龔柏華

“一帶一路”背景下國(guó)際經(jīng)貿(mào)制裁風(fēng)險(xiǎn)與法律應(yīng)對(duì)

龔柏華*

國(guó)際制裁直接或間接影響到中國(guó)政府或企業(yè)參與“一帶一路”經(jīng)貿(mào)活動(dòng)。國(guó)際制裁分多邊制裁和單邊制裁兩大類(lèi)型，其法律性質(zhì)有所不同。應(yīng)對(duì)國(guó)際制裁通常的法律途徑有WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制、實(shí)行制裁國(guó)內(nèi)法院訴訟和被制裁國(guó)內(nèi)法院訴訟，涉及國(guó)際條約義務(wù)的履行、國(guó)際條約之間的沖突及是否違憲等法律問(wèn)題。中國(guó)涉及國(guó)際制裁的法律和實(shí)踐中一些法律問(wèn)題需要解決，如制裁的域外效力與應(yīng)對(duì)問(wèn)題，制裁是否為合同法上的不可抗力問(wèn)題等。中國(guó)政府或企業(yè)應(yīng)通過(guò)國(guó)際經(jīng)貿(mào)多元化和國(guó)際法律訴訟來(lái)應(yīng)對(duì)濫用國(guó)際制裁。

國(guó)際制裁；一帶一路；域外適用；法律風(fēng)險(xiǎn)

一、國(guó)際制裁特征和種類(lèi)

制裁漢語(yǔ)意思為用強(qiáng)力管束并處罰。最早出現(xiàn)在《資治通鑒·后唐明宗天成三年》中：“及安重誨用事，稍以法制裁之?！?《辭?！返诹?，上海辭書(shū)出版社，第2949頁(yè)。制裁英文為Sanctions，*Sanction一詞用作單數(shù)名詞和動(dòng)詞，意為“批準(zhǔn)，認(rèn)可，準(zhǔn)許”。指為迫使一個(gè)國(guó)家執(zhí)行國(guó)際協(xié)議或行為準(zhǔn)則而采取的軍事尤其是經(jīng)濟(jì)的國(guó)際制裁。發(fā)起制裁的國(guó)家稱實(shí)施國(guó)，被制裁國(guó)家稱為目標(biāo)國(guó)。國(guó)際制裁行為可追溯到古希臘時(shí)代。*KERN ALEXANDER，ECONOMIC SANCTIONS：LAW amp; POLICY 8 (2009).

國(guó)際制裁是表明國(guó)家立場(chǎng)和態(tài)度的一種手段。國(guó)際制裁根據(jù)實(shí)施主體的不同情況可以分為多邊制裁和單邊制裁。多邊制裁一般指聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)實(shí)施的強(qiáng)制性制裁措施；單邊制裁指單獨(dú)的一國(guó)(如美國(guó))或者歐盟作為一個(gè)整體實(shí)施的制裁。

(一)聯(lián)合國(guó)多邊制裁

《聯(lián)合國(guó)憲章》第25條規(guī)定：“聯(lián)合國(guó)會(huì)員同意依憲章之規(guī)定接受并履行安全理事會(huì)之決議”。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章規(guī)定，安理會(huì)可以采取行動(dòng)維持或恢復(fù)國(guó)際和平及安全，其中國(guó)際制裁就是重要的手段。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第41條規(guī)定，制裁辦法包括一系列可供選擇的不涉及使用武力的強(qiáng)制措施。安理會(huì)制裁包括全面經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁，以及一些更為具體的定向措施，如武器禁運(yùn)、旅行禁令以及金融或商品方面的限制等。

自1966年以來(lái)，安理會(huì)建立了26個(gè)制裁制度，它們分別是：南羅得西亞、南非、前南斯拉夫、海地、伊拉克、安哥拉、塞拉利昂、索馬里、厄立特里亞、利比里亞、剛果民主共和國(guó)、科特迪瓦、蘇丹(2次)、黎巴嫩、朝鮮人民民主共和國(guó)、伊朗、利比亞(2次)、幾內(nèi)亞比紹、中非共和國(guó)、也門(mén)和南蘇丹，以及針對(duì)基地組織和塔利班(2次)。目前，正在進(jìn)行的制裁制度有13個(gè)，集中在支持政治解決沖突、核不擴(kuò)散和反恐方面。

聯(lián)合國(guó)安理會(huì)設(shè)有專門(mén)制裁委員會(huì)(THE SANCTIONS COMMITTEE OF UNITED NATIONS SECURITY)。每個(gè)制度由一個(gè)制裁委員會(huì)管理，委員會(huì)主席由一個(gè)安理會(huì)非常任理事國(guó)擔(dān)任?，F(xiàn)有9個(gè)監(jiān)察小組、團(tuán)隊(duì)和專家組為制裁委員會(huì)的工作提供支持。

聯(lián)合國(guó)安理會(huì)經(jīng)歷了過(guò)去所謂的“愚蠢制裁”(不加區(qū)別的國(guó)家整體制裁)到現(xiàn)在的“聰明制裁”(瞄準(zhǔn)制裁)的轉(zhuǎn)變。例如，聯(lián)合國(guó)制裁伊拉克長(zhǎng)達(dá)13年之久，其副作用是給伊拉克帶來(lái)了不亞于戰(zhàn)爭(zhēng)的人道主義災(zāi)難，無(wú)辜民眾飽受疾苦。又如對(duì)伊朗的制裁也并未達(dá)到預(yù)期的效果。*COMBATTING ECONOMIC SANCTIONS INVESTMENT DISPUTES IN TIMES OF POLITICAL HOSTILITY，A CASE STUDY OF IRAN，37 Fordham Int'l L.J.1731，F(xiàn)ordham International Law Journal，November，2014.

聯(lián)合國(guó)安理會(huì)即時(shí)公布制裁名單(United Nations Security Council Sanctions List Search)，該名單會(huì)按用戶查閱名單日期生成一份綜合名單。*https：//scsanctions.un.org/search/另外相關(guān)方要及時(shí)關(guān)注其名單的變化，包括除名信息的更新。例如，2015年9月2日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)決議，終止于2003年和2004年先后開(kāi)始實(shí)施的對(duì)利比里亞的旅行禁令和資產(chǎn)凍結(jié)措施。又如，2015年7月14日，伊核問(wèn)題全面協(xié)議(JCPOA)達(dá)成，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)將對(duì)伊朗的協(xié)議執(zhí)行情況進(jìn)行必要的監(jiān)督和驗(yàn)收，如果通過(guò)驗(yàn)收，聯(lián)合國(guó)將逐步解除對(duì)伊朗關(guān)于核問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)制裁。

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第103條規(guī)定，一國(guó)不能以雙邊條約(如雙邊投資協(xié)定)來(lái)抗衡聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議的效力。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院在1992年的“洛克比空難案”中對(duì)聯(lián)合國(guó)決議的有效性是否可審查做過(guò)分析。*Questions of Interpretation and Application of 1971 Montreal Convention arising from the Ariel Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v.United States)，Preliminary Objections，1998 I.C.J.115.由于各國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)制裁對(duì)象存在一定的認(rèn)可差異，加上聯(lián)合國(guó)體制本身的缺陷，聯(lián)合國(guó)制裁執(zhí)行在實(shí)踐中并不是很有效。

(二)美國(guó)單邊制裁*本文未涉及歐盟的制裁制度，相關(guān)制度可參閱王磊、劉建偉：《歐盟對(duì)外制裁決策：制度設(shè)計(jì)與影響因素》，《國(guó)際觀察》2016年第1期，第135頁(yè)。

現(xiàn)今最主要的單邊制裁來(lái)源于美國(guó)。美國(guó)的單邊制裁包括貿(mào)易制裁和金融制裁。貿(mào)易制裁的主要措施包括：禁止或管制目標(biāo)國(guó)商品進(jìn)口、禁止或管制商品出口。金融制裁措施主要包括：對(duì)目標(biāo)國(guó)外部融資的限制與對(duì)目標(biāo)國(guó)及其公民對(duì)外投資的限制。金融制裁的目的是阻止或者阻礙被制裁國(guó)的資金流通，尤其是阻止其獲取境外資金貸款、投資或援助。*黃風(fēng)：《金融制裁法律制度研究》，中國(guó)法制出版社2014年版。

美國(guó)單邊制裁的早期法律依據(jù)主要是《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》(International Emergency Economic Powers Act：IEEPA)。該法案授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)可發(fā)布行政命令，管制或禁止與受制裁國(guó)家涉及美國(guó)產(chǎn)品的貿(mào)易或美國(guó)公民與受制裁國(guó)家的貿(mào)易。

美國(guó)單邊制裁在實(shí)踐中根據(jù)與制裁對(duì)象的關(guān)系，可分為直接制裁和次級(jí)制裁。直接制裁禁止美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人與制裁對(duì)象(如朝鮮)之間的經(jīng)貿(mào)來(lái)往。一般情形下，美國(guó)制裁政策僅適用于美國(guó)人，即受美國(guó)法律管轄的個(gè)人或?qū)嶓w。對(duì)于非美國(guó)人而言，在開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)，若與美國(guó)存在聯(lián)結(jié)點(diǎn)，如使用美元結(jié)算、產(chǎn)品使用了美國(guó)組件、交易有美籍員工參與等，也受美國(guó)制裁法律法規(guī)的管轄。次級(jí)制裁禁止美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人與外國(guó)被制裁對(duì)象之間進(jìn)行經(jīng)貿(mào)來(lái)往的第三國(guó)個(gè)人和企業(yè)。例如，2012年，中國(guó)珠海振戎公司因向伊朗出口汽油，美國(guó)政府依據(jù)美國(guó)對(duì)伊朗的制裁政策，對(duì)珠海振戎公司進(jìn)行制裁。此外還有是更嚴(yán)厲的次級(jí)制裁(又稱第三級(jí)制裁)禁止其它國(guó)家與被制裁對(duì)象(假如朝鮮)繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)貿(mào)來(lái)往的第三國(guó)(假設(shè)中國(guó))之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。*參唐瑜霞：“單邊國(guó)際經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)我國(guó)企業(yè)的影響”，《法制與社會(huì)》，2016年第8期，第86頁(yè)。

單邊經(jīng)濟(jì)制裁由于涉及其法規(guī)的域外效力，因此會(huì)與其他國(guó)家的管轄權(quán)有所沖突。*杜濤：《國(guó)際經(jīng)濟(jì)制裁法律問(wèn)題研究》，法律出版社2015年版。美國(guó)單邊制裁的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室(The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury：OFAC)，*https：//www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Foreign-Assets-Control.aspx.OFAC的使命在于管理和執(zhí)行所有基于美國(guó)國(guó)家安全和對(duì)外政策的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁，OFAC被授權(quán)許可對(duì)可疑財(cái)產(chǎn)予以扣押或凍結(jié)。OFAC對(duì)其管理范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁不定期地進(jìn)行重新評(píng)估和更新，根據(jù)評(píng)估的結(jié)果并結(jié)合美國(guó)的國(guó)家安全和外交政策，會(huì)發(fā)表一系列的制裁名單。例如，2017年7月28日，美國(guó)更新了對(duì)伊朗企業(yè)制裁名單。

為了避免來(lái)自美國(guó)政府的政治壓力和法律風(fēng)險(xiǎn)，所有美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行交易時(shí)，都被要求必須首先要對(duì)自己的交易對(duì)手進(jìn)行OFAC名單的審查，只有當(dāng)交易對(duì)手不在OFAC的名單之內(nèi)時(shí)，才可以與之交易；反之，則必須中止交易。

OFAC制裁有三大類(lèi)。第一類(lèi)為對(duì)國(guó)家的制裁。上過(guò)這份名單的國(guó)家及相關(guān)主體包括：巴爾干相關(guān)，白俄羅斯，布隆迪，中非共和國(guó)，古巴，*2015年1月15日，美國(guó)政府宣布修改部分現(xiàn)行對(duì)古巴的制裁措施，放開(kāi)旅行(包括旅行服務(wù)及保險(xiǎn))、貨物進(jìn)出口及部分金融服務(wù)方面的制裁限制。剛果民主共和國(guó)相關(guān)，伊朗，伊拉克相關(guān)，黎巴嫩相關(guān)，利比亞，馬格尼茨基(與俄羅斯相關(guān))，朝鮮，索馬里，蘇丹和達(dá)爾富爾，南蘇丹相關(guān)，敘利亞，烏克蘭/俄羅斯相關(guān)，*烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以后，美國(guó)、歐盟相繼對(duì)俄羅斯相關(guān)個(gè)人及實(shí)體實(shí)施制裁并不斷加大制裁力度。委內(nèi)瑞拉相關(guān)，也門(mén)相關(guān)和津巴布韋。例如，2017年8月25日，美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉進(jìn)行新一輪的制裁，制裁禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)參與委內(nèi)瑞拉政府和國(guó)有委內(nèi)瑞拉石油公司發(fā)行新債券和股權(quán)的相關(guān)交易，以及禁止購(gòu)買(mǎi)已發(fā)行的部分債券等。美國(guó)實(shí)施此輪制裁的目的是通過(guò)限制委內(nèi)瑞拉進(jìn)入美國(guó)債市和股權(quán)市場(chǎng)，向委內(nèi)瑞拉政府施壓。第二類(lèi)為特定國(guó)家個(gè)人的制裁(Specially Designated Nationals Sanctions：SND)。*具體名單可查：https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/default.aspx。有PDF和TXT下載，也可以在線查詢。這包括特殊指定個(gè)人(如恐怖分子、毒販)或?qū)嶓w。SDN名單上有超過(guò)3500個(gè)銀行、實(shí)體和船舶的名字，他們不能與美國(guó)人或用美元做生意。如果美國(guó)金融機(jī)構(gòu)為禁運(yùn)的實(shí)體轉(zhuǎn)賬，錢(qián)將被凍結(jié)到一個(gè)獨(dú)立賬戶，直到制裁解除。第三類(lèi)基于項(xiàng)目的制裁。如血鉆石、大規(guī)模殺傷性武器等。

美國(guó)個(gè)人或企業(yè)被美國(guó)政府制裁的后果輕者被罰款，重者可能被刑事處罰。如果外國(guó)企業(yè)被納入SDN名單則將會(huì)完全失去美國(guó)市場(chǎng)和美元業(yè)務(wù)，世界上主要國(guó)際大銀行都被美國(guó)制裁過(guò)。例如2014年，法國(guó)巴黎銀行因通過(guò)刻意隱藏、刪除敏感信息、逃避金融機(jī)構(gòu)篩查的方式幫助美國(guó)制裁對(duì)象進(jìn)行美元交易，觸犯美國(guó)制裁政策，被美國(guó)政府處以89.7億美金創(chuàng)紀(jì)錄罰款。

二、國(guó)際制裁爭(zhēng)端和訴訟

(一)歐洲法院涉及安理會(huì)制裁決效力的訴訟

聯(lián)合國(guó)制裁的合法性并非具有絕對(duì)的普適性，具體到制裁在各國(guó)的實(shí)施便會(huì)產(chǎn)生一系列矛盾。聯(lián)合國(guó)的制裁決議不能在歐盟各國(guó)內(nèi)直接適用，需要轉(zhuǎn)化適用。這方面代表性案例為歐洲法院受理的“卡迪(Kadi)案”。*Eur.Comm’n and Others v.Yassin Abdullah Kadi，Joined Cases C-584/10 P.C-593/10 P amp; C-595/10 P，[2008] ECR I-6351.2002年，歐盟理事會(huì)根據(jù)安理會(huì)為打擊恐怖主義而針對(duì)本拉登和基地組織成員及有聯(lián)系的團(tuán)體和個(gè)人的1390號(hào)決議，出臺(tái)了881/2002號(hào)文件，列舉了制裁名單。卡迪及其公司因在歐盟制裁名單中，資金遭到凍結(jié)，遂向歐盟初審法院提起訴訟，后被駁回。初審法院認(rèn)為其有權(quán)審議安理會(huì)決議的合法性，評(píng)估了安理會(huì)決議的適當(dāng)性并肯定了歐盟的立法。后當(dāng)事人上訴歐洲法院要求駁回初審法院判決，二審以原告財(cái)產(chǎn)權(quán)和公平審判權(quán)受到侵害為由支持原告勝訴。

(二)美國(guó)法院涉及美國(guó)單邊制裁效力的訴訟

美國(guó)公民Richard A.CHICHAKLI在美國(guó)法院告美國(guó)總統(tǒng)特朗普、財(cái)政部長(zhǎng)和OFAC辦公室主任，認(rèn)為有關(guān)對(duì)利比亞的制裁措施侵犯了其權(quán)益，要求賠償。*Richard A.CHICHAKLI，Plaintiff，v.Donald J.TRUMP，et al.，Defendants.Civil Action No.14-2018 (CKK)Signed March 16，2017Filed March 17，2017.美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院以程序?yàn)橛神g回訴訟，當(dāng)事人上訴。上訴法院發(fā)回重審。聯(lián)邦地區(qū)法院最終判決，盡管美國(guó)公民有權(quán)挑戰(zhàn)美國(guó)的相關(guān)法令，但美國(guó)法令制裁凍結(jié)相關(guān)公民的財(cái)產(chǎn)不違反“事后追溯條款”(ex post facto clause)。*《元照英美法辭典》，法律出版社2003年版，第516頁(yè)。

美國(guó)佛羅里達(dá)州曾經(jīng)頒布法令禁止美國(guó)企業(yè)及其海外分公司與古巴交易。美國(guó)一家公司的巴西子公司Odebrecht建筑公司因其美國(guó)母公司涉及與古巴交易，被禁止在佛羅里達(dá)州參與合同招標(biāo)而在美國(guó)法院訴訟，最終美國(guó)第十一巡回法院支持了原告請(qǐng)求，認(rèn)為這種禁止規(guī)定違反美國(guó)聯(lián)邦憲法。*Odebrecht Construction Inc.v.Secretary，F(xiàn)lorida Department of Transportation，11th.Cir.，No.12-13958，5/6/13.

美國(guó)最高法院還就馬薩諸塞州一項(xiàng)法令，禁止州機(jī)構(gòu)向與緬甸交易的企業(yè)和個(gè)人采購(gòu)貨物或服務(wù)，作出判決認(rèn)為其違憲。*Crosby v.National Foreign Trade Council，530 U.S.363 (2000).

(三)WTO涉及國(guó)際制裁的爭(zhēng)端解決

美國(guó)于1996年頒布的《赫爾姆斯-伯頓法》和《達(dá)馬托法》，二者直接規(guī)定禁止不遵守其要求的外國(guó)公司及其子公司在美國(guó)進(jìn)行商務(wù)活動(dòng)。歐盟頒布了第2271號(hào)指令作為回?fù)?，以抵制任何宣稱域外效力的外國(guó)法適用或基于這些法律所實(shí)施的措施，并迅速向WTO提起爭(zhēng)端解決請(qǐng)求。歐盟指控美國(guó)的域外制裁措施排除了歐盟成員國(guó)根據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》享有的與古巴進(jìn)行自由貿(mào)易的權(quán)利。*DS38：United States—The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act.最后美歐進(jìn)行談判，達(dá)成諒解。美國(guó)給予歐盟豁免，歐盟則同意與美一道向相關(guān)國(guó)家施壓，以使其遵守國(guó)際法。*杜濤：《歐盟對(duì)待域外經(jīng)濟(jì)制裁的政策轉(zhuǎn)變及其背景分析》，《德國(guó)研究》2012年第3期，第28頁(yè)。

2010年奧巴馬政府簽署《全面伊朗制裁法》時(shí)，歐盟沒(méi)有奮起反抗，反而頒布一個(gè)類(lèi)似的條例，變相承認(rèn)了美國(guó)這一域外制裁法令的效力。

2012年，歐盟、加拿大、挪威、新加坡和瑞士曾質(zhì)疑美國(guó)佛羅里達(dá)州通過(guò)的法令違反了美國(guó)WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》義務(wù)，美國(guó)則表示佛羅里達(dá)州的法令未得到真正實(shí)施。

2014年3月16日，克里米亞公投，脫離烏克蘭加入俄羅斯，歐盟與俄羅斯對(duì)此持有不同觀點(diǎn)，從而拉開(kāi)了制裁與反制裁大戰(zhàn)序幕。烏克蘭就俄羅斯采取的制裁措施向WTO發(fā)起了兩起爭(zhēng)端解決案。*DS499：Russia—Measures affecting the importation of railway equipment and parts thereof； DS512：Russia — Measures Concerning Traffic in Transit.作為針?shù)h相對(duì)，俄羅斯也發(fā)起了針對(duì)烏克蘭的WTO爭(zhēng)端訴訟。*DS525：Ukraine—Measures relating to Trade in Goods and Services.這些訴訟還在進(jìn)行中。

2017年9月，韓國(guó)也曾探討過(guò)以中國(guó)“制裁”韓國(guó)部署薩德反導(dǎo)系統(tǒng)而采取的措施在WTO服務(wù)貿(mào)易委員會(huì)展開(kāi)討論。早期，俄羅斯也聲稱要對(duì)美國(guó)的制裁行為提起WTO爭(zhēng)端解決。

三、國(guó)際制裁與中國(guó)應(yīng)對(duì)

(一)聯(lián)合國(guó)多邊制裁與中國(guó)

對(duì)于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)采取的多邊制裁，中國(guó)政府通常表示堅(jiān)決貫徹，但根據(jù)中國(guó)國(guó)際法實(shí)踐，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議不能在中國(guó)國(guó)內(nèi)直接適用，需要轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。依據(jù)《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》第16條第11款規(guī)定：“根據(jù)我國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約、協(xié)定的規(guī)定，其他需要限制或者禁止進(jìn)口或者出口的”，可以采取限制或禁止措施。

中國(guó)目前是采用外交部下發(fā)通知的形式啟動(dòng)有關(guān)執(zhí)行程序的。這種外交部通知的對(duì)象是國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)，各省、市、自治區(qū)人民政府外事辦公室。通知一般要求各部門(mén)“結(jié)合各自情況，采取具體措施，嚴(yán)格執(zhí)行安理會(huì)有關(guān)決議規(guī)定。在執(zhí)行過(guò)程中如遇重大政策性問(wèn)題，請(qǐng)及時(shí)會(huì)商外交部?！睆膰?guó)內(nèi)法律程序上講，應(yīng)先由全國(guó)人大或授權(quán)將國(guó)際法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。

這方面新近主要措施有：商務(wù)部、海關(guān)總署關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)針對(duì)朝鮮制裁的2375號(hào)決議的公告(商務(wù)部公告2017年第52號(hào)，2017年9月23日?qǐng)?zhí)行)，對(duì)涉及朝鮮進(jìn)出口貿(mào)易的部分產(chǎn)品采取管理措施。之前，商務(wù)部、海關(guān)總署已經(jīng)發(fā)布執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁朝鮮的第2371號(hào)決議的公告(商務(wù)部公告2017年第40號(hào)，2017年8月15日起執(zhí)行)，*S/RES/2371(2017)。對(duì)涉及朝鮮進(jìn)出口貿(mào)易的部分產(chǎn)品采取管理措施。商務(wù)部、工商總局關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第2375號(hào)決議關(guān)閉涉朝企業(yè)的公告(商務(wù)部公告2017年第55號(hào))。公告規(guī)定，朝鮮實(shí)體或個(gè)人在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)應(yīng)自聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第2375號(hào)決議通過(guò)之日起120天內(nèi)關(guān)閉。中國(guó)企業(yè)在境外與朝鮮實(shí)體或個(gè)人設(shè)立的合資合作企業(yè)亦應(yīng)按照上述安理會(huì)決議要求予以關(guān)閉。

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳先后通過(guò)轉(zhuǎn)發(fā)外交部關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁通知的方式，要求銀行系統(tǒng)執(zhí)行相關(guān)聯(lián)合國(guó)制裁。如中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外交部關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)“伊斯蘭國(guó)”和基地組織綜合制裁清單的通知(銀監(jiān)辦發(fā)[2016]117號(hào))。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)還從規(guī)范銀行業(yè)服務(wù)企業(yè)走出去、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的角度發(fā)放指導(dǎo)意見(jiàn)，如銀監(jiān)發(fā)[2017]1號(hào)第24條要求：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有關(guān)決議，及時(shí)錄入、更新制裁名單，對(duì)借款人、匯款人、借款及收款單位的主要股東、高級(jí)管理人員受制裁的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)審查?！?/p>

交通運(yùn)輸部國(guó)際合作司也先后發(fā)出多項(xiàng)通知，要求執(zhí)行聯(lián)合國(guó)相關(guān)制裁決議。如2016年4月28日關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)關(guān)于南蘇丹制裁措施技術(shù)性延期第2280號(hào)決議的通知，重申關(guān)于旅行禁令。

中國(guó)法院或仲裁機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)裁判聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議的合法性。由于中國(guó)是通過(guò)國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化來(lái)實(shí)施聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議的，相關(guān)當(dāng)事方可就國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化的適當(dāng)性提出異議，從而涉及審查對(duì)相關(guān)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議的理解適用是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。例如，中國(guó)商務(wù)部、工商總局為執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第2375號(hào)決議而發(fā)布的關(guān)閉涉朝企業(yè)的公告決定(2017年第55號(hào))，相關(guān)當(dāng)事方可能對(duì)該公告決定是否侵犯了當(dāng)事方的正當(dāng)投資權(quán)益而提出訴訟。

中國(guó)與朝鮮于2005年簽訂了《促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》(BIT)，中國(guó)上述按聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議要求而解散朝鮮投資企業(yè)的行為，在中朝BIT中并沒(méi)有直接規(guī)定。中朝BIT第5條規(guī)定了損害與損失賠償：“締約一方的投資者在締約另一方領(lǐng)土內(nèi)的投資，如果由于戰(zhàn)爭(zhēng)、全國(guó)緊急狀態(tài)、武裝沖突、暴亂或其他類(lèi)似事件而遭受損失，締約另一方給予其恢復(fù)原狀、賠償、補(bǔ)償或采取其他措施的待遇，不應(yīng)低于它給予本國(guó)或任何第三國(guó)投資者的待遇?！?商務(wù)部網(wǎng)站：http：//tfs.mofcom.gov.cn/aarticle/h/at/200504/20050400033856.html(2017年10月8日訪問(wèn))。該條規(guī)定中的“其他類(lèi)似事件”可以作為援引的理由。

(二)美國(guó)單邊制裁與中國(guó)

中國(guó)政府不承認(rèn)美國(guó)單邊制裁對(duì)中國(guó)企業(yè)的域外效力。2017年8月23日，外交部發(fā)言人華春瑩在回答美國(guó)財(cái)政部因涉及對(duì)朝鮮核導(dǎo)項(xiàng)目進(jìn)行資助和提供便利而宣布新一輪針對(duì)中國(guó)和俄羅斯實(shí)體制裁時(shí)，華春瑩表示：中方反對(duì)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)框架外實(shí)施單邊制裁，尤其反對(duì)任何其他國(guó)家根據(jù)其自己的國(guó)內(nèi)法對(duì)中方實(shí)體或個(gè)人實(shí)施“長(zhǎng)臂管轄”。中國(guó)學(xué)者也對(duì)美國(guó)制裁法令的域外效力進(jìn)行了批判。*參杜濤：《美國(guó)單邊域外經(jīng)濟(jì)制裁的國(guó)際法效力問(wèn)題探討》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2010年第2期，第67頁(yè)。

但由于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和廣闊的市場(chǎng)，中國(guó)企業(yè)仍然要避免被美國(guó)制裁法規(guī)“域外適用”。中興通訊的案例教訓(xùn)可引以為鑒，中興通訊逐步發(fā)展成為了全球通信設(shè)備的主要提供商之一，但在市場(chǎng)擴(kuò)張的同時(shí)也增加了風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局(Bureau of Industry and Security，BIS)情報(bào)，中興通訊自2010年1月至2016年4月期間，在知曉美國(guó)依據(jù)《伊朗交易與制裁條例》對(duì)伊朗長(zhǎng)期實(shí)施制裁的情況下，仍將內(nèi)含美國(guó)制造的受限類(lèi)配件和軟件產(chǎn)品出口到伊朗，以獲取伊朗公司的合同并參與當(dāng)?shù)佚嫶笸ㄓ嵕W(wǎng)絡(luò)的供應(yīng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及服務(wù)，這些合同金額達(dá)到數(shù)億美元。2016年3月7日，中興通訊計(jì)劃用一系列幌子公司向伊朗轉(zhuǎn)售受控制的物品，違反美國(guó)出口限制法律。美國(guó)政府指控中興通訊串謀非法出口、阻撓司法以及向聯(lián)邦調(diào)查人員作出虛假陳述。2017年3月7日，中興通訊宣布已與美國(guó)政府就出口管制調(diào)查案件達(dá)成和解：*UNITED STATES OF AMERICA V. ZTE CORPORATION，8 Tex.J.V.R.A.8：C1，2017 WL 1787846(N.D.Tex.)(Verdict and Settlement Summary)，DATE OF VERDICT/SETTLEMENT：March7，2017.(1)中興通訊與美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室達(dá)成和解協(xié)議，該協(xié)議立即生效；(2)中興通訊與美國(guó)司法部達(dá)成辯訴協(xié)議，該協(xié)議需經(jīng)美國(guó)德州北區(qū)法院批準(zhǔn)后生效；(3)以中興通訊與美國(guó)司法部達(dá)成的辯訴協(xié)議生效為前提條件，BIS將簽發(fā)對(duì)中興通訊的和解命令。按照和解協(xié)議，中興通訊承認(rèn)違反美國(guó)出口管制相關(guān)法律法規(guī)，同意承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；中興通訊同意支付892，360，064美元的刑事和民事罰金。此外，BIS的300，000，000美元罰金暫緩支付，中興通訊是否有義務(wù)支付該罰金將取決于未來(lái)七年其是否已合格遵守并繼續(xù)接受審計(jì)和合規(guī)的要求。中興通訊并非美國(guó)公司，也非美國(guó)上市公司，因此，美國(guó)商務(wù)部的此次制裁采用了向中興通訊的美國(guó)供貨商發(fā)出禁令，禁止這些公司向中興通訊繼續(xù)提供美國(guó)制造的產(chǎn)品。

(三)國(guó)際制裁與不可抗力

遭遇國(guó)際制裁是否可作為不可抗力為由而主張合同免責(zé)？這存在分歧。中國(guó)《合同法》第94條第1款把“因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的”作為可以解除合同的條件之一，進(jìn)而又在第117條中對(duì)“不可抗力”做出了具體的解釋：“本法所稱不可抗力，是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況?！痹诤贤校ǔ⒉豢煽沽κ录s定為三類(lèi)：第一，由自然原因造成，如洪水、地震、暴風(fēng)雨等；第二，由社會(huì)原因造成，如暴亂、戰(zhàn)爭(zhēng)等，現(xiàn)新増恐怖主義；第三，其他原因，可包括政府行為。

如上文所述，中國(guó)通常通過(guò)有關(guān)行政機(jī)關(guān)就國(guó)際制裁發(fā)布一定的通知或者公告，這里就涉及到因政府行為導(dǎo)致合同違約，當(dāng)事人是否可以以不可抗力作為免責(zé)理由？中國(guó)合同法理論和有關(guān)立法沒(méi)有排除政府行為作為不可抗力的免責(zé)事由。一般來(lái)說(shuō)，政府禁令或命令也有可能被認(rèn)定為不可抗力，但政府行為并不必然成為合同當(dāng)事人可以主張的不可抗力，還要考察其是否符合不可抗力的幾個(gè)要件。首先，是否為不能預(yù)見(jiàn)。政府禁令并非絕對(duì)不可預(yù)見(jiàn)，而是具有一定的可預(yù)見(jiàn)性。當(dāng)事人如果已經(jīng)可以合理地預(yù)見(jiàn)到某項(xiàng)政府行為將會(huì)作出，顯然他就不能援引其作為不可抗力。例如，安理會(huì)決議規(guī)定了不能同朝鮮進(jìn)行某種交易，那么在中國(guó)政府發(fā)布通知之前，雖然這種制裁決議對(duì)中國(guó)自然人或法人沒(méi)有約束力，但是中國(guó)自然人或法人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)到中國(guó)政府會(huì)采取一定措施來(lái)實(shí)施該決議，那么在制裁措施通過(guò)之后，中國(guó)政府采取措施之前，如果訂立的合同，就不算符合“不可預(yù)見(jiàn)”條件，也就是說(shuō)不能以此為由免責(zé)。如果是在中國(guó)政府采取措施之后，就不存在預(yù)見(jiàn)或不預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題了。其次，是否不能避免、不能克服。作為行政機(jī)關(guān)發(fā)布的貿(mào)易禁令，自然人及法人是必須應(yīng)當(dāng)遵守的，否則就要承擔(dān)相關(guān)的行政責(zé)任。中國(guó)《對(duì)外貿(mào)易法》第61條規(guī)定：進(jìn)出口屬于禁止進(jìn)出口的貨物的，或者未經(jīng)許可擅自進(jìn)出口屬于限制進(jìn)出口的貨物的，由海關(guān)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理、處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。實(shí)踐中，中國(guó)商務(wù)部是讓相關(guān)企業(yè)簽訂承諾書(shū)方式來(lái)警示的。*商務(wù)部公布了《企業(yè)承諾書(shū)樣本》如下：“我公司對(duì)朝鮮出口產(chǎn)品，現(xiàn)鄭重承諾：一、本公司該產(chǎn)品對(duì)朝鮮的供應(yīng)、銷(xiāo)售或轉(zhuǎn)讓不涉及與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1718(2006)、1874(2009)、2087(2013)、2094(2013)、2270(2016)、2321(2016)、2356(2017)、2371(2017)號(hào)決議或2375(2017)號(hào)決議禁止的朝鮮核計(jì)劃或彈道導(dǎo)彈計(jì)劃或其他活動(dòng)有關(guān)聯(lián)的個(gè)人或?qū)嶓w，包括被指定的個(gè)人或?qū)嶓w、或代為行事或按其指示行事的個(gè)人或?qū)嶓w、或由其直接或間接擁有或控制的實(shí)體、或協(xié)助逃避制裁的個(gè)人或?qū)嶓w；二、本公司該產(chǎn)品對(duì)朝鮮的供應(yīng)、銷(xiāo)售或轉(zhuǎn)讓完全為朝鮮國(guó)民民生之目的，而且與創(chuàng)收支持朝鮮核計(jì)劃或彈道導(dǎo)彈計(jì)劃或與第1718(2006)、1874(2009)、2087(2013)、2094(2013)、2270(2016)、第2321(2016)、2356(2017)、2371(2017)號(hào)決議或2375(2017)號(hào)決議所禁止的其他活動(dòng)無(wú)關(guān)。企業(yè)法人代表人或負(fù)責(zé)人簽字：(企業(yè)公章)年月日”

目前，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)實(shí)踐中，中國(guó)當(dāng)事方應(yīng)注意到單邊貿(mào)易制裁可能帶來(lái)的影響，因此可嘗試在合同中制定一些專門(mén)針對(duì)制裁的格式條款免除自己可能面臨的法律責(zé)任，這種條款被稱為“制裁條款”。

美國(guó)的單邊制裁可能影響到中國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家的投資。以中國(guó)石油公司的海外油氣投資為例，伊朗、緬甸、蘇丹、敘利亞等國(guó)家是中國(guó)的海外油氣投資國(guó)，而這些國(guó)家恰好是美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的重點(diǎn)目標(biāo)。金融制裁尤其是其中的投資禁止，成為了中國(guó)進(jìn)出口企業(yè)進(jìn)行海外投資的主要障礙因素。2012年7月31日，美國(guó)財(cái)政部宣布對(duì)一家中國(guó)銀行(昆侖銀行)和一家伊拉克銀行進(jìn)行制裁。美國(guó)財(cái)政部認(rèn)為，昆侖銀行為伊朗銀行提供金融服務(wù)。鑒于有可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，中國(guó)四大國(guó)有銀行都斷絕了與伊朗的相關(guān)業(yè)務(wù)，其他大部分商業(yè)銀行也拒絕了與伊朗貿(mào)易的信用證業(yè)務(wù)。昆侖銀行由于是中石油控股的緣故，當(dāng)時(shí)仍然在做與伊朗的相關(guān)業(yè)務(wù)。

美國(guó)的單邊制裁還會(huì)影響到國(guó)際貿(mào)易中的信用證結(jié)算。如果議付行是美國(guó)銀行，信用證單據(jù)中涉及美國(guó)制裁名單上的實(shí)體，美國(guó)銀行就會(huì)主動(dòng)扣留相關(guān)單據(jù)，聽(tīng)取美國(guó)OFAC的意見(jiàn)，從而導(dǎo)致信用證結(jié)算的耽擱。

中國(guó)的銀行機(jī)構(gòu)為了避免受美國(guó)次級(jí)制裁的影響，往往會(huì)在信用證開(kāi)證時(shí)提出了一些附加規(guī)定(“制裁免責(zé)”)，如交通銀行開(kāi)出信用證時(shí)附加條款規(guī)定：“鑒于聯(lián)合國(guó)、歐盟、美國(guó)及其他國(guó)家或機(jī)構(gòu)發(fā)布實(shí)施的制裁條例，我行對(duì)于單據(jù)的任何延誤或未退還、未付款或其他適用于我行的法律、制裁條例或法院命令規(guī)定的作為或不作為予以免責(zé)。”

目前國(guó)際上對(duì)銀行在信用證中加制裁豁免條款存在不同意見(jiàn)。贊成者認(rèn)為，銀行需要極力避免嚴(yán)厲的制裁處罰，開(kāi)證行有理由依據(jù)內(nèi)部的政策規(guī)定在信用證中加入制裁免責(zé)條款，這是銀行建立自身的合規(guī)要求和流程的要求。銀行不是處理制裁問(wèn)題的專家，為切實(shí)保護(hù)銀行利益，防范因客戶的業(yè)務(wù)受制裁使銀行卷入糾紛，銀行理應(yīng)在信用證中加入制裁免責(zé)條款。反對(duì)者認(rèn)為，如果開(kāi)證行頻繁地借助制裁免責(zé)條款進(jìn)行拒付或退單，“制裁例外”如同“欺詐例外”的不當(dāng)使用一樣，會(huì)動(dòng)搖信用證獨(dú)立性的根基。*UCP600第二、四條規(guī)定，“信用證是一項(xiàng)不可撤銷(xiāo)的安排，是開(kāi)證行對(duì)相符交單予以承付的確定承諾”，以及“信用證與基礎(chǔ)合同是相互獨(dú)立的……銀行與該合同無(wú)關(guān)，且不受其約束?！比绻_(kāi)證行僅僅依據(jù)單據(jù)表面的疑似黑名單信息就立即憑制裁免責(zé)條款予以拒付或退單，未免顯得有些武斷。

國(guó)際商會(huì)不支持采取制裁豁免的做法。2014年6月，國(guó)際商會(huì)出版了第470/1238號(hào)文件《有關(guān)適用ICC規(guī)則的貿(mào)易相關(guān)產(chǎn)品使用制裁條款的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求銀行應(yīng)避免在開(kāi)出的信用證中加入超出法律或監(jiān)管要求的制裁免責(zé)條款。

盡管如此，近幾年來(lái)，開(kāi)證行受?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)制裁的影響，將交易雙方、承運(yùn)人、發(fā)貨港、運(yùn)輸工具或者原產(chǎn)地也作為了拒絕支付信用證項(xiàng)下相符交單的理由，“制裁例外”原則逐漸形成。原本按照UCP600，銀行只負(fù)責(zé)處理單據(jù)，但面對(duì)制裁法律，如果不了解貨物相關(guān)知識(shí)、不審查貨物是否在被制裁商品之列，銀行極易遭受制裁，給自身造成一種被動(dòng)局面。

此外，在國(guó)際海運(yùn)合同中也出現(xiàn)了“制裁豁免”條款，如英國(guó)波羅的海航運(yùn)公會(huì)BIMCO制定了“制裁條款”。

(四)對(duì)策建議

中國(guó)企業(yè)在參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)時(shí)要注意國(guó)際制裁特別是美國(guó)單邊制裁的影響。在簽訂合同及履行合同中，要嚴(yán)格審查，保證業(yè)務(wù)合規(guī)，排查敏感國(guó)家、地區(qū)以及政治敏感人，要建立起自身的“制裁名單”排查體系，做好客戶背景調(diào)查。要審查貨物原產(chǎn)地、目的地、制造商及最終用戶等信息。萬(wàn)一被牽涉到與制裁對(duì)象有關(guān)，也要通過(guò)制裁例外豁免制度維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。為保證制裁的合理性，國(guó)際制裁(包括美國(guó)的單邊制裁)不是禁止所有的交易往來(lái)和資金流轉(zhuǎn)，根據(jù)不同的事件，有不同的制裁方式，會(huì)有一定程度的例外豁免。例如，美國(guó)OFAC會(huì)簽發(fā)一些許可證，允許與受制裁的國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易，這些貿(mào)易的商品通常是關(guān)乎民生的，不會(huì)危害國(guó)家安全，例如食品、體育器械、部分醫(yī)療等。

萬(wàn)一被美國(guó)OFAC盯上，*2017年8月22日，美國(guó)財(cái)政部下屬的外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室宣布，美國(guó)將制裁包括6家中國(guó)公司和一家俄羅斯公司在內(nèi)的10家公司，同時(shí)制裁6個(gè)個(gè)人，其中一人是中國(guó)人，理由是他們幫助了朝鮮的核導(dǎo)計(jì)劃。這是2017年以來(lái)第二次有中國(guó)的公司和個(gè)人遭到美國(guó)制裁。另外，2017年6月，丹東銀行等中國(guó)公司上了美國(guó)制裁的黑名單。也可積極爭(zhēng)取和解，同OFAC簽署和解協(xié)議。制裁與反制裁實(shí)際上是國(guó)力的較量。中國(guó)政府在不確定的中美關(guān)系中也應(yīng)防患于未然，將易被制裁的能源進(jìn)口渠道多元化，增加吸引外資，形成利益共同體。*熊李力、劉丹陽(yáng)：《中國(guó)面臨的潛在制裁風(fēng)險(xiǎn)及反制裁路徑———基于美歐對(duì)俄制裁的比較視角》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2016年第2期，第1頁(yè)。

(責(zé)任編輯 趙世璐)

RisksofInternationalEconomicSanctionsandLegalCountermeasuresagainsttheBackgroundoftheBeltandRoadInitiative

Gong Baihua

The international sanctions may affect directly or indirectly the engagement of the Chinese government or companies in the economic and trade activities under “the Belt amp; Road Initiative”.There are multilateral and unilateral international sanctions，with different legal properties.The ways to counter the international sanctions include the WTO dispute settlement，the litigation in the sanctions-giving state，and the litigation in the sanctions-given state.These countermeasures may involve several legal issues such as how to implement the international obligation in the domestic court，the conflicts between the international treaties and the constitutionality of the international sanctions.The legal or practical issues confronting China include how to deal with the extraterritorial application of the unilateral sanctions，the identification of the force majeure of the international sanctions.This article suggests that either the Chinese government or businesses should seek for more alternative markets fortrade and apply the international law to combat the abuse of international sanctions.

International Sanctions；The Belt amp; Road Initiative； Extraterritorial Application；Legal Risks

特稿

上海市法學(xué)會(huì)2017年度重大課題“上海企業(yè)參與‘一帶一路’國(guó)家投資法律風(fēng)險(xiǎn)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：201708)。

*作者介紹龔柏華，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；上海市法學(xué)會(huì)國(guó)際法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)。

① 目前“一帶一路”沿線國(guó)家包括中國(guó)在內(nèi)有65國(guó)。其中伊朗、伊拉克、緬甸、敘利亞、也門(mén)、俄羅斯、烏克蘭受到過(guò)來(lái)自不同方面的制裁。