■ 胡一葦

蘇州地下綜合管廊確權(quán)問(wèn)題探討

■ 胡一葦

建設(shè)用地使用權(quán)是指以建設(shè)為目的而使用國(guó)有或集體所有土地的權(quán)利?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。”由于法律建設(shè)的滯后性與穩(wěn)定性，以及土地的不可分割性，在我國(guó)地表、地上及地下的權(quán)利界定并不清晰，而《物權(quán)法》則肯定了地下空間的建設(shè)用地使用權(quán)，從而明確了其具有獨(dú)立性，且可分層設(shè)立。

根據(jù)上述法律條文的敘述，可以得出：由于地下綜合管廊屬于我國(guó)重點(diǎn)扶持項(xiàng)目，同時(shí)還是帶有強(qiáng)烈公準(zhǔn)益色彩的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》管廊的建設(shè)用地應(yīng)由國(guó)家依法劃撥，且作為城市百年大計(jì)的管廊工程，其土地使用權(quán)也無(wú)期限限制。

于2011年實(shí)施的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》和同年出臺(tái)的《蘇州市地下（地上）空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》中都規(guī)定了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可進(jìn)行登記，蘇州的暫行辦法更結(jié)合了《物權(quán)法》的精神，提出地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可按地下、地上分層單獨(dú)登記。

但在蘇州管廊建設(shè)的實(shí)踐中，城北路管廊、太湖新城管廊工程項(xiàng)目并未取得選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證以及國(guó)有土地使用權(quán)證，而澄陽(yáng)路管廊項(xiàng)目正在辦理，目前已取得選址意見(jiàn)書(shū)?？v觀全國(guó)，無(wú)論是地下空間，還是管廊建設(shè)，類似這樣辦不了證的情況并不是個(gè)例，由此可見(jiàn)地方政府對(duì)法律條文規(guī)定有著各自不同的理解，并對(duì)應(yīng)著不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。在此，有必要認(rèn)真探討綜合管廊確權(quán)問(wèn)題。

一、涉及管廊的產(chǎn)權(quán)確權(quán)問(wèn)題

（一）不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題分析

筆者認(rèn)為，以公司為載體進(jìn)行管廊投資建設(shè)的模式，能有效地調(diào)動(dòng)民間資產(chǎn)進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，取得地下綜合管廊地下空間用地權(quán)及使用權(quán)者，由其建設(shè)的管廊應(yīng)產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬投資者所有，可參照其他一般項(xiàng)目單獨(dú)辦理產(chǎn)權(quán)，并允許其對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行抵押或租賃。但目前為止，尚未有一部完善的法律或法規(guī)能對(duì)地下空間的所有權(quán)進(jìn)行界定，并在除管廊外的其他事宜上引發(fā)了許多糾紛，如許多老百姓購(gòu)買的地下車庫(kù)無(wú)法取得產(chǎn)權(quán)，某些地下商業(yè)街內(nèi)的產(chǎn)權(quán)無(wú)法劃分等問(wèn)題。

在現(xiàn)實(shí)中，若不對(duì)地下工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，則違背了《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定（2011年修正本）》中“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)”的原則。若開(kāi)發(fā)的地下工程得不到產(chǎn)權(quán)證明，這些未經(jīng)確權(quán)登記的產(chǎn)權(quán)不受法律保護(hù)，同時(shí)該資產(chǎn)也不能在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)、交易，也不能作為資產(chǎn)進(jìn)行抵押，這顯然不利于管廊投資建設(shè)企業(yè)自身的收益與發(fā)展。

由此可以看出，對(duì)于蘇州管廊產(chǎn)權(quán)的確定及登記問(wèn)題亟待解決。由于管廊工程往往跨度極長(zhǎng)，雖大部分線位于市政道路下，但仍會(huì)有部分線位涉及到其他宗地，如蘇州城北路管廊元和塘頂管段穿越上部規(guī)劃地塊，若能及時(shí)有效地對(duì)管廊產(chǎn)權(quán)進(jìn)行登記，在保護(hù)管廊所有人權(quán)益的同時(shí)，也能完全避免未來(lái)由于確權(quán)不明確而與其他地塊業(yè)主產(chǎn)生的各種糾紛，這也能極大地鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入管廊建設(shè)領(lǐng)域，保障城市生命線建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展。

（二）管廊不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記問(wèn)題

眾所周知，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記薄時(shí)發(fā)生效力，因此科學(xué)合理的登記制度是管廊確權(quán)的重要前提。然而在《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》和《蘇州市地下（地上）空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》規(guī)定中，雖然對(duì)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)以及用地規(guī)劃許可證的登記都有明確的說(shuō)明，但均未涉及不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的相關(guān)內(nèi)容。

在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中明確的十種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利中，只籠統(tǒng)涉及到建設(shè)用地使用權(quán)，但對(duì)地下建設(shè)用地使用權(quán)并沒(méi)有單獨(dú)說(shuō)明。在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第三十四條也只涉及用地使用權(quán)首次登記的處理辦法，而在第三十五條中只涉及到房屋所有權(quán)首次登記的處理辦法，細(xì)則并未對(duì)地下構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)登記做詳細(xì)說(shuō)明。蘇州市于2017年6月實(shí)施的《蘇州市國(guó)土資源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)問(wèn)題的通知》中只對(duì)住宅小區(qū)的地下車庫(kù)、地下儲(chǔ)藏室等不動(dòng)產(chǎn)登記做出規(guī)定，并未對(duì)其他單建的地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記做出具體說(shuō)明。由此可見(jiàn)，由于前置條件的不成熟，關(guān)于地下單建構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)登記問(wèn)題目前在各層面法律法規(guī)上都是不完善的，這便為管廊產(chǎn)權(quán)登記帶來(lái)了巨大的障礙。

二、造成管廊確權(quán)難原因的推測(cè)與分析

對(duì)于管廊物權(quán)的確認(rèn)，首先是用地權(quán)的確認(rèn)，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，而通過(guò)前文的分析，可以看到在造成管廊用地難以批復(fù)的種種原因中，《物權(quán)法》《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定（2011年修正本）》等法律法規(guī)中都體現(xiàn)出了最基本的指導(dǎo)性意見(jiàn)，而各城市地區(qū)并不積極響應(yīng)的態(tài)度，讓筆者不禁推測(cè)其實(shí)還有更直接、更直白的因素制約著城市管理者們不愿意為管廊這類單建地下空間建設(shè)用地買單，那就是建設(shè)用地指標(biāo)的供應(yīng)不足。

根據(jù)江蘇省土地利用總體規(guī)劃，到2020年建設(shè)用地總規(guī)?？刂菩柙?06.15萬(wàn)公頃的范圍內(nèi)，而基本農(nóng)田面積必須需保證421.53萬(wàn)公頃不減少。江蘇省人多地少，隨著開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，外來(lái)人口的不斷增加，為確保耕地面積不受侵犯，城市土地資源配置壓力巨大，建設(shè)用地供需矛盾凸顯。目前江蘇的國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是20.99%，為全國(guó)第一，江蘇省用地形勢(shì)極為嚴(yán)峻。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，蘇南的用地指標(biāo)主要是從蘇北調(diào)取，僅以鹽城市為例，2001年以來(lái)鹽城市已向蘇南調(diào)劑約50萬(wàn)畝用地指標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)用地指標(biāo)的不足已不是秘密，為緩解這一難題，全國(guó)各省目前采取的方式是建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易。將農(nóng)村閑置、零散的土地重新整合，建新拆舊、土地復(fù)墾等措施將節(jié)約出來(lái)的少部分農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)調(diào)劑的方式按規(guī)劃調(diào)整到城鎮(zhèn)使用。據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》消息報(bào)道，2016年2月至2017年6月底，全國(guó)已有13個(gè)省份開(kāi)展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)收益達(dá)334.53億元。

蘇州為緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足的局面，通過(guò)江蘇省土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)進(jìn)行競(jìng)拍，如2017年9月30日，蘇州所轄太倉(cāng)市通過(guò)省土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)徐州與蘇州專場(chǎng)，成功競(jìng)得650畝增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)，流轉(zhuǎn)價(jià)格為66.2萬(wàn)元/畝。因此，對(duì)于城市管理者來(lái)說(shuō)，建設(shè)用地土地指標(biāo)都是真金白銀購(gòu)得的，對(duì)于仍屬新興事物的城市管廊，特別是對(duì)于目前正在進(jìn)行管廊試點(diǎn)建設(shè)的城市來(lái)說(shuō)，其主要焦點(diǎn)仍在工程建設(shè)上，其地指標(biāo)問(wèn)題尚未到達(dá)不得不解決的地步，因此管廊用地難的癥結(jié)所在，一目了然。

三、建議

（一）成立管廊確權(quán)研究小組

建議成立管廊確權(quán)研究小組，在蘇州現(xiàn)有的法律框架下，探索取得用地及產(chǎn)權(quán)的切實(shí)可行的操作模式。可通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》精神，并考察其他城市關(guān)于地鐵、隧道等其他地下空間用地的解決方案，結(jié)合蘇州實(shí)際情況，解決管廊確權(quán)問(wèn)題。

（二）健全城市地下空間土地儲(chǔ)備制度

根據(jù)物權(quán)法的立法精神，建設(shè)用地可分層管理。國(guó)土管理部門應(yīng)在空間上強(qiáng)化土地儲(chǔ)備概念，既應(yīng)保證地面二維土地儲(chǔ)備的供應(yīng)規(guī)模，又應(yīng)進(jìn)一步向下拓展，開(kāi)發(fā)地下空間的土地儲(chǔ)備規(guī)模，實(shí)由“平面”向“空間”的土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)型。一方面加強(qiáng)了政府對(duì)轄區(qū)土地的管控；一方面也可用更精細(xì)化、科學(xué)化的手段去規(guī)劃城市立體三維的發(fā)展，合理統(tǒng)籌安排空間，避免城市土地浪費(fèi)，提高土地利用率。

（三）創(chuàng)新土地供應(yīng)模式

根據(jù)《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的原則，或可單獨(dú)增加對(duì)城市地下空間用地指標(biāo)的特殊供應(yīng)，并建議前期建設(shè)用地按照先期規(guī)劃進(jìn)行預(yù)供地，待管廊建成后，按照實(shí)際測(cè)繪成果來(lái)確定最終供地面積指標(biāo)。對(duì)已建成管廊，嚴(yán)格按照公平原則和時(shí)序原則，在不損害現(xiàn)有地面用益物權(quán)人合法權(quán)益的前提下，對(duì)建設(shè)用地供地指標(biāo)進(jìn)行測(cè)繪。

（四）實(shí)現(xiàn)地下空間用地審批全覆蓋

目前蘇州管廊工程無(wú)需進(jìn)行用地審批流程，建議將管廊選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證以及國(guó)有土地使用權(quán)證納入正常審批流程中，審批的過(guò)程，也是對(duì)地下構(gòu)筑物數(shù)據(jù)全面采集的過(guò)程，這也符合智慧城市建設(shè)的理念。各部門若支持管廊辦證，則可全面保障管廊地下用地權(quán)益，將大大利于管廊建設(shè)長(zhǎng)期持續(xù)地健康發(fā)展。

（五）完善地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記程序

完善包括管廊在內(nèi)的地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，對(duì)地下構(gòu)筑物進(jìn)行測(cè)繪和登記，且應(yīng)充分考慮到地下構(gòu)筑物的隱蔽性，在水平方測(cè)繪的基礎(chǔ)上，對(duì)其空間體積也要進(jìn)行測(cè)量，在登記時(shí)需注明空間的邊界范圍，并考慮設(shè)定統(tǒng)一固定的參考點(diǎn)作為整個(gè)城市或這一區(qū)域的相對(duì)基準(zhǔn)點(diǎn)。

（作者單位：蘇州城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)有限公司）