彭中遙，鄧嘉詠

（武漢大學(xué) 法學(xué)院/國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430072）

法治視野下農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與保護(hù)對策
——基于湘中地區(qū)9個行政村的實證研究

彭中遙，鄧嘉詠

（武漢大學(xué) 法學(xué)院/國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430072）

本研究選取湘中地區(qū)9個行政村為研究對象，從立法、執(zhí)法、司法和守法四個方面對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行研究。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法疲軟無力，缺乏統(tǒng)一的基本法規(guī)范，而且有法律規(guī)定欠缺針對性，難以為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供明確的執(zhí)法依據(jù)；農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法漏洞諸多，主要體現(xiàn)為執(zhí)法體制不順、執(zhí)法部門職能交叉不清；農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司法狀況亦不容樂觀，一方面是村民的權(quán)利保護(hù)意識較弱，有關(guān)維權(quán)的訴訟較少，另一方面是環(huán)境公益訴訟制度存在不完善之處，導(dǎo)致大多環(huán)境侵權(quán)案件無法進(jìn)入訴訟程序；村民的環(huán)保法治意識不高，導(dǎo)致其守法積極性較低。在法治視野下，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法、執(zhí)法、司法和守法亟待完善，以實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的愿景。

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)；法治建設(shè)；湘中地區(qū)；實證研究

近年來，中共中央和國務(wù)院日益重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”[1]。2013年，習(xí)近平總書記提出，“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[2]。黨的十八大報告進(jìn)一步明確生態(tài)文明建設(shè)的重要地位。在“城鄉(xiāng)同治”和“生態(tài)文明建設(shè)”被置于突出地位的大背景下，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題更加引人關(guān)注，并成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的重要議題。此外，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》針對農(nóng)村環(huán)境問題作出了強(qiáng)化性規(guī)定，其中第33條、第49-51條等法條是加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要體現(xiàn)。2017年的中央一號文件（《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》）明確提出，“促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變”[3]，并對農(nóng)村環(huán)境問題治理、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)問題作出進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)?？梢园l(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題已置于國家治理的突出位置。在法治國家和美麗中國的時代背景下，農(nóng)村環(huán)境治理究竟存在何種法治困境，又該如何打破這些困境，以推動農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的開展？本文選取湖南省中部地區(qū)9個典型行政村為調(diào)查樣本，分別從立法、執(zhí)法、司法和守法四個方面去探析我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在的法律問題，試圖在實證調(diào)研的基礎(chǔ)上，深入剖析農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)陷入困境的具體表現(xiàn)及其成因，尋求破解此種困境的最佳路徑。

一、研究設(shè)計

本研究所選的9個樣本村位于我國湖南省中部，在行政區(qū)劃上分別歸屬于長沙市瀏陽市、長沙市寧鄉(xiāng)縣和株洲市攸縣。其中，選取了瀏陽金塘村、寧鄉(xiāng)關(guān)山村和攸縣新聯(lián)村3個全國典型“環(huán)保村”及其周邊的6個環(huán)境相對較差村作為樣本村，以進(jìn)行對比研究。通過實地觀察、深度訪談、問卷調(diào)查等方法，獲取第一手資料，并在此基礎(chǔ)上對其進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和理論分析。

本研究共涉及39個指標(biāo)，其中5個指標(biāo)描述樣本基本情況，16個指標(biāo)描述環(huán)境污染狀況及影響因素，18個指標(biāo)描述農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)情況，包括立法、執(zhí)法、司法、守法四個方面。以政府環(huán)保行為、村民環(huán)保行為、法治建設(shè)為自變量，以環(huán)境問題為因變量，同時將環(huán)境問題分為生態(tài)破壞、農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染、生活垃圾污染等四個方面（詳見圖1）。

圖1 自變量與因變量關(guān)系圖

2016年，筆者所在調(diào)研團(tuán)隊采取非概率偶遇抽樣方法向9個樣本村發(fā)放“農(nóng)村環(huán)境狀況調(diào)查問卷”600份，回收問卷567份，其中有效問卷485份（詳見表1）。由于問卷調(diào)查采取的是非概率抽樣，統(tǒng)計結(jié)果不能推論整體，但可以大致反映整體的特征。與此同時，筆者專門走訪了9個行政村的主要負(fù)責(zé)人和部分村民，收集了一些訪談資料，以驗證研究結(jié)論的有效性。

表1 樣本人員基本情況表

二、湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法治現(xiàn)狀

在進(jìn)行問卷調(diào)查時，筆者主要選取農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治宣傳和法治措施的實施狀況兩項指標(biāo)，以大致評估湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的基本情況。從調(diào)查結(jié)果來看（表2），法治建設(shè)程度的得分為2.31，此項數(shù)值可以說明當(dāng)前湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)水準(zhǔn)偏低。

表2 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)程度描述性統(tǒng)計

在法治國家中，大多問題都可歸結(jié)為法律問題。基于法律上的強(qiáng)制性，法律手段具有其他手段所無法比擬的優(yōu)勢，法律制度往往是矛盾的終局性解決機(jī)制[4]。本文認(rèn)為，通過建立一個體系完善、內(nèi)容豐富、配套機(jī)制健全的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度有助于農(nóng)村環(huán)境問題的妥善解決。近年來，由于歷史、經(jīng)濟(jì)和文化等諸多原因，湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)狀況處于較低水平。雖然湖南省出臺了《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》（2003）、《湖南省農(nóng)村可再生能源條例》（2005）和《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》（2013）等地方性法規(guī)，這一系列法規(guī)的出臺對全省農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展起到了一定推動作用。但是，這類立法規(guī)范中并沒有直接涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條款，更未形成專門針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)范體系。此外，湖南省農(nóng)村地區(qū)的大多環(huán)保執(zhí)法部門也缺乏配套的實施細(xì)則，人為干擾環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生。由此可見，當(dāng)前湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)的立法難以實現(xiàn)、執(zhí)法舉步維艱、司法遙不可及。筆者以為，法治落后之僵局正是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題日益惡化的癥結(jié)所在?？梢哉f，湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的滯后已經(jīng)成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“軟肋”。具體而言，主要體現(xiàn)為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法不健全、執(zhí)法不完善、訴訟存在缺陷和廣大村民守法意識淡薄四個方面。

（一）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法：疲軟無力

表3是關(guān)于湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的統(tǒng)計情況，從下表中可見，其立法匯總值僅為2.3，遠(yuǎn)低于標(biāo)準(zhǔn)值。此外，最低值出現(xiàn)在立法工作的總體情況上，這表明湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法工作存在大量問題。

表3 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法情況的描述性統(tǒng)計

我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的不健全主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在立法缺位。目前，我國現(xiàn)行法中沒有一部專門針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基本法，而且2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)僅有簡單涉及，缺乏有針對性的規(guī)定。二是現(xiàn)有的涉及到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)較少。例如，現(xiàn)行的法律法規(guī)缺乏對化肥污染、農(nóng)藥污染、農(nóng)膜污染等方面的規(guī)定，無法應(yīng)對農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的新型環(huán)境問題。三是現(xiàn)有的與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)的操作性和適用性不強(qiáng)?，F(xiàn)有的涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范中，多以一些原則性法律規(guī)定為主，缺乏可操作性，難于為農(nóng)村環(huán)境問題的解決提供明確的法律指南。

（二）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法：多有漏洞

表4是湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的統(tǒng)計分析情況，從下表可知，其執(zhí)法匯總值僅為2.2，最低值出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員的工作態(tài)度及成效上，這說明我國亟需通過健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度等措施，以突破農(nóng)村環(huán)境問題的實踐僵局。

表4 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法情況的描述性統(tǒng)計

總體而言，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主要存在以下幾個方面的問題：一是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制不順暢。我國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖墙y(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門、分層次執(zhí)法體制，而這種管理體制就為實踐中的環(huán)境執(zhí)法工作埋下了隱患。主要體現(xiàn)為以各級人民政府為主的環(huán)境保護(hù)行政主管部門與其他部門之間的分工不明確，導(dǎo)致環(huán)境管理職權(quán)的多元性，進(jìn)而造成農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作較難開展。二是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)不到位。在實地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)或者組織，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測工作基本上處于缺位狀態(tài)，環(huán)境管理經(jīng)費的使用情況稍顯混亂，執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)之缺位加大了農(nóng)村環(huán)境治理的難度。三是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主體的力量薄弱。在實際執(zhí)法中，會出現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)變身為當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各部門間各自為政、相互推諉，出現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法不力的現(xiàn)象。此外，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的實踐中，諸多法律法規(guī)出現(xiàn)以政策靈活性取代其強(qiáng)制性和穩(wěn)定性之窘境，這些給我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)增設(shè)了較大障礙。

（三）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司法：救濟(jì)乏力

表5是關(guān)于湘中地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司法狀況的描述性統(tǒng)計，其中訴訟匯總得分僅為2分，遠(yuǎn)低于前述立法和執(zhí)法均值，其中有關(guān)“設(shè)立環(huán)境司法專門化機(jī)構(gòu)”、“環(huán)境司法部門的評價”得分均低于2分，凸顯了環(huán)境司法在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中的乏力局面。

表5 農(nóng)村環(huán)境訴訟情況的描述性統(tǒng)計

當(dāng)前，我國有關(guān)環(huán)境訴訟主要有如下兩種：一是因環(huán)境污染侵權(quán)而提起的訴訟，它具體是指環(huán)境污染受害者為維護(hù)自己的私益而向法院提起的訴訟；二是因環(huán)境權(quán)遭受損害而提起的訴訟，它是指公民因為環(huán)境污染損害社會公共利益而行使公益訴權(quán)。然而，在現(xiàn)實生活中，鑒于大多村民法律意識不強(qiáng)、維權(quán)成本過高、侵權(quán)人與被侵權(quán)人之間經(jīng)濟(jì)實力差距較大等因素，由村民提起環(huán)境民事訴訟的情況較為少見。我國《民事訴訟法》（2012）第55條明確規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但是該條款并未將公民個人納入到提起公益訴訟的主體范圍內(nèi)。此外，我國由公益組織提起的對政府和污染企業(yè)的訴訟大多處于勝算較低的尷尬處境，由于村民的環(huán)保意識與法律維權(quán)意識較為薄弱，由村民自身提起環(huán)境公益訴訟頗為困難。需要正視的是，縱觀法治較為健全的國家，大多賦予公民個人提起公益訴訟的權(quán)利，這對社會公共利益的維護(hù)能起到舉足輕重的作用。因此，完善我國的環(huán)境公益訴訟制度成為破解農(nóng)村環(huán)境問題的一項有力的司法舉措。

（四）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)守法：意識淡薄

表6是關(guān)于湘中地區(qū)村民守法意識的統(tǒng)計分析情況，從下表可知，村民守法意識的匯總得分為2.6分，稍高于前述幾項數(shù)值。其中，法律知識宣傳活動的評分最高，反映出當(dāng)前湘中地區(qū)村民對環(huán)保知識培訓(xùn)的參與度較高。但是，村民對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律條文掌握情況的評分僅為2.1，此項數(shù)值表明村民對法律知識的了解程度不足，也間接說明廣大村民的環(huán)境保護(hù)守法意識有待提升。

表6 村民守法意識程度的描述性統(tǒng)計

具體而言，村民環(huán)境保護(hù)法律意識淡薄主要體現(xiàn)在以下方面：一是村干部的環(huán)境保護(hù)意識較差。在調(diào)研過程中，筆者聽到有村民反映，部分村干部對隨意焚燒垃圾、亂砍濫伐林木的行為熟視無睹。眾所周知，村干部對行政村的環(huán)境保護(hù)會起到主導(dǎo)作用，其較差的環(huán)保意識將直接影響到相關(guān)村落環(huán)境保護(hù)工作的有效開展。二是村民對環(huán)境污染與生態(tài)破壞的認(rèn)識不足。通過與村民的訪談可知，對大多村民來說，他們較為看重有形的經(jīng)濟(jì)利益，對潛在環(huán)境污染的危害往往認(rèn)識不足。在他們看來，環(huán)境污染和生態(tài)破壞不會實質(zhì)上影響到他們的生活，環(huán)境好壞是政府部門需負(fù)責(zé)的事，而村民并不需要過多的參與到環(huán)境保護(hù)活動中。三是村民維權(quán)意識的缺乏。在實地考察中，筆者了解到，基本沒有村民就村里飲用水變色、垃圾堆積發(fā)臭等常見的污染問題進(jìn)行維權(quán)。此外，環(huán)境污染還具有潛伏性和復(fù)雜性等特點，在企業(yè)污染環(huán)境的初期，村民可能并不知曉或者雖然知曉卻由于自身沒有受到實質(zhì)損害而并未及時維權(quán)。通過上述分析可知，個別村干部較差的環(huán)保理念和部分村民淡薄的環(huán)保意識也是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題不斷惡化的原因之一。

三、完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的對策

（一）健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法體系，形成制度性保障

古人常言“小智理事、大智用人、睿智立法”。由此可見，立法是保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的基礎(chǔ)性工作。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法體系的健全，有助于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，進(jìn)而形成制度上的保障。

1.將環(huán)境權(quán)寫入《憲法》是生態(tài)文明建設(shè)和保障基本人權(quán)的重要屏障

近年來，環(huán)境權(quán)是否應(yīng)當(dāng)入憲的議題引起了學(xué)界的熱議，但當(dāng)前尚無統(tǒng)一定論。筆者以為，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)寫入我國《憲法》，此舉既是我國生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇，亦是我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的有力舉措。筆者認(rèn)為，將環(huán)境權(quán)寫入《憲法》的理由主要有如下幾點：一是環(huán)境問題的緊迫性。目前，與我國經(jīng)濟(jì)迅速增長形成鮮明對比的是，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的頻發(fā)。水土流失、大氣污染等環(huán)境污染事故更是預(yù)示著我國加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的緊迫性。二是環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實性。雖然我國《憲法》尚未規(guī)定環(huán)境權(quán)，但某些地方性環(huán)境立法已有關(guān)于環(huán)境權(quán)的原則性規(guī)定，這些地方立法實踐體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)入憲的實踐價值。三是符合世界發(fā)展趨勢。將環(huán)境權(quán)寫入《憲法》，將其作為基本人權(quán)的方式予以保護(hù)是世界發(fā)展的潮流。目前，將環(huán)境權(quán)入憲的國家已達(dá)57個[5]，這些國家分布在各大洲。在《憲法》上確立公民的環(huán)境權(quán)，是對人權(quán)的最有力保障，這對健全我國環(huán)境保護(hù)法律體系，完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度具有重大意義。

2.農(nóng)村環(huán)境立法需在國家層面與地方層面形成完整、統(tǒng)一的體系

就國家層面而言，應(yīng)當(dāng)盡快制定一部統(tǒng)一、完善的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作出頂層設(shè)計。國家層面的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法應(yīng)具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)地方立法的作用，它必須定位準(zhǔn)確、邏輯結(jié)構(gòu)清晰、調(diào)整范圍明確、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一、監(jiān)管體制得當(dāng)、責(zé)任制度與救濟(jì)制度完善。此外，在進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法時，必須吸收國內(nèi)相關(guān)立法實踐的成果。我國的環(huán)境保護(hù)立法、執(zhí)法和司法走過了30余年，積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗，農(nóng)村環(huán)境立法的過程中應(yīng)當(dāng)總結(jié)實踐過程中的成功經(jīng)驗、汲取失敗教訓(xùn)，避免閉門造車。就地方層面而言，環(huán)境保護(hù)的地方性立法應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，需要根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的總體要求，結(jié)合各地實際情況，突出地方立法特色，構(gòu)建適合各地實際情況的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系?？傊?，立法要能夠充分反映本地區(qū)的具體情況，針對本地需要解決國家層面環(huán)境立法尚未有所規(guī)定的突出事項。同時，要避免照搬照抄上位法的規(guī)定，對上位法中規(guī)定不明確之處，需要在立法中予以細(xì)化。

3.農(nóng)村環(huán)境立法需要公眾的有序參與

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的過程需要貫徹公眾參與原則，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的過程更需將公眾參與落到實處。在“參與型”社會不斷發(fā)展的今天，立法的科學(xué)性、民主性離不開公眾的智識貢獻(xiàn)。公眾參與農(nóng)村環(huán)境立法，一方面能夠提高公眾的主體意識，增強(qiáng)其參與環(huán)境保護(hù)的積極性，另一方面則能加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境法律的有效性與執(zhí)行性，減少執(zhí)法阻力。但是現(xiàn)階段，由于公共行政體制中“話語—權(quán)力”的壟斷性結(jié)構(gòu)、公眾參與能力建設(shè)薄弱、程序不完善等因素導(dǎo)致公眾參與熱情嚴(yán)重受挫，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的公眾參與熱情需通過外力推進(jìn)。只有在國家層面和地方層面的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法都廣開言路、有效吸收公眾建議的情況下，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法才能實現(xiàn)立法效果的最優(yōu)化。

（二）完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系，確保法律實施效果落地

在現(xiàn)實生活中，法律規(guī)則時常會膨脹，企圖通過“規(guī)則之治”實現(xiàn)社會生活的有序性和安定性。然而，這些法律規(guī)則卻在實踐中遭遇不同程度的執(zhí)行乏力，有時甚至?xí)萑胄瓮撛O(shè)之窘境。只有規(guī)則表達(dá)和規(guī)則實踐達(dá)到和諧統(tǒng)一，才能真正實現(xiàn)法律實施之最佳功效。當(dāng)前，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法已陷入困境，而此種困境主要源于行政機(jī)關(guān)的自身因素。面對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法困境，本研究認(rèn)為，可以從如下幾個方面尋求破解困境的可行性方案。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，理順執(zhí)法體制

在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)“五位一體”的發(fā)展中，政府的作用至關(guān)重要。政府不再是“守夜人”，而應(yīng)該是一個積極的行動者，在環(huán)境保護(hù)的過程中尤應(yīng)如此。然而，政府部門受到單純追求GDP增長觀念的影響，長期忽視農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)。政府在生態(tài)文明建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的缺位，導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境正義無法得到實現(xiàn)。其實，環(huán)境正義包括代內(nèi)正義和代際正義，代內(nèi)正義是指同時代的人之間能夠公平地享有環(huán)境資源，一部分人的生存和發(fā)展不能以犧牲另一部分人的生存和發(fā)展為代價，其中“區(qū)域間環(huán)境正義是代內(nèi)正義的典范”[6]。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求政府牢牢把握住“五位一體”的內(nèi)涵。但是，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，政府部門存在片面追求GDP、輕視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的問題。因此，政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的缺位急需填補(bǔ)，政府需要轉(zhuǎn)變其職能，履行其生態(tài)環(huán)境治理之職能。在生態(tài)環(huán)境治理中，政府的角色應(yīng)定位為“管制性公共物品的重要提供者”、“公眾與企業(yè)合作參與環(huán)境治理的倡導(dǎo)者”和“環(huán)境管理地方化及區(qū)域合作的積極推行者”[7]，政府的生態(tài)環(huán)境治理職能要求政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時，不能以犧牲農(nóng)村發(fā)展為代價，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)時不能以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價。在城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的過程中，政府應(yīng)秉持“理性、人本、自由”的基本理念，堅持“整體推進(jìn)、科學(xué)構(gòu)建、多元參與”的基本原則，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，以及形成農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的保障制度[8]。在轉(zhuǎn)變政府職能，牢固樹立科學(xué)的環(huán)境治理觀念，理順政府自身的執(zhí)法體制，明確各部門負(fù)責(zé)的環(huán)境職能，減少扯皮現(xiàn)象?？紤]到我國地域遼闊、各地差異較大，目前推行的省級以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度是種有效的嘗試，此舉可以減少因統(tǒng)管與分管體制所帶來的政令不通、職責(zé)不明和責(zé)任不清[9]，充分實現(xiàn)權(quán)力整合和執(zhí)法通暢。

2.引入獎懲機(jī)制，實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一

將環(huán)境保護(hù)考核制度引入村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)中，使之成為考核領(lǐng)導(dǎo)政績的內(nèi)容之一，將各村鎮(zhèn)的“一把手”作為直接責(zé)任人，層層落實下去，形成強(qiáng)有力的執(zhí)法程序機(jī)制。具體而言，可以對環(huán)境治理工作成績突出的村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)予以表揚，激發(fā)他們的工作干勁；對于連續(xù)數(shù)次督查不合格的所在村鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，建議可以引入環(huán)境行政約談機(jī)制，對于連續(xù)三次督查不合格的村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，可以先給予警告等適當(dāng)行政處分,若處分后還存在兩次以上督查不合格的情況，則啟動約談機(jī)制，由上級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，并提出整改要求，情況嚴(yán)重時再追究其行政責(zé)任。通過此種環(huán)境監(jiān)管方式，不僅能深入環(huán)境督查制度，而且能增強(qiáng)基層組織和基層干部的執(zhí)行力，增強(qiáng)基層干部的責(zé)任心。

3.依需增設(shè)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)

在實地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相應(yīng)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)，而且存在執(zhí)法人員短缺、執(zhí)法能力薄弱的情況。解決此類問題的一個有效路徑是加大資金投入力度，以確保執(zhí)法的物質(zhì)及經(jīng)費保障。投入的資金可以用于設(shè)立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、完善環(huán)境執(zhí)法編制以及增加執(zhí)法人員的數(shù)量。此外，需要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的硬件設(shè)施。調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作稍顯不足，這是技術(shù)欠缺與設(shè)備不足所導(dǎo)致的結(jié)果。因此，可以通過舉行相應(yīng)的培訓(xùn)，定期對執(zhí)法人員的環(huán)保意識、法治意識和業(yè)務(wù)技能等方面進(jìn)行夯實提高，以提升其執(zhí)法的知識水平和業(yè)務(wù)能力。

（三）深化農(nóng)村環(huán)境司法渠道，增強(qiáng)司法力度

羅馬法諺云“有權(quán)利，即有救濟(jì)”，又云“法律恒須規(guī)定救濟(jì)”。司法作為權(quán)利保障的最后一道屏障，它是社會的安全閥與減壓器。然而，當(dāng)前我國司法對公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)乏力，司法力度亟待增加?！碍h(huán)境司法改革是生態(tài)文明建設(shè)的推動力”[10]，環(huán)境司法作為農(nóng)村環(huán)境治理重要的一環(huán)需要認(rèn)真對待。具體而言，可以從以下幾個方面作出努力。

1.有效運轉(zhuǎn)環(huán)境法庭，拓展司法功能

環(huán)境糾紛可能涉及民事、行政和刑事三個領(lǐng)域，具有利益沖突多元化、訴訟關(guān)系復(fù)雜的特征，由此往往會出現(xiàn)環(huán)境案件審判體制不順暢的情形。2010年，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》明確規(guī)定：“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平，”國家在穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)境司法專門化之路。但在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，大多村民對司法機(jī)構(gòu)的評價很低。可見，環(huán)境司法專門化并沒有實現(xiàn)其預(yù)期的效果。環(huán)境法庭成立以來，遭遇了庭多案少、法官司法能力不足等尷尬。設(shè)立環(huán)境法庭，實行環(huán)境司法專門化是一種趨勢，但如何有效運轉(zhuǎn)環(huán)境法庭，拓展司法功能，真正實現(xiàn)環(huán)境司法救濟(jì)仍任重道遠(yuǎn)。有效運轉(zhuǎn)環(huán)境法庭，一是要提高法官的環(huán)境司法能力，引入具有環(huán)境科學(xué)背景知識、從業(yè)經(jīng)歷的人員進(jìn)入法官隊伍或是對現(xiàn)有法官進(jìn)行環(huán)境知識的培訓(xùn)；二是利用法院外資源，引入專業(yè)的技術(shù)人才輔助案件審理，這些人員可包括行政技術(shù)人員、環(huán)境生態(tài)研究員等等，他們無須常駐于法院，只需在需要的時候進(jìn)行輔助；三是要完善環(huán)境法庭的程序性機(jī)制，以適當(dāng)降低環(huán)境案件進(jìn)入法院的門檻。

2.完善環(huán)境公益訴訟制度，增強(qiáng)救濟(jì)可能性

就環(huán)境公益訴訟而言，我國現(xiàn)階段主要存在環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩種形式。盡管前者已在《民事訴訟法》（2012）的第55條進(jìn)行了初步規(guī)定，但該條文并未將公民個人納入提起環(huán)境民事公益訴訟的適格原告，這大大限制了該制度適用的可能性；后者在實踐中一直存在，而且《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（2015）明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，但是環(huán)境行政公益訴訟仍缺乏明確的制度保障，其訴訟主體和訴訟范圍等各項內(nèi)容之規(guī)定依舊模糊不清，缺乏可操作性。環(huán)境公益訴訟制度的完善，有助于督促和加強(qiáng)行政執(zhí)法，預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害，追究相關(guān)人員的法律責(zé)任，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)。具體而言，環(huán)境民事公益訴訟能夠通過適格的公民、社會組織積極地參與到環(huán)境保護(hù)中，實現(xiàn)環(huán)境生態(tài)的保護(hù)，嚴(yán)懲環(huán)境污染人員，可謂是平等主體之間的較量。而環(huán)境行政公益訴訟中，被告恒為行政機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中的違法行為進(jìn)行起訴，無疑是警醒行政機(jī)關(guān)依法行政的一劑良藥。環(huán)境行政公益訴訟相對環(huán)境民事訴訟而言，其更具有客觀訴訟的意義[11]，能夠更好地監(jiān)督行政，維護(hù)生態(tài)環(huán)境中的良好秩序。綜上所述，無論是環(huán)境民事公益訴訟，還是環(huán)境行政公益訴訟，它們的原告資格問題、訴訟管轄權(quán)、訴的利益、舉證責(zé)任、損害賠償責(zé)任等各方面都仍需進(jìn)一步明確與完善，為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供具體可行的司法支撐。

（四）提高村民的環(huán)保法治意識，促使其觀念轉(zhuǎn)變

生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)文明建設(shè)是相輔相成的二者，要想方設(shè)法讓村民們樹立環(huán)境權(quán)利意識、義務(wù)意識和責(zé)任意識，在享受環(huán)境資源的同時，也要讓其明晰通過環(huán)境污染和生態(tài)破壞換取經(jīng)濟(jì)增長的舉措不僅是殺雞取卵、竭澤而漁的行為，更是違反法律需要受到制裁的行為。只有提高村民的環(huán)保法治意識，實現(xiàn)其觀念轉(zhuǎn)變，才能確保法律的有效實施，在其享受環(huán)境權(quán)利的同時，又切實地履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。具體而言，提高村民環(huán)保法治意識可以從以下兩方面著手。

1.加強(qiáng)環(huán)境普法隊伍建設(shè)

對村民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)普法教育是一個綜合而系統(tǒng)的工程，普法隊伍建設(shè)需要全社會的參與。首先，環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以積極發(fā)動社會公眾力量，建議可以通過在校大學(xué)生所開展的“三下鄉(xiāng)”活動，形成一支綜合素質(zhì)較高的普法隊伍，幫助村民樹立環(huán)保觀念。其次，村委會等基層組織可以自行開展環(huán)境保護(hù)法治教育工作。在筆者所調(diào)研的瀏陽金塘村，當(dāng)?shù)卮逦瘎?chuàng)辦了湖南省第一家村民環(huán)保學(xué)校，該校聘請了有關(guān)農(nóng)村環(huán)保教授、農(nóng)村環(huán)保專利技術(shù)持有人等專家，針對村民在生態(tài)建設(shè)遇到的困難和問題，通過組織集中授課，深入農(nóng)戶專題輔導(dǎo)，組織村民分組討論等形式，宣傳環(huán)保知識，傳播生態(tài)理論。普法教育內(nèi)外結(jié)合的建設(shè)方式不僅提高了村民的環(huán)境保護(hù)意識，也弱化了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法過程中的阻力，這對增強(qiáng)村民的環(huán)保意識具有重大的意義。

2.密切聯(lián)系民眾利益，以案說法

生產(chǎn)力往往是農(nóng)村民眾關(guān)注的首要事項，在普法的時候必須密切聯(lián)系群眾利益，否則只會脫離群眾，無法吸引群眾注意力。農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)紅線、種植養(yǎng)殖等等均是既涉及生產(chǎn)力，又與環(huán)境資源利用息息相關(guān)的。在普法的過程中，要堅定地站在村民的利益角度思考問題，以相關(guān)的案例去解釋法律和普及法律，這樣才能事半功倍，實現(xiàn)普法效能。

[1]人民網(wǎng).中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決 定 [EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2008-10/31/content_1136796.htm,2008-10-20.

[2]光明網(wǎng).最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述[EB/OL].http：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/2013-12/02/nw.D110000gmrb_20131202_2-02.htm,2013-12-2.

[3]人民網(wǎng).2017年中央一號文件公布 提出深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0205/c1001-29059195.html,2017-2-5.

[4]彭中遙.環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險有關(guān)問題及法治策略[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2017,18(3)：98-104.

[5]王樹義.環(huán)境法基本理論研究[M].北京：科學(xué)出版社,2012：150.

[6]李興平.環(huán)境正義理念下的西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制的完善[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016,10(3)：1-7.

[7]肖建華,彭芬蘭.試論生態(tài)環(huán)境治理中政府的角色定位[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2007,1(2)：10-13.

[8]晉 海.我國城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的制度構(gòu)建：理念、原則與路徑[J].中國人口·資源與環(huán)境,2009,19(6)：165-169.

[9]李愛年,劉 翱.環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化：生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2016,45(3)：80-88.

[10]王樹義.論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革[J].中國法學(xué),2014(3)：55-71.

[11]林莉紅,馬立群.作為客觀訴訟的行政公益訴訟[J].行政法學(xué)研究 ,2011(4)：3-15,144.

Status Survey and Protection Measures for Rural Environment under the Perspective of Law——Based on Empirical Research among 9 Villages in Central Region of Hunan Province

PENG Zhongyao,DENG Jiayong
(School of Law,Collaborative Innovation Center of Judicial Civilization,Wuhan University,Wuhan 430072,Hubei,China)

This empirical research selected 9 typical administrative villages in Hunan province as research objects.In terms of the situation of legislation,enforcement of law,justice and obedience of law,the research was done in these villages.The study fi nds out that in the villages,the legislation is ineffective for lacking pertinence.Meanwhile,lacking the basic rural environment protection law makes the situation worse.As a result,administrative agencies cannot fi nd accurate legal basis when they perform.On the other hand,the enforcement of law has many defects since the powers and functions of the administrative agencies are not very clear.The justice in protecting the rural environment is not good as expected for two reasons,the fi rst reason is that the awareness of rights protection of the residents in villages is at low level; the second reason is that public interest litigation system has defects making many environmental cases being kept outside the door of court.Moreover,the legal awareness of residents in villages is not enough so that many of them do not obey the law.In order to achieve the goal of ecological civilization construction,improvement should be made in legislation,enforcement of law,justice and obedience of law of the rural environmental protection.

rural environmental protection; the rule of law; central region of Hunan Province; the empirical research

F592.0

A

1673-9272(2017)04-0047-07

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.04.009 http：//qks.csuft.edu.cn

2017-06-04

國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心資助項目（教技函2013[26]）；司法部一般項目“生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系研究”（14SFB20044）。

彭中遙，博士研究生；E-mail：429855622@qq.com。

彭中遙,鄧嘉詠.法治視野下農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與保護(hù)對策——基于湘中地區(qū)9個行政村的實證研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017,11(4)：47-53.

[本文編校：徐保風(fēng)]