張松

【摘要】近年來，全國各地在增強鎮(zhèn)街體制活力、推進基層依法行政方面開展了很多探索和實踐，如浙江、安徽、江蘇等地的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革試點，就取得了明顯成效。本文對各地基層政府加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進基層依法行政工作進行了歸納梳理，對強化基層行政工作提出了切實可行的建議。

【關(guān)鍵詞】基層；政府；依法行政

【中圖分類號】F123.1 【文獻標識碼】B 【文章編號】2095-3089（2017）11-0297-01

黨的十八大以來，中央深入推進機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變。李克強總理多次強調(diào)要堅決打好政府職能轉(zhuǎn)變攻堅戰(zhàn)，地方政府要結(jié)合實際抓緊研究出臺本級政府職能轉(zhuǎn)變的具體措施。各級地方政府應(yīng)當大力弘揚“敢為天下先”的創(chuàng)新精神，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，大力推進依法行政。

一、推進基層依法行政工作的重要意義

我國的行政區(qū)劃基本分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、特別行政區(qū)）、市（地、自治州、自治盟）、縣（旗、區(qū)、市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）、村（居民委員會）五級?；鶎诱畡t主要指市縣鄉(xiāng)三級?；鶎诱袚?、經(jīng)濟、文化、社會穩(wěn)定等各方面的管理職責，處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾面對面地交流服務(wù)。因此，基層政府依法行政的水平直接關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益的保障和社會主義法治建設(shè)的成敗、關(guān)系到社會面的安全穩(wěn)定、關(guān)系到全面推進依法治國戰(zhàn)略部署的實現(xiàn)，也決定了黨和政府在人民群眾心中的威信和形象。黨的十八屆四中全會明確提出“全面推進政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！边@是強化對權(quán)力制約和監(jiān)督的重要舉措，也是對基層依法行政的新要求。我國是人民民主專政的社會主義國家，建設(shè)高度的社會主義民主是我國社會主義制度的本質(zhì)要求和現(xiàn)代化建設(shè)中的一項重要任務(wù)。我國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，公民享了管理國家事務(wù)和社會事務(wù)等廣泛的民主權(quán)利和自由。而在現(xiàn)實生活中，人民群眾私權(quán)利的真正實現(xiàn)在很大程度則決定于行政法規(guī)和行政制度是否完善以及運作情況是否良好，決定于基層政府的依法行政水平如何。因此，建立公平公正和高效廉潔的政府是廣大人民的希望、是時代的的呼喚，也是實現(xiàn)中國夢的必然要求。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進基層依法行政對于建立社會主義法治國家，促進國家政治、經(jīng)濟、文化的全面發(fā)展，具有至關(guān)重要的意義。

二、當前基層政府履職當中存在的主要問題

（一）行政關(guān)系不夠明晰

總體來看，各地普遍存在鎮(zhèn)街與市、區(qū)職能部門設(shè)在鎮(zhèn)街的站所之間的“管理”關(guān)系不順、權(quán)力和責任不對等問題。一方面，市、區(qū)職能部門設(shè)在鎮(zhèn)街的站所本應(yīng)是實行部門、鎮(zhèn)街雙重領(lǐng)導(dǎo)，實際上由于人、事、財“誰主管誰負責”，鎮(zhèn)街對此類站所的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也就變成了協(xié)調(diào)、協(xié)商。另一方面，鎮(zhèn)街作為最基層的一級行政單位，按照“屬地管理”原則，向上承接上級機關(guān)的各項政策、指令，向下承擔了幾乎一切公共事務(wù)和管理任務(wù)。但實際上，鎮(zhèn)街職權(quán)的大部分都被市、區(qū)有關(guān)職能部門所行使，以有限的權(quán)力承擔著無限的責任，權(quán)責不對等。

（二）行政體制不夠靈活

各地的基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府部門職能定位、機構(gòu)設(shè)置、人員編制基本采用同樣模式，未充分考慮農(nóng)業(yè)型、旅游型、商業(yè)型、開發(fā)建設(shè)型鎮(zhèn)街的不同特點，不能有效體現(xiàn)不同類型鎮(zhèn)街在行政管理體制上的差異性，無法滿足鎮(zhèn)街多元化的發(fā)展趨勢和要求，在一定程度上限制了鎮(zhèn)街的發(fā)展。

（三）缺乏必要的激勵機制

隨著津補貼和績效工資的逐漸規(guī)范，鎮(zhèn)街對干部普遍缺乏有效的激勵機制，給鎮(zhèn)街調(diào)動職工積極性帶來了手段缺失的難度，干好干壞一個樣，干與不干一個樣。同時，由于基層單位交流空間狹窄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城區(qū)的干部交流受到影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些優(yōu)秀的干部難以通過自己積極工作，獲得改變工作環(huán)境的機會，慢慢地安于現(xiàn)狀，工作熱情不足。

三、推進基層依法行政的措施

（1）下放事權(quán)。依法界定區(qū)鎮(zhèn)街事權(quán)和職能，明確鎮(zhèn)街的職責權(quán)限。凡是法律、法規(guī)、規(guī)章明確應(yīng)由鎮(zhèn)街承擔的職能，應(yīng)賦予相應(yīng)的事權(quán)；凡是法律、法規(guī)、規(guī)章明確應(yīng)由鎮(zhèn)街配合的職能，要分清主次、明確相應(yīng)責任，嚴格約束上級向鎮(zhèn)街轉(zhuǎn)嫁事權(quán)的行為?？h（區(qū)）以上政府部門設(shè)在鎮(zhèn)街的機構(gòu)應(yīng)獨立承擔相應(yīng)的責任，同時賦予并落實鎮(zhèn)街相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)。部門放責任到鎮(zhèn)街，必須遵循“權(quán)責對等”原則，賦予相應(yīng)的權(quán)力，保證鎮(zhèn)街通過行使相關(guān)權(quán)力分攤責任，如果賦予不了相應(yīng)權(quán)力，就不能下放責任。比如：安全責任放到鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街就要有參與安全生產(chǎn)許可、安全執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力。此項工作可由縣（區(qū)）行管辦牽頭，行政審批主管部門配合，對行政審批事項進行清理，對可以委托鎮(zhèn)街的事項，全部委托鎮(zhèn)鎮(zhèn)街審批。

（2）擴大財權(quán)。實施鼓勵鎮(zhèn)街發(fā)展的積極財政政策，一是構(gòu)建新型鎮(zhèn)街財政管理體制，按照“一級政府一級財政”，進一步擴大鎮(zhèn)街財政資金調(diào)控權(quán)，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相匹配的鎮(zhèn)街財政管理體制。財稅利益分配，縣（區(qū)）財政本著讓利、激勵的原則，與鎮(zhèn)街辦理財政年度決算。二是建立財政超收激勵機制，以前一年財政收入為基數(shù)，次年超收部分由縣（區(qū)）財政全額返還鎮(zhèn)街。三是完善土地出讓金收益返還制度。在鎮(zhèn)街轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓金凈收益予以全額返還，優(yōu)先用于鎮(zhèn)街的土地開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)。四是提高稅率分配比例，擴大鎮(zhèn)街分享稅種。非稅收入，按適當一定比例安排給鎮(zhèn)街使用，并及時足額到位。

（3）改革人事權(quán)。一是允許鎮(zhèn)街根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要自主設(shè)立機構(gòu)，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，在核定的機構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)范圍內(nèi)報經(jīng)同意，可自主設(shè)立機構(gòu)，有所側(cè)重的加強工作。可通過競爭上崗、輪崗等多種方式，自主配備干部，激發(fā)干部活力。二是適度授予鎮(zhèn)街站所人員管理權(quán)限。以部門管理為主、鎮(zhèn)街管理為輔的站所，其正副職任免及調(diào)動，必須征得鎮(zhèn)街黨組織同意；以鎮(zhèn)街管理為主、部門管理為輔的站所，其正副職任免及調(diào)動，必須征求市、區(qū)業(yè)務(wù)主管部門的意見。實行片區(qū)管理的站所，其片區(qū)正副職任免及調(diào)動，必須征求片區(qū)范圍內(nèi)鎮(zhèn)街黨組織的意見，駐鎮(zhèn)街工作人員以鎮(zhèn)街的業(yè)務(wù)工作為主，并保持相對固定。

（4）放寬自主權(quán)。一是建立科學(xué)合理的考核機制，營造鎮(zhèn)街寬松的履職環(huán)境。建議由縣（區(qū)）組織部門牽頭，建立健全與鎮(zhèn)職能相適應(yīng)的考核指標體系，對鎮(zhèn)的考核由縣（區(qū)）統(tǒng)一組織，未經(jīng)同意，各業(yè)務(wù)主管部門不得組織專項考核評比活動。凡是主要由縣（區(qū)）級部門和相關(guān)事業(yè)單位負責、由鎮(zhèn)街協(xié)調(diào)配合的工作，不再對鎮(zhèn)街進行考核；凡是不屬于鎮(zhèn)街職責范圍內(nèi)的事項，不列入考核內(nèi)容。嚴格控制“一票否決”事項，為鎮(zhèn)街謀發(fā)展營造寬松的環(huán)境。二是將過去長期由鎮(zhèn)街行使的單項工作激勵權(quán)、預(yù)算內(nèi)資金支配權(quán)，清理后還權(quán)于鎮(zhèn)街。鎮(zhèn)街可根據(jù)自身的工作實際，在法律、法規(guī)、財經(jīng)紀律允許范圍內(nèi)，制定切實可行的激勵、約束機制。endprint