日本農(nóng)業(yè)支持保護政策演變

日本是根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性較早對農(nóng)業(yè)實行特殊保護的國家。長期以來，日本政府根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身特點和在經(jīng)濟發(fā)展中地位的變化以及農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的具體要求，因勢利導，形成了一整套行之有效的農(nóng)業(yè)保護制度和規(guī)則。

二戰(zhàn)后到上世紀中葉的農(nóng)業(yè)恢復期。第二次世界大戰(zhàn)后，日本基本勞動力銳減，加上農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)爭期間遭受嚴重破壞，致使日本農(nóng)業(yè)完全處于衰退境地。因此，這一時期日本農(nóng)業(yè)的主要任務是恢復生產(chǎn)、增加農(nóng)產(chǎn)品供給，農(nóng)業(yè)支持保護的政策目標是調(diào)整、保護和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。主要措施包括：1946 年進行“土地改革”，消滅寄生地主制度；1952年制定了《農(nóng)地法》，建立了嚴格的土地管理制度；頒布了《糧食管理法》，對糧食實施直接統(tǒng)治；先后出臺了《農(nóng)業(yè)改良助長法》《農(nóng)業(yè)機械化促進法》等，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的開發(fā)和農(nóng)業(yè)機械化的普及等。通過上述措施，日本農(nóng)業(yè)不僅很快恢復到戰(zhàn)前水平，而且農(nóng)業(yè)裝備水平大為提高，新經(jīng)營體制得到確立。

1960年到1970年的農(nóng)業(yè)發(fā)展期。進入20 世紀60 年代以后，日本經(jīng)濟進入長達18年的高速增長期，日本農(nóng)業(yè)開始向現(xiàn)代化方向迅速轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)政策的基本目標也從解決糧食不足、恢復和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向解決糧食過剩、提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平轉(zhuǎn)變。1961 年，日本制定了《農(nóng)業(yè)基本法》，這標志著日本工業(yè)剩余開始回流農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)保護進入了新階段?！掇r(nóng)業(yè)基本法》將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方向，把提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和縮小工農(nóng)收入差別作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的兩大目標，通過有選擇地擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營者收入，縮小農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)部門間發(fā)展差異。同年11月，又出臺了 《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金助成法》，用以輔助《農(nóng)業(yè)基本法》目標實現(xiàn)。實踐表明，在《農(nóng)業(yè)基本法》及相關(guān)法律帶動下，日本農(nóng)產(chǎn)品價格迅速提高，經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，農(nóng)戶收入持續(xù)增長，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)不斷改進，農(nóng)產(chǎn)品競爭力逐漸增強。

1970年到1998年的農(nóng)業(yè)調(diào)整期。針對60年代出現(xiàn)的勞動力結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移不斷增加、除稻米以外農(nóng)產(chǎn)品自給率下降等問題，日本政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行合理調(diào)整和重新布局，于1970年確立了“推進綜合農(nóng)政”的基本方針，主要措施包括：制定了《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域促進法》，積極建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品流通體系和農(nóng)產(chǎn)品加工現(xiàn)代化；修訂了《蔬菜生產(chǎn)銷售穩(wěn)定法》，成立了“財團法人蔬菜價格穩(wěn)定基金會”，保證蔬菜供應和價格穩(wěn)定；修訂了《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金促進法》，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；采取了農(nóng)村區(qū)域生產(chǎn)基礎(chǔ)和生活環(huán)境綜合建設(shè)以及社會保障等一系列新農(nóng)村建設(shè)措施。

1999年至今的逐步開放期。適應經(jīng)濟全球化的趨勢，此階段日本農(nóng)業(yè)政策開始向市場化方向調(diào)整，相繼出臺了多個市場導向型的農(nóng)業(yè)保護政策。標志性政策是1999 年7 月日本國會正式通過的《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》（以下簡稱“新基本法”）。新基本法的將確保穩(wěn)定的食物供給、農(nóng)業(yè)多功能性、可持續(xù)發(fā)展和推動農(nóng)村發(fā)展作為主要內(nèi)容。具體措施包括：改革農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅和貿(mào)易政策，6年內(nèi)平均關(guān)稅下調(diào)35%，除大米外的其他限制進口農(nóng)產(chǎn)品全部關(guān)稅化；改革農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持政策，削減與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)直接掛鉤且對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的“黃箱政策”；出臺新糧食法，改革大米的生產(chǎn)、流通、進出口體制；改革農(nóng)戶經(jīng)營體制，促進耕地流轉(zhuǎn)；改革農(nóng)協(xié)的組織體制、經(jīng)營方式和核算方式等。2010-2013年，日本政府又先后制定了《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》、《重構(gòu)日本食物及農(nóng)林漁業(yè)的基本方針與行動計劃》等，出臺了“農(nóng)山漁村的6次產(chǎn)業(yè)化政策”和“戶別收入直接補貼制度”、“青年務農(nóng)補助金”等政策，不斷完善《新基本法》的各項政策措施，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，鼓勵青年人從事農(nóng)業(yè)，增強農(nóng)業(yè)競爭力。

日本農(nóng)業(yè)金融政策框架

日本的農(nóng)業(yè)金融體系主要包括合作性金融機構(gòu)、政策性金融機構(gòu)和商業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會為各類金融機構(gòu)提供擔保和風險補償（圖1）。合作性金融和政策性金融在日本的農(nóng)業(yè)金融體系中發(fā)揮了重要的主導作用。據(jù)2014年財年統(tǒng)計，日本金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款余額共4.2兆日元，其中政策性金融占38%，合作性金融占45%，其他商業(yè)銀行僅占17%（圖2）。在政府的大力扶持下，合作性金融機構(gòu)、政策性金融機構(gòu)和商業(yè)銀行之間建立了職責明確、各司其職、角色互補的農(nóng)業(yè)信貸服務體系，完全覆蓋了不同類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不同層次的需求。合作性金融主要解決用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的短期流動資金需求（1年內(nèi)），服務對象包括專業(yè)農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶；政策性金融主要解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)機具購置等中長期資金需求（25年內(nèi)），服務對象主要是經(jīng)認證的專業(yè)農(nóng)戶。

合作性金融

農(nóng)協(xié)系統(tǒng)是日本支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的合作性金融機構(gòu)，主要由綜合農(nóng)協(xié)—信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會—農(nóng)林中央金庫三級組成。三級機構(gòu)間不存在行政隸屬關(guān)系，相互之間自主經(jīng)營，自負盈虧，獨立核算；上級組織為下一級組織提供信息以及在資金發(fā)生困難時提供支持。

綜合農(nóng)協(xié)是最基層的市町村一級。綜合農(nóng)協(xié)以本地區(qū)農(nóng)戶為服務對象綜合開展服務工作，除了提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的服務外，還可以提供信貸、保險方面服務。農(nóng)協(xié)共有450萬會員和577萬準會員，均可通過所屬的綜合農(nóng)協(xié)辦理存款、貸款、匯兌、支票轉(zhuǎn)賬、托收承付等金融業(yè)務。2016年3月底，綜合農(nóng)協(xié)貸款余額20.6兆日元，占當年農(nóng)協(xié)系統(tǒng)全部貸款余額的48.36%。

信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會（以下簡稱信農(nóng)聯(lián)）是中間層，即都道府縣一級。信農(nóng)聯(lián)在基層農(nóng)協(xié)和農(nóng)林中央金庫之間起橋梁和紐帶的作用，以基層農(nóng)協(xié)為服務對象，吸收基層農(nóng)協(xié)的剩余資金，并在基層農(nóng)協(xié)需要時為其提供融資服務。2016年3月底，信農(nóng)聯(lián)貸款余額5.1兆日元，占當年農(nóng)協(xié)系統(tǒng)全部貸款余額的11.97%。endprint

農(nóng)林中央金庫（以下簡稱農(nóng)林中金）是農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的最高層機構(gòu)，它在全國范圍內(nèi)對系統(tǒng)內(nèi)資金進行融通、調(diào)劑、清算，并按國家法令營運資金。同時，它還指導信農(nóng)聯(lián)的工作，并為它提供咨詢。農(nóng)林中金可對會員辦理存款、放款、匯兌業(yè)務，并且可代理農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的委托放款和糧食收購款?？梢哉f，農(nóng)林中金起到系統(tǒng)總行的作用。2016年3月底，農(nóng)林中金貸款余額16.9兆日元，占當年農(nóng)協(xié)系統(tǒng)全部貸款余額的39.67%。

日本合作性金融有兩個特點。一是存貸比較低。截至2016年末，農(nóng)協(xié)存款余額99.4兆日元，貸款余額僅21.7兆日元，存貸比21.8%，其余資金主要用于購買國債等收益較為穩(wěn)定的金融產(chǎn)品。二是金融業(yè)務是農(nóng)協(xié)的主要收入來源。在農(nóng)協(xié)的各項業(yè)務中，信貸、保險業(yè)務持續(xù)盈利，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活服務等業(yè)務始終處于虧損狀態(tài)。2014年，農(nóng)協(xié)信貸業(yè)務盈利2392億日元，保險業(yè)務盈利1283億日元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活服務等業(yè)務共虧損1816億日元，主要靠金融業(yè)務的利潤彌補虧損。

政策性金融

政策性金融（也稱制度金融）主要是日本政府以國家信用為基礎(chǔ)，按照相關(guān)法規(guī)以優(yōu)惠的存貸利率或條件向農(nóng)業(yè)融資。政策性金融中，約90%來自農(nóng)林水產(chǎn)金融公庫（以下簡稱農(nóng)林公庫） 向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供的長期低息貸款；其余10%左右主要是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金，通過農(nóng)協(xié)提供資金、政府貼息的方式向農(nóng)戶發(fā)放貸款。

農(nóng)林公庫是日本政府根據(jù)《農(nóng)林漁金融公庫法》于1945 年出資設(shè)立的，資金來源主要是政府財政性投融資。2008年10月，農(nóng)林公庫與國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫合并成立日本政策金融公庫。截至2016年3月底，政策金融公庫融資總額18.7兆日元，其中農(nóng)林公庫融資總額2.6兆日元，僅占13.9%。農(nóng)林公庫可直接或通過農(nóng)協(xié)等金融機構(gòu)間接向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供的貸款。貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)專業(yè)戶經(jīng)營、農(nóng)林漁業(yè)安全保障（災害救助）、培養(yǎng)青年農(nóng)民等方面，年利率在0？0.45%之間不等。截至2016年3月底，農(nóng)林公庫貸款余額2.67兆日元，平均償還年限12.8年，其中農(nóng)業(yè)貸款余額1.55兆日元，占58%；林業(yè)貸款余額0.69兆日元，占26%；食品加工業(yè)貸款余額0.34兆日元占13%；漁業(yè)貸款余額0.09兆日元，占3%。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金是以鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者實現(xiàn)經(jīng)營現(xiàn)代化為宗旨而設(shè)立的。它主要針對具有一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶，用于各類機械、設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)備投資， 償還年限在15年以內(nèi)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金以農(nóng)協(xié)充足的剩余資金為來源，政府為貸款提供債務擔保并給予貼息。都道府縣財政貼息1/2，中央財政貼息1/4，農(nóng)戶僅負擔利息的1/4。2016年3月底，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金貸款余額0.15兆日元，占農(nóng)業(yè)政策金融貸款余額的9.1%。

農(nóng)業(yè)信用保證保險制度

根據(jù)1961年制定的《農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會法》，為保證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金的融資安全與順利進行，日本農(nóng)業(yè)金融系統(tǒng)建立了一套完整的農(nóng)業(yè)信用保證保險制度。

在都道府縣層次上，地方政府、信農(nóng)聯(lián)、綜合農(nóng)協(xié)和農(nóng)戶共同出資設(shè)立了農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會，為信農(nóng)聯(lián)、綜合農(nóng)協(xié)和農(nóng)戶提供債務擔保；在中央層次上，中央政府、各農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會和農(nóng)林中金共同出資建立了農(nóng)林漁業(yè)信用基金，為農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會代償債務的事項提供保證保險，并為農(nóng)協(xié)系統(tǒng)和商業(yè)銀行等金融機構(gòu)提供融資保險（圖3）。

日本農(nóng)業(yè)信用保證保險制度已同整個農(nóng)業(yè)金融相聯(lián)系。兩級協(xié)會的原始資本都來自會員出資和國家財政出資兩部分。政府對這一制度的支持，加上會員之間的互助，使得各項農(nóng)業(yè)貸款都具有充分的安全保障。截至2015年底，農(nóng)林公庫的不良貸款776億日元，不良貸款率3.01%。于日本農(nóng)戶償還債務的積極性較高，政府擔保壓力并不大，以前只向農(nóng)協(xié)系統(tǒng)開展擔保業(yè)務，現(xiàn)在也擴展到和商業(yè)銀行合作。2015年底，農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會的擔保代償率僅為1.07%。

中國和日本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件、經(jīng)營方式相近，農(nóng)業(yè)支持保護政策的指導思想、政策框架也有很多相似之處，因此日本的一些做法值得我國借鑒。

建立專注于農(nóng)業(yè)的信貸體系

從日本的金融體系看，以農(nóng)協(xié)為代表的合作性金融和以農(nóng)林公庫為代表的政策性金融在農(nóng)業(yè)信貸中發(fā)揮了極其重要的作用。從兼業(yè)農(nóng)戶到農(nóng)業(yè)企業(yè)，從短期的流動資金到長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金，只要資金用途符合要求并經(jīng)過審查和評估，都能從相應的金融機構(gòu)獲得貸款。同樣，美國也建立了擁有百年歷史的農(nóng)場信貸體系，由50.3萬個私人股東（其中85%為農(nóng)民和合作社）所有，2014年的貸款余額2170億美元，在農(nóng)場各類信貸主體中居第一位，占44.8%?？梢钥闯?，這些國家通過專門的農(nóng)業(yè)信貸體系，不但有效解決了農(nóng)戶“貸款難”的問題，也發(fā)揮了對金融市場的政策導向作用。

與上述國家相比，我國目前雖然已初步形成政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融和新型農(nóng)村金融機構(gòu)組成的多層次農(nóng)村信貸服務體系，但缺乏農(nóng)民可信賴、投入有保障、政府有“抓手”的農(nóng)業(yè)信貸主渠道。我國目前正在建立的全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，具有政策性、專注性、獨立性的特點，完全可以通過政府的引導支持，與銀行等金融機構(gòu)進行合作，將其培育成農(nóng)業(yè)信貸的主要載體。

堅持財政金融協(xié)同支農(nóng)

日本一直對農(nóng)業(yè)支持保護高度重視，在財政方面，主要是圍繞收入成本補貼和農(nóng)產(chǎn)品價格支持，在金融方面主要是通過給予長期低息貸款支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，財政、金融也會“聯(lián)合發(fā)力”，如農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金就是通過農(nóng)協(xié)出資、財政貼息的方式協(xié)同支持農(nóng)業(yè)，被認為是“農(nóng)戶最容易利用的政策性金融”。

與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)支持保護政策實行時間不長，主要是采取財政直接補貼的方式，補貼架構(gòu)也比較簡單。近年來，隨著農(nóng)村金融改革的不斷深化，金融支農(nóng)力度的不斷加大，我國正處于財政金融協(xié)同支農(nóng)的絕佳歷史機遇期。一方面，保持糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展是我國農(nóng)業(yè)補貼政策的重要任務，對口糧等關(guān)鍵品種，價格支持等效果明顯的調(diào)控政策仍要堅持實施。另一方面，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，減少政府對農(nóng)產(chǎn)品市場的直接干預，更多地運用金融保險杠桿，注重發(fā)揮市場主體的主觀能動性，不斷創(chuàng)新金融支農(nóng)的機制和產(chǎn)品服務，提高內(nèi)在活力和競爭力。

兼顧小農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營戶發(fā)展

日本是在小農(nóng)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，迄今為止小規(guī)模家庭經(jīng)營仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的基本主體。據(jù)統(tǒng)計，日本共有農(nóng)戶215萬戶，其中銷售額在2500萬日元以下的兼業(yè)農(nóng)戶和小農(nóng)戶占全部農(nóng)戶的90%以上。日本的農(nóng)業(yè)政策無論如何調(diào)整，對中小農(nóng)戶的支持始終是主線。一方面是金融支持，在農(nóng)協(xié)的貸款余額中，中小農(nóng)戶貸款約占80%-90%；更重要的一方面是依靠農(nóng)協(xié)的強大力量，無論是種子化肥的供應、生產(chǎn)指導，還是打造品牌、統(tǒng)一包裝、建立營銷渠道，農(nóng)協(xié)提供了全方位立體式服務，大大增強了小農(nóng)戶的競爭力。

同樣，在較長一段時間內(nèi)，以家庭為經(jīng)營主體的小農(nóng)戶仍將是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本盤，也是我國農(nóng)業(yè)政策的立足點和出發(fā)點，適度規(guī)模經(jīng)營主體則代表了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展方向，兩者需要兼顧考慮，不能顧此失彼。在農(nóng)業(yè)支持保護政策的設(shè)計上，對規(guī)模經(jīng)營主體的扶持主要應側(cè)重于金融支持，滿足其資金需求，激發(fā)內(nèi)生活力；對小農(nóng)戶的支持，主要應側(cè)重于提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全程社會化服務，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合等方面，提升市場競爭力。

積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村信用體系建設(shè)

農(nóng)村信用體系建設(shè)是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基石，在促進經(jīng)濟發(fā)展過程中起著舉足輕重的作用。日本的信用體系建設(shè)情有兩個特點。一方面，農(nóng)協(xié)在信用評價體系中發(fā)揮了重要的作用。農(nóng)戶的生產(chǎn)生活資料、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品存儲和運銷都大幅度依賴農(nóng)協(xié)渠道，農(nóng)業(yè)資金也主要靠農(nóng)協(xié)下屬的信用部門來提供。因此，農(nóng)協(xié)對農(nóng)戶的生產(chǎn)情況、經(jīng)營狀況十分了解，能充分評估農(nóng)戶的償還貸款能力。另一方面，日本農(nóng)戶普遍對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營進行了獨立財務核算。日本農(nóng)戶即便不是法人組織，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收支情況也是單獨進行核算，與生活成本完全分開，從而完全掌握個人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況。在申請貸款時，由于各種會計資料充分齊全，獲得貸款的成功率也大大提高。因此，借鑒日本的經(jīng)驗，完善我國農(nóng)村信用體系建設(shè)，首先要輔導和支持新型經(jīng)營主體加快財務管理規(guī)范和信息化系統(tǒng)建設(shè)，完善歷史財務記錄、信用記錄等檔案信息，使其成為一個“合格”的金融服務對象。endprint