shè)主管部門規(guī)劃每縣建一個市場，須知市場關(guān)乎人流、物流、資金流，甘肅省很多的縣區(qū)人口很少、地廣人稀，更何況互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的今時今日，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易已非區(qū)域內(nèi)的平面概念，而是超越時空地域的立體概念，縣縣建市場（包括縣縣建工業(yè)園區(qū)等）浪費有限的財力與資源，還值得商椎。

（4）扶貧相關(guān)工作。很多官員學(xué)者在討論扶貧工作時，都策以加強(qiáng)勞務(wù)輸出，但都忽略了一個問題，即我們進(jìn)城務(wù)工的也不少，為什么還是那么窮，有一個經(jīng)濟(jì)學(xué)的問題，說“hunt or be hunted”意即收割或者被收割，意即區(qū)域之間、人與人之間，存在能力、智力等各類差異，因而也就存在收益的差異。如若我們不從致力于提升民眾的文化和技能出發(fā)，我們的貧困戶就始終處于價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的末端，就始終處于“被收割”的境地。教育事業(yè)的確是我省的短板，但絕非現(xiàn)行政策將有限的財力用于扶持高等院校擴(kuò)張，而是依據(jù)公共性的高低，著眼于義務(wù)教育和職業(yè)技能教育的發(fā)展，這一點拙作《兼顧公平與效率的教育支出分析》有詳細(xì)闡述。

2.公共政策的出發(fā)點。任何政府存在的意義，如果不是已經(jīng)被外國勢力收買，一定是基于該國以及該國民眾自身。如果甘肅省的領(lǐng)導(dǎo)能有民眾至上理念，真正心系全省民眾的艱難困苦，則甘肅省絕難保持十?dāng)?shù)年全國人均收入墊底的名分。我們很多的公共政策，未必都是從大眾或窮人的角度出發(fā)，相當(dāng)多的時候，政策的出臺，僅僅是為了滿足某些領(lǐng)導(dǎo)的政績沖動，是下級迎合上級的的手段罷了。

公共政策的出發(fā)點只能是公共利益，“公共性始終是現(xiàn)代財政制度的核心”，因此公共政策的決策，必須符合以下要旨：政策的制定，是否有助于保證公共性級次的選擇從而保證公共性；是否保證“能以較低的成本有效地緩解貧困，各項目內(nèi)部或項目之間的資源配置應(yīng)能實現(xiàn)社會福利最大化目標(biāo)相一致的組合”；是否有利于維護(hù)公平正義，有利于促進(jìn)社會利益公平分配和社會秩序的穩(wěn)定。

3.量力而行的政策目標(biāo)。黨的十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要求建立現(xiàn)代財政制度。而公共性始終是現(xiàn)代財政制度的核心，財政政策的選擇，必須圍繞這個核心，應(yīng)將財政政策目標(biāo)回歸到提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)上來，這一點對貧困地區(qū)尤為重要?！案拭C省為什么這么窮”這一命題，得到省內(nèi)外的廣泛熱議，仁者見仁智者見智，但多見于表象的分析，竊以為深層次的原因在于體制機(jī)制的滯后、公共政策選擇和發(fā)展戰(zhàn)略，脫離了本省的財力和省情實際、脫離了公共性這個核心。對我們來講，手中的籌碼很少，有限的財力不容我們期待所有領(lǐng)域的發(fā)展，必須立足改革，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，著力解決人民群眾最迫切需要的問題。以解決主要矛盾作為我們的政策目標(biāo)。

那么，什么是甘肅省的主要矛盾。一是扶貧攻堅任務(wù)繁重，廣大群眾真的很窮，即使按規(guī)劃2020年完成脫貧任務(wù)，也僅是脫貧了2800元/人年的群體，按國際標(biāo)準(zhǔn)仍屬于“赤貧”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終歸宿和目標(biāo)是消費，而消費的持續(xù)增長來自消費者收入的持續(xù)增長，因此甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)，應(yīng)始終圍繞全省人民的收入增長來進(jìn)行；二是在全面減稅降費的背景下，基層政府“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的剛性支出壓力增大；三是區(qū)域內(nèi)、城鄉(xiāng)間難以保障均等化的公共服務(wù)；四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾突出，增長模式不可持續(xù)。還有很多的短板需要彌補(bǔ)，但我們的基礎(chǔ)、資源、要素條件有限，制約在各個領(lǐng)域、方面取得突破，必須有取有舍重點突破，主要矛盾的解決，重點問題的確定，需依據(jù)黨的十八屆三中全會精神，進(jìn)一步明晰政府與市場的界限，讓市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮決定性的作用，政府回歸應(yīng)履行的本職，高度關(guān)切讓廣大群眾分享改革發(fā)展成果（脫貧致富）、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和民生保障，依此為重點，以改革為動力，尋求甘肅省突破和發(fā)展的出路。

（二）發(fā)展的路徑

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，高速增長風(fēng)光不再，要素成本大幅提高的情況下，發(fā)展的著眼點，仍應(yīng)立足于改革，通過改革降低成本、提高效率。

1.出路：改革+政策創(chuàng)新。市場經(jīng)濟(jì)，關(guān)乎競爭，既是企業(yè)、商品的競爭，也是超越時空地域的發(fā)展模式競爭。我們首先要承認(rèn)落后，“知恥而后勇”，充分了解自身經(jīng)濟(jì)的優(yōu)劣勢，雖然落后卻也因此存在能源、勞動力等豐富和要素廉價的優(yōu)勢，但“不是要素便宜就能夠變成競爭力，要素變成競爭力要變成產(chǎn)品，要素變成產(chǎn)品要組織，組織要在一個體系里頭運行。這就引申出來了體制的問題。所以，讓中國經(jīng)濟(jì)崛起的真正秘密不是原來窮，而是把原來導(dǎo)致窮的封閉變成開放，在開放當(dāng)中允許組織創(chuàng)新，進(jìn)行體制改革?！薄斑@個世界上的競爭就兩句話，你要么成本比人家厲害，要么手里有獨到的?！币虼?，必須以改革+政策創(chuàng)新尋找經(jīng)濟(jì)脫困的良方。

2.改革行政體制，降低制度成本。進(jìn)一步明晰政府與市場的邊界，通過簡政放權(quán)、減少審批事項、放松管制，降低“制度性交易成本”。著力培育公平競爭的市場環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動為目標(biāo)，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的倒逼下，加快政府職能轉(zhuǎn)變，逐步形成政府、社會、市場的三維治理。

3.改革人事制度，降低行政成本。某種程度上，減稅降費是政府為促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所做的犧牲，其直接影響著貧困地區(qū)基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和民生事業(yè)的保障程度。國家層面對減稅降費出現(xiàn)的巨額支出缺口，應(yīng)以擴(kuò)大赤字和發(fā)行國債的對策，而對于財力困窘的我省來講，既無發(fā)債的權(quán)力又不堪擴(kuò)大赤字的重負(fù)，削減政府支出亦已技窮，年年盤活專項資金存量和削減“三公”經(jīng)費已近竭澤。因此，面對甘肅省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局，強(qiáng)烈建議林鐸書記以大智慧、大決斷、大擔(dān)當(dāng)，開展新一輪省域范圍的人事體制改革，精簡冗員，減少政府支出，降低行政成本。較之2001年的人事體制改革，我省人員機(jī)構(gòu)的膨脹與擴(kuò)張已不容小覷。

4.改革戶籍制度，釋放城鄉(xiāng)發(fā)展?jié)摿Α?016年甘肅省的城鎮(zhèn)化率為44.7%，低于全國10個百分點，若以戶籍人口計算，比率更低。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于人流、物流、資金流的合理自然流動，希望有一天，戶籍改革能達(dá)到這樣的目標(biāo)，讓美麗鄉(xiāng)村成為城里人結(jié)籬鄉(xiāng)野，親近自然的烏托邦，也讓鄉(xiāng)里人享受定居城市的自由。城鄉(xiāng)間戶籍藩籬的破除，有助于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)去庫存、縮小城鄉(xiāng)差距基本公共服務(wù)均等化，使踐行“青山綠水就是金山銀山”落到實處。

5.以發(fā)展產(chǎn)業(yè)留住人，以發(fā)展教育輸出人。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)上，出臺激勵扶持政策，大力發(fā)展“1+2+3”融合產(chǎn)業(yè)，即發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，將農(nóng)牧產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)、加工、銷售留在當(dāng)?shù)?，提高產(chǎn)品附加值，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也籍此將掌握了生產(chǎn)技能的農(nóng)民留在當(dāng)?shù)兀瑒?chuàng)造新的人口紅利，還一個人丁興旺和諧的美麗鄉(xiāng)村。“鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等合作建立集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通和服務(wù)等于一體的農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈體系，發(fā)展種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)一體化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。鼓勵承包農(nóng)戶采用土地流轉(zhuǎn)、股份合作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等方式融入農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈體系，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道?！?/p>

在產(chǎn)業(yè)調(diào)整上，退二進(jìn)三，據(jù)國家統(tǒng)計局測算，第三產(chǎn)業(yè)每增加一個百分點，可以提供100萬個就業(yè)崗位。一是“去產(chǎn)能”的國企一方面大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，另一方面結(jié)合自身資金、技術(shù)條件，助力“三農(nóng)”和扶貧攻堅大業(yè)；二是大力發(fā)展職業(yè)教育，現(xiàn)代教育發(fā)源于十八世紀(jì)的德國，其定位很明確，就是為大工業(yè)輸送具備生產(chǎn)技能的產(chǎn)業(yè)工人。我國開放五個城市的“菲傭”和杭州的保姆殺人案，給我們的啟示是，具有較高文化素質(zhì)和職業(yè)操守的保姆可以有很高的收入，同時保姆是一種稀缺資源。近年來的發(fā)達(dá)地區(qū)用工荒，也證明通過職業(yè)技能的教育培訓(xùn)，可大大提高我省勞務(wù)輸出的收益，應(yīng)像山東藍(lán)翔技校那樣，通過個性化、品牌化將之作為龍頭和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是大力發(fā)展包括餐飲、商貿(mào)、養(yǎng)老、醫(yī)療健康、家政等服務(wù)的消費服務(wù)業(yè)，鑒于我省的人均收入較低，應(yīng)進(jìn)一步放松管制（城管），給“窮人”以謀生致富的活路，改革開放之初形成的一批富人，其相當(dāng)部分，第一桶金即擺攤所得，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為“窮人經(jīng)濟(jì)圈”，由底層經(jīng)營者滿足底層民眾的消費需求。

6.大力發(fā)展旅游業(yè)。旅游業(yè)是綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展旅游業(yè)是落實習(xí)總書記“青山綠水就是金山銀山”的重要途徑。甘肅省的旅游資源很多，缺陷是景點間距較大，平均間距在70公里以上，因而難以形成產(chǎn)業(yè)集聚，雖然近年來加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但主要集中縱貫東西的公路和機(jī)場建設(shè)，對普通群眾來講，出行成本相對較高，且難以留人形成對當(dāng)?shù)叵M的拉動，應(yīng)以鐵路為干線，向兩側(cè)輻射，建設(shè)連接縣域景區(qū)的公路或地方觀光鐵路，形成我省獨居特色的旅游網(wǎng)絡(luò)。

7.建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。雖然本文認(rèn)為限于創(chuàng)新基礎(chǔ)，近期的財政政策目標(biāo)應(yīng)圍繞富民進(jìn)行，但從中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展講，技術(shù)創(chuàng)新仍是未來的發(fā)展主題，中國經(jīng)濟(jì)前三十年的高速增長，固然來自于改革和要素紅利，還有一個重要因素是充分借鑒了發(fā)達(dá)國家的技術(shù)創(chuàng)新，作為中國最貧困的省份之一，政府應(yīng)政策引導(dǎo)建立涵蓋國內(nèi)外、跨領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，實施有效的財稅激勵政策，推動跨領(lǐng)域跨行業(yè)的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合和協(xié)同創(chuàng)新，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合，加強(qiáng)科研成果轉(zhuǎn)化，通過知識技術(shù)的資本化、市場化，最大限度地促進(jìn)跨領(lǐng)域跨行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新合作。從而收他山之石可以攻玉之效，助力甘肅省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

[1]魏杰.中國將大規(guī)模調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局〔N〕.政商內(nèi)參，2017-10-17.

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[4]高培勇.把握本輪減稅降費的目的和方法〔EB〕.中國社會科學(xué)網(wǎng)，2017-8-11.

[5]甘肅省委，省政府.關(guān)于加快補(bǔ)齊發(fā)展短板促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見〔S〕.2016(12）.

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F812.45

A

1004-6070（2017）11-0005-09

◇作者信息：甘肅省財政科學(xué)研究所

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉