楊 艷

(1. 中南民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院, 湖北 武漢 430074; 2. 南陽(yáng)師范學(xué)院, 河南 南陽(yáng) 473061)

新時(shí)期獨(dú)龍族精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀與問(wèn)題的調(diào)查

楊 艷1,2

(1. 中南民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院, 湖北 武漢 430074; 2. 南陽(yáng)師范學(xué)院, 河南 南陽(yáng) 473061)

采用田野的方法,調(diào)查了獨(dú)龍族精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀和落實(shí)過(guò)程中容易忽視的問(wèn)題,提出了新時(shí)期推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的政策建議。

獨(dú)龍族精準(zhǔn)扶貧; 現(xiàn)狀; 問(wèn)題; 政策建議

獨(dú)龍族是我國(guó)28個(gè)人口較少民族之一,沿獨(dú)龍江流域河谷兩側(cè)而居,人口約7 000人,自稱“獨(dú)龍”,也稱“俅帕”“俅子”“曲洛”,是獨(dú)龍江流域最早的主人。過(guò)去,由于受麗江木氏土司、康普土千總、葉枝土千總、蓄奴主和歷代統(tǒng)治階級(jí)的重重壓迫和殘酷掠奪,獨(dú)龍族社會(huì)發(fā)展滯后,人口較少,生活十分貧困。直到1949年貢山解放,獨(dú)龍族才重獲新生。1952年,在周恩來(lái)總理的關(guān)懷下,根據(jù)本民族的意愿,廢除了“俅帕”“俅子”“曲洛”等稱謂,正式定名為獨(dú)龍族。其社會(huì)變革具有迅速、劇烈的特點(diǎn)。云南省怒江傈僳族自治州貢山獨(dú)龍族怒族自治縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)是其唯一聚居區(qū),少數(shù)散雜居于維西、西藏察隅等地,緬甸境內(nèi)也有約十萬(wàn)獨(dú)龍人,鄉(xiāng)內(nèi)馬庫(kù)村毗鄰緬甸北部。2009年末,該地區(qū)推進(jìn)了包括產(chǎn)業(yè)扶貧在內(nèi)的“整鄉(xiāng)推進(jìn)整族幫扶”工程,特別是2014年底獨(dú)龍江隧道全線通車后,基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各方面均發(fā)生了翻天覆地的變化,整體式扶貧告一段落。2015年1月20日,習(xí)近平總書記在昆明親切會(huì)見了7名獨(dú)龍族代表,與他們共謀脫貧致富奔小康之路。2016年3—7月該鄉(xiāng)完成了全鄉(xiāng)的建檔立卡工作,展開了精準(zhǔn)扶貧工作。那么,整體推進(jìn)式扶貧遺留了哪些問(wèn)題,當(dāng)前推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀和效果怎樣,如何從學(xué)理角度去分析精準(zhǔn)扶貧后的獨(dú)龍社會(huì)?帶著上述問(wèn)題,調(diào)研團(tuán)隊(duì)在獨(dú)龍江鄉(xiāng)展開了田野工作。文中的新時(shí)期,是指?jìng)鹘y(tǒng)整體式扶貧后當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧階段,因“十三五”處于進(jìn)行時(shí),尚未結(jié)束,所以以新時(shí)期指稱。該研究對(duì)于推進(jìn)貧困少數(shù)民族地區(qū)同步全面小康具有積極意義,同時(shí)能為邊疆少數(shù)民族精準(zhǔn)扶貧工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、 田野點(diǎn)概況

獨(dú)龍江鄉(xiāng)位于貢山獨(dú)龍族怒族自治縣西北部,地處中緬、滇藏結(jié)合部,位于北緯27°31′～28°24′、東經(jīng)98°08′～98°30′之間。距縣城31 km,屬于貢山縣邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn),東鄰貢山縣丙中洛和茨開鎮(zhèn),西南與緬甸毗鄰,北靠西藏自治區(qū)察隅縣察瓦龍鄉(xiāng),國(guó)境線長(zhǎng)97.3 km[1]1。全鄉(xiāng)沿獨(dú)龍江河谷居住,流域內(nèi)森林覆蓋率高達(dá)93%,地處中國(guó)著名橫斷山脈的高山峽谷地帶,境內(nèi)高黎貢山和擔(dān)當(dāng)力卡山兩大山脈縱貫于獨(dú)龍江兩側(cè),形成了“兩山夾一江”的高山峽谷地貌和封閉式的地理環(huán)境。幫扶前,從12月至翌年4月,大雪封山、不能進(jìn)出長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月之久。2014年底獨(dú)龍江公路全線貫通才結(jié)束了這一局面。獨(dú)龍江鄉(xiāng)是我國(guó)獨(dú)龍族唯一聚居地,獨(dú)龍族人口占全鄉(xiāng)總?cè)丝跀?shù)的99%,傈僳、怒、漢等其他民族占1%。鄉(xiāng)行政區(qū)劃面積共有1 939.94 hm2,占全縣總面積的44.3%,人口密度2.17人/hm2[1]66,為貢山縣面積最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn),轄馬庫(kù)、巴坡、孔當(dāng)、獻(xiàn)九當(dāng)、龍?jiān)偷险?dāng)6個(gè)行政村,26個(gè)自然村落,42個(gè)村民小組。鄉(xiāng)政府所在地孔當(dāng)村是游客的集散地和來(lái)往各村的中轉(zhuǎn)站,無(wú)論北上去獻(xiàn)九當(dāng)、龍?jiān)偷险?dāng),還是南下到巴坡、馬庫(kù)都要在這出發(fā)和落腳,所以餐飲、住宿、集市商店均集中在孔當(dāng)。

鄉(xiāng)內(nèi)糧食作物主要有玉米、水稻、土豆、洋芋、紅薯。因獨(dú)龍江鄉(xiāng)耕地特點(diǎn)是陡坡地多、耕作層薄、礫石多,所以對(duì)作物品種要求高。政府在2006年選擇的草果、花椒、茶葉和核桃等特色經(jīng)濟(jì)作物中,目前只有草果得到了普及,獨(dú)龍江鄉(xiāng)也被稱為“草果之鄉(xiāng)”。除此外,鄉(xiāng)政府還推廣種植了重樓、三七等中藥材。因獨(dú)龍族傳統(tǒng)種植理念是因地制宜、適宜生活需要,蔬菜種植主要進(jìn)行間作與混種,目前常見玉米與黃瓜間作,還有南瓜、四季豆、向日葵等,能滿足自用的需求,還便于存放。主要飼養(yǎng)豬、黃山羊、獨(dú)龍雞和中蜂,基本以自用為主,特色養(yǎng)殖是獨(dú)龍牛,目前鄉(xiāng)政府建有一家養(yǎng)牛場(chǎng),2014年投放371頭。獨(dú)龍牛屬野養(yǎng),對(duì)生態(tài)環(huán)境要求高。推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和安居工程后,獨(dú)龍江生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大改變,所以增加了獨(dú)龍牛的喂養(yǎng)難度,已基本無(wú)私人養(yǎng)殖。因?yàn)榉N植和養(yǎng)殖品種仍然較單一,所以平時(shí)不能滿足生活所需的糧食、蔬菜及生活用品,村民均從孔當(dāng)村農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)購(gòu)買。本地商業(yè)化程度較低,本地獨(dú)龍族人經(jīng)營(yíng)的商店很少,經(jīng)營(yíng)餐飲、住宿的大多數(shù)為麗江人,運(yùn)輸司機(jī)以大理和麗江的漢族、藏族居多,也有四川、貴州的漢族。政府補(bǔ)助金主要有農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助,每人每月標(biāo)準(zhǔn)第三檔到第一檔為133～153元不等;邊民補(bǔ)助1 000元/年,按住房發(fā)放,一房一份;除此之外,還有退耕還林補(bǔ)助。

二、 獨(dú)龍族精準(zhǔn)扶貧的背景與現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年末全鄉(xiāng)處于整鄉(xiāng)、整族貧困狀態(tài),12個(gè)自然村350戶不通公路,31個(gè)自然村789戶飲水困難,通電率僅為29%,教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)嚴(yán)重滯后,沒有支柱產(chǎn)業(yè),自我發(fā)展能力弱,人均純收入916元[2]。2010年1月19日,中共云南省委、云南省人民政府在昆明召開獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶專題會(huì),從省級(jí)層面啟動(dòng)了獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶項(xiàng)目。至2014年末,全面組織實(shí)施完成了獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶安居溫飽、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、素質(zhì)提高和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工程和后兩年鞏固提升項(xiàng)目。獨(dú)龍江鄉(xiāng)通公路、建新居、通4G、溜索改橋,發(fā)生了翻天覆地的變化。需較長(zhǎng)時(shí)間完成的社會(huì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,在這里只用了不到五年時(shí)間;作為產(chǎn)業(yè)扶貧重點(diǎn)的旅游業(yè)也實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的質(zhì)變。雖然經(jīng)過(guò)整鄉(xiāng)推進(jìn)、整族幫扶后,經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了跨越式發(fā)展,但作為典型的邊境、山區(qū)、少數(shù)民族、貧困地區(qū),該鄉(xiāng)致貧原因復(fù)雜交織,素質(zhì)型貧困問(wèn)題尤為突出,發(fā)展的內(nèi)生性不足,且整鄉(xiāng)推進(jìn)脫貧缺乏精準(zhǔn)性,扶貧任務(wù)仍然繁重而艱巨。在全國(guó)決勝全面小康的背景下,州、縣編制完成的《貢山縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶后續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020)》和《獨(dú)龍江鄉(xiāng)脫貧摘帽攻堅(jiān)方案》,涵蓋了安居溫飽鞏固、基礎(chǔ)設(shè)施完善、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、素質(zhì)強(qiáng)化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等6大工程20類53個(gè)項(xiàng)目,估算投資92 930萬(wàn)元,并確定了獨(dú)龍江鄉(xiāng)2016年脫貧摘帽的精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)[3]2。2016年3—7月,該鄉(xiāng)完成了精準(zhǔn)扶貧初期貧困戶的建檔立卡工作,主要從以下6個(gè)方面展開了當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧工作。

1. 建檔立卡“回頭看”:摸清基本底數(shù),確保扶持對(duì)象精準(zhǔn)

扶持對(duì)象精準(zhǔn),是精準(zhǔn)扶貧的前提,是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)。在建檔立卡“回頭看”精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的具體工作中,圍繞“找出最貧困群眾”開展工作。為了抓對(duì)象精準(zhǔn),達(dá)到貧困條件確保納入,達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)退出,實(shí)現(xiàn)貧困戶動(dòng)態(tài)管理,駐村扶貧工作隊(duì)走村入戶調(diào)查,將不符合建檔立卡的農(nóng)戶剔除,入戶調(diào)查完成后展開評(píng)定工作,完成了建檔立卡戶、建檔立卡人口的精準(zhǔn)識(shí)別,并造冊(cè)登記了《2016年獨(dú)龍江鄉(xiāng)建檔立卡貧困戶花名冊(cè)》《2016年各村貧困戶人數(shù)分解表》《2016年退出建檔立卡戶花名冊(cè)》。目前,全鄉(xiāng)建檔立卡戶數(shù)為133戶524人[4]2,重點(diǎn)通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償,讓建檔立卡戶實(shí)現(xiàn)了“兩不愁三保障”*“兩不愁”指“不愁吃,不愁穿”?！叭Ｕ稀敝富踞t(yī)療保障,義務(wù)教育保障,“兩免一補(bǔ)”保障(免雜費(fèi)、免書本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生活費(fèi))。和“八有一超一受益”*“八有”即有穩(wěn)固住房,有飲用水,有電,有路通自然村,有義務(wù)教育保障,有醫(yī)療保障,有電視看,有收入來(lái)源或最低工生活保障;“一超”指家庭人均純收入超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)給出,國(guó)家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)認(rèn)定的貧困戶標(biāo)準(zhǔn)(農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn))按年人均收入2 300元計(jì)算。。

2. 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃:突出特色產(chǎn)業(yè),力求項(xiàng)目安排精準(zhǔn)

按照發(fā)展產(chǎn)業(yè)“換窮業(yè)”的思路,在整體式扶貧中,已建設(shè)完成民族文化旅游特色村5個(gè),建成觀景臺(tái)15個(gè),種植草果40 000多畝、花椒8 700多畝、核桃5 000多畝、重樓1 400多畝,招養(yǎng)蜜蜂3 000多箱,投放獨(dú)龍牛680頭,建成獨(dú)龍?jiān)u保護(hù)和擴(kuò)繁基地1個(gè)、草果加工廠1個(gè)。精準(zhǔn)扶貧階段,根據(jù)獨(dú)龍江鄉(xiāng)已完成易地扶貧搬遷的工作實(shí)際,按照“兩不愁,三保障”的目標(biāo)要求,基層政府將重點(diǎn)放在“特色產(chǎn)業(yè)”上,上半年新增草果種植面積3 500畝,并投資200萬(wàn)元,在龍?jiān)宸N植25畝重樓,截至調(diào)研結(jié)束,目前正有序推進(jìn)中。計(jì)劃到2020年,規(guī)?；纬梢圆莨?、重樓為主的種植業(yè)和以獨(dú)龍牛、獨(dú)龍蜂、獨(dú)龍雞為主的養(yǎng)殖業(yè),草果種植面積超過(guò)8萬(wàn)畝、重樓種植面積超過(guò)4 000畝,黃金果種植面積達(dá)到2 000畝,獨(dú)龍?？倲?shù)超過(guò)3 000頭、獨(dú)龍蜂2萬(wàn)箱、獨(dú)龍雞1萬(wàn)只[4]4。

3. “五個(gè)一批”:編制脫貧計(jì)劃,確保措施到戶精準(zhǔn)

(1) 教育脫貧一批。統(tǒng)籌各類教育發(fā)展,鞏固義務(wù)教育成果,提高學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化水平,實(shí)施14年免費(fèi)教育(學(xué)前教育2年、義務(wù)教育9年、高中教育3年),爭(zhēng)取各類社會(huì)幫扶資金,大力幫扶獨(dú)龍江幼兒園學(xué)生35人,小學(xué)學(xué)生464人,初中學(xué)生249人,高中學(xué)生58人,大專及以上學(xué)生24人,保障就學(xué)條件,確保40戶建檔立卡戶子女普通高中年生均補(bǔ)助4 200元,學(xué)前教育年生均補(bǔ)助1 000元。實(shí)施獨(dú)龍江運(yùn)動(dòng)場(chǎng)大棚項(xiàng)目,推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。圍繞獨(dú)龍江鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實(shí)施1 614人次勞動(dòng)力技能培訓(xùn)[5]7,對(duì)45歲以上的獨(dú)龍江鄉(xiāng)農(nóng)村勞動(dòng)力開展農(nóng)村實(shí)用技術(shù)免費(fèi)培訓(xùn),確保貧困戶戶均至少有1人掌握實(shí)用技術(shù)。

(2) 異地扶貧搬遷脫貧一批。在獨(dú)龍江整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶項(xiàng)目中已實(shí)施的安居房項(xiàng)目進(jìn)行鞏固提升,針對(duì)分家分戶,有條件、有自籌能力的農(nóng)戶,計(jì)劃60戶的易地搬遷指標(biāo),由政府爭(zhēng)取貸款資金,對(duì)分戶無(wú)房、住房安全穩(wěn)定性差的農(nóng)戶戶均6萬(wàn)元實(shí)施易地扶貧搬遷項(xiàng)目,確保獨(dú)龍江鄉(xiāng)人民群眾人人都有安全穩(wěn)固的住房。

(3) 發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批。立足獨(dú)龍江得天獨(dú)厚的地理環(huán)境,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目到村到戶,全面鞏固提升獨(dú)龍江鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,按照“因地制宜、突出特色、一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品、一戶一項(xiàng)目”的要求,不斷鞏固提升獨(dú)龍牛、獨(dú)龍雞、獨(dú)龍蜂、草果、重樓等種養(yǎng)殖業(yè)。實(shí)施種植滇重樓三年苗30畝,種植泡核桃1 142畝,種植兩年苗山藥12畝,種植草果三年苗40萬(wàn)株、一年苗75萬(wàn)株項(xiàng)目[5]9,增量和提質(zhì)并舉,科學(xué)管理,拓寬群眾致富產(chǎn)業(yè)和發(fā)展門路。

(4) 生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批。以省林業(yè)廳確定貢山縣為生態(tài)補(bǔ)償脫貧示范縣的有利契機(jī),結(jié)合獨(dú)龍江國(guó)家公園申報(bào)和建設(shè),讓群眾從生態(tài)保護(hù)中得到更多實(shí)惠。對(duì)有勞動(dòng)力的所有建檔立卡戶及缺乏增收產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的非建檔立卡戶,聘請(qǐng)為生態(tài)管護(hù)員,每人每年補(bǔ)助10 000元作為保護(hù)生態(tài)的勞動(dòng)報(bào)酬。繼續(xù)實(shí)施退耕還林436.4畝,實(shí)施國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)助3 335.7畝[6]10,確保具備條件的建檔立卡貧困戶實(shí)現(xiàn)生態(tài)脫貧。

(5) 社會(huì)保障兜底一批。對(duì)完全喪失勞動(dòng)能力或部分喪失勞動(dòng)能力的,通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助仍無(wú)法擺脫貧困的家庭進(jìn)行政策性保障兜底。目前全鄉(xiāng)還有低保戶907戶,其中:A類269戶全部納入政策兜底;B類428戶中的建檔立卡戶經(jīng)過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫扶仍然無(wú)法擺脫貧困的,經(jīng)過(guò)評(píng)定納入政策兜底;其余的C類210戶將逐步退出政策兜底范圍[6]1。

4. 部門整合:健全完善機(jī)制,強(qiáng)化資金整合

《云南省怒江州貢山縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶后續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020)》是精準(zhǔn)扶貧階段幫扶項(xiàng)目的落實(shí)重點(diǎn),估算總投資92 930萬(wàn)元。主要建設(shè)內(nèi)容為安居溫飽鞏固、基礎(chǔ)設(shè)施完善、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、素質(zhì)強(qiáng)化等五大工程。 該規(guī)劃實(shí)施中,省、州、縣各級(jí)政府和職能部門都參與到了項(xiàng)目建設(shè)和資金估算中, 進(jìn)行了任務(wù)和責(zé)任的分工。 如新農(nóng)村建設(shè)的資金籌措牽頭和責(zé)任單位為云南省農(nóng)辦,對(duì)原建設(shè)完成的10個(gè)村落, 實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施的鞏固提升和查缺補(bǔ)漏,投資500萬(wàn)元;美麗鄉(xiāng)村建設(shè)投資1 200萬(wàn)元,資金籌措牽頭和責(zé)任單位為省財(cái)政廳; 省商務(wù)廳下拔了種植養(yǎng)殖業(yè)技術(shù)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)20萬(wàn)元; 省人社廳投入勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)43萬(wàn)元和廚藝技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)8萬(wàn)元; 省科技廳投入雙語(yǔ)科普經(jīng)費(fèi)6萬(wàn)元;上海在對(duì)口幫扶中,素質(zhì)提升項(xiàng)目滬滇對(duì)口幫扶資金到位320萬(wàn)元,等等。 此外,縣政府在一部分項(xiàng)目到位資金的基礎(chǔ)上還進(jìn)行了縣級(jí)資金整合。 如省農(nóng)辦下拔1個(gè)省級(jí)重點(diǎn)村(新農(nóng)村)的建設(shè)資金有45萬(wàn)元,縣級(jí)整合45萬(wàn)元,合計(jì)到位90萬(wàn)元;省民宗委下拔了獨(dú)龍族博物館二期文物征集與布展項(xiàng)目資金180萬(wàn)元, 縣級(jí)整合100萬(wàn)元[7]16。 縣資金整合的主要方式是將項(xiàng)目落實(shí)到對(duì)口縣級(jí)部門,捆綁實(shí)施。 2016年上半年已整合了縣扶貧辦“柴改電”項(xiàng)目和縣林業(yè)局“以電代柴”項(xiàng)目資金各200萬(wàn)元[8]5。 截至目前,項(xiàng)目已進(jìn)入縣公共資源交易中心, 招投標(biāo)完成后立即實(shí)施。

5. 人力資源整合:注重宣傳動(dòng)員,打造整體合力

鄉(xiāng)級(jí)層面,充分發(fā)揮掛聯(lián)單位、駐村工作隊(duì)、村干部、大學(xué)生村官“四支隊(duì)伍”的作用,促進(jìn)建檔立卡“回頭看”*開展建檔立卡“回頭看”工作,是為了進(jìn)一步動(dòng)態(tài)核實(shí)調(diào)整建檔立卡貧困戶和貧困人口,形成新的建檔立卡精準(zhǔn)數(shù)據(jù)?！盎仡^看”嚴(yán)格按照國(guó)家脫貧標(biāo)準(zhǔn),對(duì)農(nóng)戶收入、住房、財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行比較和評(píng)議,脫貧的銷號(hào),不合標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)剔除,劃分遺漏的及時(shí)納入。和“掛包幫”*“掛包幫”指領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn),部門包村,干部幫戶。掛:領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn),要求省、市、縣主要領(lǐng)導(dǎo)分別掛鉤聯(lián)系1個(gè)以上扶貧開發(fā)區(qū),幫助其脫貧。包:部門包村,結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)掛聯(lián)點(diǎn),各級(jí)各部門分別掛包1個(gè)以上貧困村,幫助其脫貧。幫:干部幫戶,各級(jí)各部門干部職工在本單位本部門所掛包的村組內(nèi)確定1戶以上貧困戶為幫扶對(duì)象,為其進(jìn)行幫扶。“轉(zhuǎn)走訪”*“轉(zhuǎn)走訪”為“轉(zhuǎn)作風(fēng)走基層遍訪貧困村貧困戶”的簡(jiǎn)稱。工作的雙推進(jìn)、雙落實(shí),群眾的積極主動(dòng)性和內(nèi)生動(dòng)力進(jìn)一步發(fā)揮。同時(shí),怒江州人民政府制定了人才引進(jìn)、評(píng)價(jià)、選拔、獎(jiǎng)勵(lì)等特殊政策,為貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)選好一把手,配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子,注重選拔一批思想好、作風(fēng)正、能力強(qiáng)的優(yōu)秀年輕干部和高校畢業(yè)生到貧困村工作。根據(jù)貧困村的實(shí)際需求精準(zhǔn)選配第一書記、精準(zhǔn)選派駐村工作隊(duì),結(jié)合“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”,組織實(shí)施好行動(dòng)計(jì)劃。加強(qiáng)農(nóng)村致富帶頭人隊(duì)伍建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)村脫貧第一線的核心力量。由各級(jí)黨委組織部門把脫貧攻堅(jiān)、全面小康建設(shè)實(shí)績(jī)作為選拔任用干部的重要依據(jù),對(duì)工作實(shí)績(jī)突出的干部給予表彰并提拔使用,對(duì)措施不力、工作成效不好的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部則進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。在個(gè)人層面,怒江州各級(jí)黨委、政府發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾,把貧困群眾作為脫貧開發(fā)的決策主體、建設(shè)主體、受益主體和監(jiān)督主體,認(rèn)真落實(shí)群眾的知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)。動(dòng)員群眾以投工投勞投料、換工互助等方式參與項(xiàng)目建設(shè),掀起自己家園自己建、自己家業(yè)自己創(chuàng)的熱潮,使農(nóng)民能以平等的身份參與到社會(huì)政治活動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中,而不是被排斥在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外[9]31。

6. 層層監(jiān)督:傳導(dǎo)壓力,強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

嚴(yán)格落實(shí)“掛包幫”工作制度,切實(shí)把任務(wù)、責(zé)任落實(shí)到位。鄉(xiāng)建檔立卡“回頭看”工作領(lǐng)導(dǎo)小組在縣脫貧攻堅(jiān)辦工作人員的指導(dǎo)、監(jiān)督下,順利完成了獨(dú)龍江鄉(xiāng)建檔立卡貧困戶剔除與補(bǔ)錄、貧困村信息錄入及貧困戶幫扶責(zé)任人、幫扶措施再認(rèn)定、再修改,對(duì)“云南精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)”信息進(jìn)行了更新和維護(hù)。同時(shí),成立了以鄉(xiāng)紀(jì)委為首的督查監(jiān)督機(jī)制,按照任務(wù)推進(jìn)情況,進(jìn)行適時(shí)督查,對(duì)于工作情況滯后的進(jìn)行約談和通報(bào)批評(píng)。省級(jí)層面,由云南省扶貧辦指導(dǎo)怒江州制定年度實(shí)施計(jì)劃,并進(jìn)行備案管理。建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格遵循項(xiàng)目建設(shè)基本程序,嚴(yán)把項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量關(guān),堅(jiān)決杜絕安全質(zhì)量事故。嚴(yán)格執(zhí)行扶貧項(xiàng)目資金管理制度,嚴(yán)禁挪用、擠占、貪污等違紀(jì)違法行為,確保扶貧資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。此外,云南省委、省政府督查室定期對(duì)省級(jí)部門項(xiàng)目資金和政策落實(shí)情況、對(duì)怒江州項(xiàng)目推進(jìn)情況等進(jìn)行督查督辦,各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門也全程參與到精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的監(jiān)督工作中。

三、 獨(dú)龍族當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中存在的問(wèn)題

伴隨著精準(zhǔn)扶貧在獨(dú)龍江鄉(xiāng)的推進(jìn),調(diào)研團(tuán)體在獨(dú)龍江鄉(xiāng)進(jìn)行了為期3個(gè)多月的田野調(diào)查,除獨(dú)立調(diào)查,還包括跟隨扶貧工作隊(duì)進(jìn)入每個(gè)村民小組,進(jìn)行建檔立卡“回頭看”的表格復(fù)查。通過(guò)深度訪談、參與觀察和數(shù)據(jù)資料的收集發(fā)現(xiàn),精準(zhǔn)扶貧的大部分內(nèi)容如建檔立卡、職業(yè)技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、異地扶貧搬遷、生態(tài)補(bǔ)償,部門、資金和資源的整合等都得到了有效的落實(shí),處于有序推進(jìn)中,但在貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)制定方面,存在著個(gè)別容易忽視的問(wèn)題。

1. 混淆了精準(zhǔn)扶貧與民政救濟(jì)

在精準(zhǔn)扶貧中將A、B、C三類低保共907戶全部列入了扶貧計(jì)劃。A類全部納入政策兜底,B類經(jīng)過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫扶仍然無(wú)法擺脫貧困的,經(jīng)過(guò)評(píng)定納入政策兜底,C類逐步退出政策兜底。本文認(rèn)為,精準(zhǔn)扶貧所精確瞄準(zhǔn)的對(duì)象應(yīng)只有B類和C類,A類屬于民政救濟(jì)范疇,不應(yīng)納入精準(zhǔn)扶貧。以巴坡村為例,經(jīng)過(guò)村兩委干部、州、縣駐村扶貧干部長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月的入戶調(diào)查建檔立卡,對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)層層把關(guān),最終列出了貧困戶名單共15戶53人。53人中鰥寡孤獨(dú)就有兩戶,為斯拉洛小組選出的貧困戶肖拉仙(女,獨(dú)龍族,86歲,無(wú)業(yè))和斯拉洛都(女,獨(dú)龍族,81歲,無(wú)業(yè)),無(wú)論從年齡還是生活現(xiàn)狀,該貧困戶都應(yīng)歸于民政救濟(jì),而不應(yīng)列為精準(zhǔn)扶貧建檔立卡貧困戶的幫扶項(xiàng)目。

所以,扶貧工作需要界定兩個(gè)問(wèn)題:①將政府兜底的低保與精準(zhǔn)扶貧區(qū)分開來(lái),五保應(yīng)該是民政救濟(jì)的范疇,不屬于扶貧的對(duì)象,應(yīng)該歸民政部門作好輸血救助,這個(gè)劃分應(yīng)在精準(zhǔn)扶貧中進(jìn)行清晰界定,不能把民政救濟(jì)對(duì)象與扶貧對(duì)象混為一談。②扶貧資金要發(fā)揮造血功能,包括提供基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)平臺(tái)功能,不能急于使貧困戶達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)而直接補(bǔ)助。扶貧是扶項(xiàng)目、扶基礎(chǔ)設(shè)施,而民政是對(duì)待特殊人群的生活保障,從內(nèi)容上也不能把扶貧和民政混為一談。只有扶貧扶對(duì)了人,才能見扶貧的成效,才能降低出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題的機(jī)率。

2. 貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定未體現(xiàn)本土特點(diǎn)和差異化

確認(rèn)貧困戶是精準(zhǔn)扶貧工作的第一步,要實(shí)現(xiàn)差異化幫扶、因族施策,首先需要在瞄準(zhǔn)上做到差異化的貧困標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。表1是巴坡村建檔立卡“回頭看”的入戶調(diào)查表。

表1 巴坡村建檔立卡“回頭看”的入戶調(diào)查表

經(jīng)抽樣比對(duì),該表格與貴州、湖北、甘肅等地的調(diào)查表格基本相同,各項(xiàng)指標(biāo)均為全國(guó)評(píng)定的統(tǒng)一指標(biāo),其主要標(biāo)準(zhǔn)為各項(xiàng)收入水平,也是國(guó)內(nèi)界定貧困水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。西部邊疆少數(shù)民族地區(qū)畢竟不同于北方農(nóng)村、中部地區(qū),各民族的社會(huì)歷史發(fā)展都具有特殊性和文化差異性。所以,在如何做到精準(zhǔn)上,貧困標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)大而化之,這樣會(huì)造成貧困原因不明和主次不分。應(yīng)該根據(jù)入戶村組特點(diǎn)設(shè)計(jì)更具地方針對(duì)性的社會(huì)指標(biāo),甚至可以把GNH(國(guó)民幸福指數(shù))列入指標(biāo)體系,以此來(lái)衡量本地人的主觀發(fā)展意愿。畢竟貧困不僅指經(jīng)濟(jì)收入和物質(zhì)生活匱乏,還需要從文化、社會(huì)、政治各個(gè)角度來(lái)考量,運(yùn)用綜合指標(biāo)來(lái)界定貧困戶,可以有效避免政府初衷和農(nóng)戶打算難以“情投意合”的狀況。精準(zhǔn)識(shí)貧、扶貧、脫貧,關(guān)鍵在一個(gè)“準(zhǔn)”字,這個(gè)“準(zhǔn)”字不僅指準(zhǔn)確,更應(yīng)體現(xiàn)特點(diǎn)和地方性,如此方能做到因族、因地施策。

3. 信息收集主次不明造成致貧原因難以分析

大量的表冊(cè)(每個(gè)戶涉及表冊(cè)最多約20多種)需要基層來(lái)完成,為了強(qiáng)調(diào)責(zé)任,文件規(guī)定每條信息必須進(jìn)村入戶采集?！敖n立卡‘回頭看’”文件要求嚴(yán)格,各村應(yīng)按規(guī)定做好《入戶調(diào)查登記表》《黨員評(píng)議登記表》《村(組)民會(huì)評(píng)議表》《村“兩委”貧困戶擬定會(huì)議記錄》《貧困戶初選名單公示》《貧困戶幫扶卡》,做到“一戶一檔一卡”。經(jīng)過(guò)識(shí)別程序,沒有納入建檔立卡的農(nóng)戶相關(guān)資料也要一并建立檔案?jìng)洳?。在按上述要求形成完整資料檔案的基礎(chǔ)上,各地可根據(jù)實(shí)際情況完善和豐富檔案資料。翔實(shí)的資料與表格對(duì)于精確瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象十分必要,但如果表格和程序過(guò)多,不僅人力資源會(huì)消耗和浪費(fèi),更重要的是,信息收集主次不分會(huì)造成致貧原因不明。特別在指標(biāo)設(shè)計(jì)方面,希望通過(guò)細(xì)致的設(shè)計(jì)把涉及扶貧的所有信息都打撈上來(lái),但由于工作精力平均分配,重要信息卻因精力投入不足易被平庸化和忽視。

確定貧困標(biāo)準(zhǔn)后找出特貧戶并不難,關(guān)鍵是怎么扶。這就需要在具有地方特點(diǎn)的差異化表格設(shè)計(jì)中能分清主次,以便找出貧窮的主要原因,到底是“斷奶返貧”、因懶致貧、因酒致貧、因病致貧、因?qū)W致貧、因?yàn)?zāi)致貧等致貧原因的哪一種。只有如此,方能有針對(duì)性地出臺(tái)扶貧舉措,標(biāo)本兼治。

四、 獨(dú)龍族精準(zhǔn)扶貧工作的政策建議

2013年11月,習(xí)總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”時(shí)指出,扶貧要實(shí)事求是、因地制宜。所以,凡事講究實(shí)事求是才是解決貧困問(wèn)題的鑰匙。傳統(tǒng)扶貧和當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧都不能僅止步于“吃飽、穿暖、住好”,應(yīng)因地制宜,找到發(fā)展當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)、完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軟硬條件的路徑和方法,使政府成為村民發(fā)展的支持者、扶持者、監(jiān)督者[10]47,從自我管理和農(nóng)村社區(qū)自主發(fā)展上,培養(yǎng)獨(dú)龍族人的自我可持續(xù)發(fā)展能力,方能變“被脫貧”為真正脫貧。針對(duì)獨(dú)龍族社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與特點(diǎn),可從三個(gè)方面著手。

1. 制度層面

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)強(qiáng)鄉(xiāng),培育特色產(chǎn)業(yè),推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整步伐,扶持民族地方特色產(chǎn)業(yè)。抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進(jìn)獨(dú)龍江鄉(xiāng)集鎮(zhèn)化進(jìn)程。繼續(xù)實(shí)施科教興鎮(zhèn)戰(zhàn)略,推進(jìn)教科文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展,豐富多元就業(yè)結(jié)構(gòu),積極穩(wěn)妥開展勞務(wù)輸入與輸出,健全社會(huì)醫(yī)療和保障體系,切實(shí)解決民生問(wèn)題。結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略,創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)扶貧思路,包括整合“一帶一路”思想的歷史文化內(nèi)涵,實(shí)現(xiàn)民族旅游產(chǎn)品多樣化;結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)鏈,推動(dòng)民族旅游產(chǎn)業(yè)的集群化;建立“一個(gè)主體三個(gè)聯(lián)合”的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。著力加強(qiáng)政府建設(shè),構(gòu)建落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作的制度保障;創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制,貫徹落實(shí)民族幫扶政策;積極引導(dǎo)宗教力量,與社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)相適應(yīng)。

2. 社會(huì)層面

生活現(xiàn)代化不等于社會(huì)發(fā)展,物質(zhì)脫貧不等于脫貧,對(duì)獨(dú)龍族進(jìn)行幫扶只實(shí)現(xiàn)物質(zhì)現(xiàn)代化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還必須形成健康的消費(fèi)觀、法制觀、婚姻觀等一系列健康的人生觀和世界觀。因此,除加強(qiáng)政府宣傳力度外,還應(yīng)挖掘社會(huì)公益力量,積極發(fā)展社會(huì)公共事業(yè),特別是針對(duì)獨(dú)龍族失婚大齡或適齡男性村民的心理問(wèn)題,如不健康生活觀、價(jià)值觀和婚姻觀問(wèn)題,甚至是自殺問(wèn)題,應(yīng)引入大量專業(yè)社工,按照社會(huì)工作實(shí)務(wù)接案、預(yù)估、計(jì)劃、介入、評(píng)估、結(jié)案的過(guò)程進(jìn)行一對(duì)一的個(gè)案工作,對(duì)困難個(gè)體進(jìn)行心理疏導(dǎo)和教育。還可聯(lián)合學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu),長(zhǎng)期駐村幫扶,特別在貧困的個(gè)案認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)界定和行政秩序的法制化上,發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究者的專業(yè)能力。此外,還應(yīng)提高社會(huì)關(guān)注度,發(fā)揮媒體作用,保護(hù)文化生態(tài)的原生性,吸納社會(huì)投資共建家園。

3. 個(gè)人層面

“以人為本”、實(shí)施人才扶貧是脫貧的根本。基層政府應(yīng)從三個(gè)方面展開“人才扶貧”工作。①必須在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)上,重視引導(dǎo)當(dāng)?shù)孛癖姌淞⒔】档暮诵膬r(jià)值體系,從自我管理和社區(qū)管理方面培養(yǎng)本地居民的自我可持續(xù)發(fā)展能力。②促使村民應(yīng)對(duì)發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn),開展勞動(dòng)技能培訓(xùn),發(fā)展職業(yè)教育,使人才與現(xiàn)代社會(huì)管理對(duì)接,提升個(gè)體的自我發(fā)展能力;引導(dǎo)村民自治與文化自覺,逐步交還主體話語(yǔ)權(quán),宣揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀,促進(jìn)對(duì)中華民族共同體的認(rèn)同。③完善村級(jí)干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部機(jī)制,讓一部分真正有能力的人才去農(nóng)村建功立業(yè),還要保持扶貧政策的長(zhǎng)效機(jī)制,使扶貧工作實(shí)現(xiàn)人才化、制度化、科學(xué)化、延續(xù)化,從而真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)龍族社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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[ 2 ] 黎鴻凱. 云南怒江獨(dú)龍江鄉(xiāng)六大幫扶工程造就六大改變[EB/OL]. (2015-07-29)[2017-06-10]. http:∥yn.yunnan.cn/html/2015-07/29/content_3842606.htm.

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[ 6 ] 貢山縣扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室. 2016年度貢山縣獨(dú)龍鄉(xiāng)脫貧摘帽攻堅(jiān)方案[R]. 怒江:貢山縣扶貧辦, 2016-06-03.

[ 7 ] 貢山縣人民政府辦公室. 云南省怒江州貢山縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶后續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020)[R]. 怒江:貢山縣人民政府, 2016-08-04.

[ 8 ] 中共獨(dú)龍江鄉(xiāng)委員會(huì),獨(dú)龍江鄉(xiāng)人民政府辦公室. 貢山縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶后續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020)[R]. 怒江:獨(dú)龍江鄉(xiāng)人民政府, 2016-07.

[ 9 ] 李長(zhǎng)健,蔣詩(shī)媛,陳志科. 農(nóng)民發(fā)展權(quán)問(wèn)題探析[J]. 沈陽(yáng)大學(xué)學(xué)報(bào), 2009,21(3):31-34.

[10] 王俊秋. 論我國(guó)的政府與慈善機(jī)構(gòu)的關(guān)系[J]. 沈陽(yáng)大學(xué)學(xué)報(bào), 2008,20(2):45-48.

【責(zé)任編輯曹一萍】

InvestigationonCurrentSituationandProblemsofDerungTargetedPovertyAlleviationintheNewPeriod

YangYan1,2

(1. School of Ethnology and Sociology, South-Central University for Nationalities, Wuhan 430074, China; 2. Nanyang Normal University, Nanyang 473061, China)

By using field method, the problems that are easily overlooked in the process of implementation were discussed. Some policy suggestions on how to promote the work of targeted poverty alleviation were put forward.

targeted poverty alleviation for Derung; current situation; problems; policy suggestion

2017-06-15

楊 艷(1977-),女,湖北荊州人,中南民族大學(xué)博士研究生,南陽(yáng)師范學(xué)院副教授。

2095-5464(2017)06-0675-06

D 633

A