陳貴旭　潘貴榮

摘要：按照《關(guān)于印發(fā)貴州省丹寨縣統(tǒng)籌整合財政專項資金開展脫貧攻堅改革試點實施方案的通知》要求，貴州省丹寨縣舉全縣之力，深入推進(jìn)改革試點工作，改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，目前取得了較好的成效。本文在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對目前存在的不可忽視的問題，提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌整合；專項資金；脫貧攻堅

按照《關(guān)于印發(fā)貴州省丹寨縣統(tǒng)籌整合財政專項資金開展脫貧攻堅改革試點實施方案的通知》（黔府發(fā)〔2016〕20號）（以下簡稱《實施方案》）要求，貴州省丹寨縣舉全縣之力，深入推進(jìn)改革試點工作，改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，目前取得了較好的成效。

一、丹寨縣改革試點工作的推進(jìn)情況

2016年，丹寨縣整合各年度財政專項資金53468萬元，占2016年度全年調(diào)整計劃的92%。整合資金涉及部門33個，整合項目414個。整合后實施的項目42個，比原渠道實施項目減少372個。整合后的項目覆蓋全縣所有的貧困村，主要投向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村合作社建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)培訓(xùn)等領(lǐng)域。截至2016年底，所有42個項目已全部開工，總投資85138萬元，已完成投資79379萬元。

根據(jù)《實施方案》要求，2017年，丹寨縣圍繞“五個一批、六項計劃、五大體系、金融扶貧”等要求，實施了批復(fù)方案中擬安排建設(shè)的項目51個，總投資規(guī)模為103957萬元，資金來源由整合財政資金66438萬元和其他籌措資金37519萬元組成。

截至目前，丹寨縣已整合各年度財政專項資金7831萬元，占2017年全年計劃66438萬元的12%。整合項目126個，整合后實施的項目24個，比原渠道實施項目減少102個。

二、丹寨縣改革試點工作的主要做法

（一）明確改革目標(biāo)。丹寨縣通過整合各級財政資金，統(tǒng)籌安排使用。制定了切實可行的《脫貧攻堅整體規(guī)劃》和《丹寨縣“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃項目庫》，堅持規(guī)劃引領(lǐng)，通過編制脫貧攻堅規(guī)劃和脫貧攻堅規(guī)劃項目庫，相應(yīng)整合有關(guān)部門的項目資金，實現(xiàn)“項目跟著規(guī)劃走、資金跟著項目走”；堅持前瞻運作，把工作做在資金下達(dá)前，周密安排、科學(xué)運作，從源頭上將財政專項資金納入整合渠道；堅持統(tǒng)籌使用，統(tǒng)籌安排使用財政專項資金，實現(xiàn)“多個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，較好地解決資金投向固化、使用“碎片化”等問題，打破“打醬油的錢不能買醋”的困局。改革試點以縣為主，省、州兩級對丹寨縣的補(bǔ)助按照原渠道下達(dá)，由丹寨縣根據(jù)脫貧攻堅規(guī)劃進(jìn)行整合，統(tǒng)籌安排用于規(guī)劃項目實施。

（二）創(chuàng)新四項改革。創(chuàng)新推進(jìn)財政資金“統(tǒng)、用、管、評”四項改革。一是在“統(tǒng)”的方面，實行“三統(tǒng)三不統(tǒng)”。整合資金范圍包括：國辦發(fā)〔2016〕22號文件規(guī)定納入整合范圍的各級財政專項資金；沒有列入《丹寨縣區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》的項目資金；使用效果不好和存量結(jié)余較多的專項資金。不能整合的資金范圍包括：中央和省、州明確規(guī)定不能整合的專項資金；補(bǔ)貼到個人的社保和民生類專項資金；救災(zāi)、應(yīng)急類等有特定政策目標(biāo)的專項資金。二是在“用”的方面，整合后的資金重點用于脫貧攻堅規(guī)劃的“五個一批、六項計劃、五大體系”三大平臺建設(shè)；重點用于設(shè)立政府引導(dǎo)資金，引導(dǎo)社會資本、金融資本參與脫貧項目建設(shè)。三是在“管”的方面，改革試點全過程做到“三監(jiān)督、四公開”。即自覺接受審計機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、自覺接受上級有關(guān)部門的監(jiān)督、自覺接受社會公眾的監(jiān)督；及時公開脫貧攻堅規(guī)劃、資金整合方案、資金安排使用情況、項目實施情況。四是在“評”的方面，客觀實際評價改革試點，評價實行“兩考核、兩區(qū)分”。即試點周期結(jié)束后，先由丹寨縣自行組織考核，再由省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織考核；無論審計檢查還是考核驗收，都把依據(jù)扶貧規(guī)劃合理改變專項資金用途與擅自將專項資金挪為他用區(qū)分開，把先行先試和為推動改革出現(xiàn)的失誤，與為謀取私利、明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開。

（三）分解責(zé)任落實。丹寨縣印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實好〈統(tǒng)籌整合財政專項資金開展脫貧攻堅改革試點實施方案〉的責(zé)任分解方案的通知》（丹黨辦通〔2016〕68號），對實施方案進(jìn)行責(zé)任分解，將改革任務(wù)細(xì)分為46項工作（任務(wù)），并就工作（任務(wù)）提出54項的具體要求。

（四）建立工作臺賬。改革啟動后，丹寨縣建立了試點工作臺賬，將整合資金來源、使用方向、項目進(jìn)度及管理等工作推進(jìn)情況建檔造冊登記，形成專報按月報送國家審計署、省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)、省財政廳、省審計廳。

三、丹寨縣改革試點工作取得的成效

統(tǒng)籌整合財政專項資金改革試點工作以來，丹寨縣堅持把這項改革試點工作作為全縣政府工作的主線，緊緊抓住統(tǒng)籌整合財政專項資金這個“牛鼻子”不放， “踏石留印、抓鐵有痕”，抓好抓實抓細(xì)，試點工作取得了較好的成效。

（一）財政支出更加向脫貧攻堅傾斜。據(jù)不完全統(tǒng)計，丹寨縣試點工作開展后，通過資金整合，明確財政專項資金用于脫貧攻堅的主要投向，開展脫貧攻堅、支持貧困村寨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金大幅增加，為脫貧攻堅奠定了基礎(chǔ)，加快了脫貧攻堅步伐。2016年，丹寨縣減少貧困人口0.79萬人，貧困發(fā)生率下降4.9個百分點。

（二）政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。試點工作前，丹寨縣的一些縣直部門對專項資金存在“重爭取、輕管理”的現(xiàn)象，項目前期謀劃不足，項目下達(dá)后管理服務(wù)跟不上，項目實施不佳。試點工作開展后，縣直各部門積極轉(zhuǎn)變工作職能，將主要工作重心放在項目謀劃、跟蹤管理、服務(wù)指導(dǎo)項目的實施上，更加注重因地制宜，更加注重項目實效，干部把更多的精力從原來的“對上跑項目”轉(zhuǎn)移到服務(wù)基層、服務(wù)脫貧項目實施、服務(wù)群眾脫貧攻堅的工作上來。

（三）聚焦精準(zhǔn)扶貧初見成效。試點工作開展后，丹寨縣瞄準(zhǔn)建檔立卡的3.86萬貧困人口，圍繞“五個一批”，在落實省“1+10”扶貧政策的基礎(chǔ)上，重點圍繞易地扶貧搬遷、村級集體經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)脫貧等領(lǐng)域謀劃實施項目，全面覆蓋全縣貧困人口，達(dá)到了整合資金聚焦聚集脫貧攻堅的效應(yīng)，有效解決了長期以來財政專項資金存在的項目資金散、小，渠道多，難以形成合力，項目不接地氣等情況。比如，通過整合財政專項資金7900萬元，安排到161個行政村作為村集體經(jīng)濟(jì)項目資金，實現(xiàn)了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織全覆蓋，實現(xiàn)了所有的空殼村全部“脫殼”，7個貧困村出列。又如，通過整合資金22859萬元，投入易地扶貧搬遷工程，2016年全縣實現(xiàn)易地搬遷992戶4240人，超額完成省下達(dá)任務(wù)。

（四）有力地支持了脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對過去產(chǎn)業(yè)謀劃缺乏頂層設(shè)計、缺乏科學(xué)性和可持續(xù)性，同時產(chǎn)業(yè)項目小、散、多，且不適合當(dāng)?shù)刈匀粭l件等問題，丹寨縣從自然環(huán)境和資源稟賦出發(fā)，深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過整合財政專項資金，整合了農(nóng)業(yè)、國土、水利、交通等多個項目，投入6000萬元用于發(fā)展藍(lán)莓和中藥材兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，新增藍(lán)莓基地1500畝、中藥村基地3000畝。2017年計劃整合投入資金2.8億元，再建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)藍(lán)莓基地和中藥材基地各1萬畝，預(yù)計將直接帶動貧困人口3000人增收。

（五）撬動社會資金參與扶貧。通過改革試點，丹寨縣整合財政專項資金作為注冊資本金和風(fēng)險補(bǔ)償金，爭取到國開行基礎(chǔ)設(shè)施基金7億元、貴州銀行扶貧基金5億元和全省產(chǎn)業(yè)脫貧基金6億元，為脫貧攻堅爭取到更多資金支持。整合資金用于設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償金和貼息，推進(jìn)全縣脫貧戶“特惠貸”。截至目前，全縣共發(fā)放貧困戶“特惠貸”資金8000萬元，惠及建檔立卡貧困戶1809戶。

（六）有效促進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)。改革試點后，大部分的項目審批、實施、驗收等權(quán)限均下放到縣，縣按照省政府批復(fù)的《實施方案》開展項目的前期工作和組織實施，并全部對社會公開，接受上級的專項審計、督查和績效考評，減少了項目的中間環(huán)節(jié)，增加了項目運轉(zhuǎn)的透明度，杜絕了在項目爭取、審批、驗收、撥款等環(huán)節(jié)出現(xiàn)“優(yōu)親厚友”、“雁過拔毛”等形式的腐敗。同時，通過專項資金的整合，實施的項目由以前的幾百個項目減少到幾十個，大大減少了項目業(yè)主多、監(jiān)管難、監(jiān)督不到位的問題，減少在項目實施、管理過程中出現(xiàn)貪污腐敗的風(fēng)險，進(jìn)一步從制度上提升了廉潔建設(shè)水平。

四、丹寨縣改革試點工作存在的問題

（一）有些部門仍然限定資金的具體用途，要求上級財政專項資金“?？顚Ｓ谩?，給統(tǒng)籌整合資金工作帶來很大難度。

（二）有些部門沒有按照省政府批復(fù)改革方案的要求，仍然下達(dá)單項工作考核目標(biāo)。還有個別部門只下目標(biāo)不下資金，且該考核目標(biāo)不在省政府批復(fù)改革實施范圍之列，增加了縣級財政支出困難。

（三）改革周期短。2017年8月改革即進(jìn)入總結(jié)階段，而不少項目實施周期時間長，前期工作復(fù)雜，在改革周期內(nèi)難以完成和取得成效。

五、進(jìn)一步做好改革試點工作的對策

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全資金整合制度。一是成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。統(tǒng)籌整合財政專項資金是一項復(fù)雜的工程，只有加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范管理，才能保障財政專項資金整合的順利進(jìn)行。要成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，縣委主要負(fù)責(zé)人為組長，常務(wù)副縣長為常務(wù)副組長和有關(guān)黨委、政府副縣級領(lǐng)導(dǎo)干部為副組長，各相關(guān)縣直單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人為成員的改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)財政專項資金的整合工作。二是完善規(guī)章制度。及時制定《丹寨縣統(tǒng)籌整合財政專項資金調(diào)度辦法（試行）》、《丹寨縣統(tǒng)籌整合財政專項資金改革試點工作項目管理辦法（試行）》、《丹寨縣統(tǒng)籌整合財政專項資金改革試點工作宣傳報道辦法（試行）》、《丹寨縣統(tǒng)籌整合財政專項資金改革工作督查辦法（試行）》等規(guī)章制度，規(guī)范議事規(guī)程、資金整合、事項監(jiān)管和績效評價體系，明確成員單位工作職責(zé)，目標(biāo)任務(wù)，確保財政專項資金的整合工作高效運行。

（二）抓好落實，保障各項脫貧政策貫徹到位。按照省、州關(guān)于推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的決策部署和各項政策規(guī)定，縣財政局要積極配合相關(guān)部門，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力就業(yè)、社會保障、教育文化、醫(yī)療救助保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境改善等扶貧工程，確保所有的扶貧政策全部落實到位。

（三）優(yōu)化服務(wù)，扎實抓好精準(zhǔn)扶貧工作。一是抓好建檔立卡。要對相對貧困戶實行精準(zhǔn)識別，在對貧困村村情、民情開展深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定貧困村和貧困戶精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作年度計劃，對貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)建檔立卡。二是研究原因。要深入村寨，走訪群眾，號準(zhǔn)“窮脈”、找準(zhǔn)“窮困”、挖出“窮根”，因戶制宜繪好“路線圖”，形成幫扶工作合力。三是完善保障。要圍繞“兩不愁、三保障”的幫扶目標(biāo)，落實幫扶到戶和整村推進(jìn)工作措施，多渠道籌措幫扶資金，著力提高貧困戶收入，完善保障機(jī)制，改變落后村寨的落后面貌。

（四）強(qiáng)化監(jiān)管，確保扶貧資金安全規(guī)范運行。一是抓好項目規(guī)劃落地。要嚴(yán)格按照《脫貧攻堅總體規(guī)劃》和《丹寨縣“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃項目庫》，以“久久為攻、時不我待”的工作韌勁，一茬接一茬抓好項目規(guī)劃落實，推進(jìn)項目實施，實行動態(tài)管理，確保規(guī)劃脫貧攻堅工程建設(shè)有效推進(jìn)。二是加強(qiáng)項目檢查。要制定《統(tǒng)籌整合財政專項資金改革試點工作督查辦法》，成立綜合督查考評組，不定期開展統(tǒng)籌整合財政專項督查，對督查項目推進(jìn)不力的，實行通報制度，確保改革試點工作有序推進(jìn)。三是加強(qiáng)資金監(jiān)督。要加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)督檢查，嚴(yán)防擠占挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)扶貧資金的現(xiàn)象發(fā)生，確保財政專項資金?？顚Ｓ?，真正用于脫貧攻堅。

（作者單位：貴州省丹寨縣財政局）

責(zé)任編輯：欣文