馮建生

摘要：近幾年的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，京津冀區(qū)域的各項環(huán)境污染指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國其他地區(qū)。在全國城市空氣質(zhì)量排名最后10位的城市中，京津冀區(qū)域的13個城市基本上要占據(jù)6個～8個席位。京津冀區(qū)域環(huán)境污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，要求京津冀三省市在環(huán)境治理方面必須通力合作，通過協(xié)同治理使該地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量取得根本性改善。京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理也面臨著許多制約因素，如地方政府環(huán)境治理目標(biāo)的偏好不同、區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理的法律規(guī)范不統(tǒng)一、環(huán)境監(jiān)管分別執(zhí)法、環(huán)境協(xié)同治理缺乏制度性保障等。為了使京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)著力統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理規(guī)范，建立區(qū)域內(nèi)環(huán)境信息共享機制和環(huán)境監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法機制，完善區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境補償制度并明確地方政府的責(zé)任。

關(guān)鍵詞：京津冀區(qū)域；重污染；協(xié)同治理；制約因素；制度保障

中圖分類號：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）06-0079-08

十九大報告強調(diào)：生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，我們必須像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，未來15年要著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度；同時要堅持全面依法治國，到2035年基本建成法治國家、法治政府和法治社會。因此，環(huán)境治理活動也必須納入國家的法律框架，實現(xiàn)有法可依。京津冀區(qū)域已經(jīng)成為我國環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)，必須下大力氣治理，而地方政府間相互協(xié)作、聯(lián)合治理是解決區(qū)域環(huán)境污染問題所必須的，在這方面要取得實效離不開持續(xù)的制度支持和法律保障。

一、區(qū)域環(huán)境污染治理立法的研究動態(tài)

（一）國外相關(guān)研究動態(tài)

美國和歐洲的主要國家在“二戰(zhàn)”后恢復(fù)經(jīng)濟的使命推動工業(yè)化生產(chǎn)迅速發(fā)展，但伴隨而來的是對環(huán)境的日益污染與破壞，并在20世紀(jì)50年代末達(dá)到了

頂峰。環(huán)境的不斷惡化促使這些國家開始了力度空前的污染治理及相關(guān)立法活動，在這一方面的學(xué)術(shù)研究成果也如雨后春筍般大量出現(xiàn)。20世紀(jì)60年代后期，國外學(xué)者在環(huán)境污染治理方面的研究達(dá)到了高潮。例如，西德尼·埃德曼（Sidney Edelman）探討了如何通過制度構(gòu)建來鼓勵商業(yè)力量積極參與環(huán)境污染治理，以助力政府消除州際和州內(nèi)的大氣和水污染問題[1]。多哥·海德爾（Doug Haydel）研究了圣弗朗西斯科海灣地區(qū)的大氣和水污染區(qū)域控制問題，認(rèn)為政府應(yīng)提供新的措施和立法來控制大氣和水污染以及廢物處置，并指出應(yīng)采取協(xié)調(diào)性的、綜合性的和目的多樣性的措施和制度來規(guī)制區(qū)域性的廢物收集、處置和再利用以保護和改善環(huán)境質(zhì)量[2]。埃里克·J·卡塞爾（Eric J. Cassell）研究了空氣污染對健康的影響及由此產(chǎn)生的對污染防控制度的影響，指出空氣污染本身及其對健康的影響具有多樣性，因而單一化的防控措施或制度不能有效解決環(huán)境污染問題[3]。埃德蒙·S·馬斯奇（Edmund S. Muskie）論述了聯(lián)邦政府在污染控制方面的作用，認(rèn)為聯(lián)邦政府在環(huán)境污染治理中發(fā)揮了重大作用，但也要順應(yīng)時勢不斷調(diào)整其指導(dǎo)原則和治理制度。20世紀(jì)90年代，國外學(xué)者開始注重從內(nèi)、外因的角度來研究環(huán)境污染治理問題，并提出針對性的解決措施和制度安排[4]。艾琳·高納（Eileen Gauna）深入研究了非達(dá)標(biāo)區(qū)域環(huán)境污染的主要形成來源，指出應(yīng)通過科技創(chuàng)新和制度完善來平衡經(jīng)濟發(fā)展和獲得清潔環(huán)境兩個相沖突的目標(biāo)[5]。亨利·N·巴特勒（Henry N. Butler）和喬納森·R·梅西（Jonathan R. Macey）通過實際案例深入分析了外部因素對環(huán)境治理規(guī)則的影響，指出應(yīng)從與特定環(huán)境狀況和聯(lián)邦政府的關(guān)注問題相適應(yīng)的角度重新分配環(huán)境治理權(quán)。近年來，國外學(xué)者更加關(guān)注環(huán)境污染及其治理全球化問題的研究[6]。例如，約阿希姆·科赫（Hans-Joachim Koch）和克里斯汀·米爾克（Christin Mielke）研究了環(huán)境污染治理立法的全球化趨勢，指出日益緊迫的全球化環(huán)境威脅對國際共同體構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因而要求全球共同加強立法加以應(yīng)對[7]。

（二）國內(nèi)相關(guān)研究動態(tài)

面對我國日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，我國法學(xué)學(xué)者和其他相關(guān)學(xué)科的學(xué)者都對環(huán)境污染治理問題進(jìn)行了大量的科學(xué)研究，在這一研究領(lǐng)域做出了重要貢獻(xiàn)。與區(qū)域環(huán)境污染治理關(guān)聯(lián)度較為密切的研究成果主要包括以下幾個方面。（1）以專著形式系統(tǒng)論述區(qū)域環(huán)境污染治理的法律問題。如胡曉紅等在《我國跨區(qū)域水環(huán)境保護法律制度研究》一書中通過分析跨區(qū)域水污染現(xiàn)狀及其治理困境，并結(jié)合區(qū)域水環(huán)境保護的法律特征、防治原則和國內(nèi)外治理經(jīng)驗提出了完善我國跨區(qū)域水環(huán)境保護的措施[8]。（2）研究國外的環(huán)境治理政策、制度和經(jīng)驗對我國的啟示和借鑒。王者潔在詳細(xì)研究歐盟環(huán)境影響評價體系的主要內(nèi)容、特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合環(huán)境影響評價區(qū)域特點和差異性分析了對我國區(qū)域環(huán)境一體化治理的啟示[9]。蔡嵐以美國加州為例闡述了地方政府之間在空氣污染治理中的關(guān)系，指出空氣污染治理需要橫向地方政府間的通力合作和縱向政府間的有效互動，這些都離不開法律制度作為保障[10]。盧洪友等分析了日本在二戰(zhàn)前后、二十世紀(jì)中后期和21世紀(jì)以來的環(huán)境治理政策變遷及其工具選擇，隨后重點闡釋了日本環(huán)境治理評估和政府在其中的法律責(zé)任，并以日本的經(jīng)驗歸納了對我國的啟示與借鑒意義[11]。黃莉培在詳細(xì)介紹了英美德三國的環(huán)境治理模式的基礎(chǔ)上論述了整體政府理論對環(huán)境污染治理立法的影響，這對我國區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理具有重要借鑒意義[12]。（3）政府在區(qū)域環(huán)境治理中的作用與協(xié)調(diào)制度。楊妍等研究了地方政府在區(qū)域環(huán)境治理中的作用與合作機制，指出地方政府難以單獨有效地解決環(huán)境治理問題，必須通過地方政府間的通力合作進(jìn)行[13]。易波等從環(huán)境公平的視角探討了環(huán)境治理的地方政府失靈，主要包括地方政府間的環(huán)境治理權(quán)不均衡和政府環(huán)境治理責(zé)任缺失等幾個方面，并提出了矯正機制，包括提高地方政府環(huán)境治理職能的獨立性和權(quán)威性、吸納公眾積極參與環(huán)境治理和強化政府環(huán)境治理責(zé)任等[14]。高建等指出京津冀區(qū)域政府間環(huán)境治理呈現(xiàn)為碎片化、缺乏統(tǒng)一環(huán)境治理機構(gòu)和生態(tài)治理補償機制等，認(rèn)為區(qū)域環(huán)境治理須進(jìn)一步加強政府間的合作，提出應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念、建立統(tǒng)一的環(huán)境治理機構(gòu)、統(tǒng)一環(huán)境保護立法并完善政府間利益協(xié)調(diào)機制[15]。楊志云等從制度環(huán)境和激勵與約束機制等方面闡釋了區(qū)域環(huán)境治理時政府間合作的制度化問題，指出區(qū)域環(huán)境治理政府間的合作面臨復(fù)雜的體制和機制問題，需要在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上做出合理的制度設(shè)計[16]。（4）京津冀區(qū)域環(huán)境污染治理立法與執(zhí)法問題。程慶水等分析了京津冀區(qū)域環(huán)境保護協(xié)同執(zhí)法問題，針對地域分割、內(nèi)部協(xié)調(diào)機制不完善等現(xiàn)狀，提出要建立區(qū)域內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法制度并形成長期有效的協(xié)作機制，同時要建立統(tǒng)一的監(jiān)督檢查機構(gòu)[17]。柴振國等以環(huán)渤海地區(qū)為例研究了區(qū)域水權(quán)的法律問題，通過詳細(xì)分析河北省在對北京、天津保證水源供應(yīng)中所產(chǎn)生的生態(tài)問題，指出建立相應(yīng)的補償協(xié)調(diào)機制勢在必行[18]。孟慶瑜專門討論了京津冀區(qū)域治理污染物排放的協(xié)同立法問題，對比了京津冀三地污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的差異，指出其主要成因是經(jīng)濟發(fā)展不平衡、立法觀念和技術(shù)不同步、協(xié)作機制不健全等，提出應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)、建立統(tǒng)一治理機構(gòu)、區(qū)域合作機制和監(jiān)督機制[19]。張亞軍專門研究了京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控的立法問題，針對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的立法不足、執(zhí)法不統(tǒng)一、利益補償機制缺失和主體責(zé)任不明確等現(xiàn)狀，提出必須完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法并建立聯(lián)合執(zhí)法的保障機制[20]。endprint

我國當(dāng)前正在遭遇著西方國家20世紀(jì)50年代發(fā)生的嚴(yán)重環(huán)境污染，因而國外學(xué)者關(guān)于環(huán)境協(xié)同治理制度方面的研究成果對我國的學(xué)術(shù)研究及相關(guān)立法活動具有重要的借鑒與指導(dǎo)作用。國外學(xué)者在環(huán)境治理領(lǐng)域的研究成果已非常豐富，可謂全面而精深，研究視角廣闊，涉及環(huán)境治理的多個方面。國內(nèi)學(xué)者對區(qū)域環(huán)境治理問題的研究也相當(dāng)深入，既研究本土的環(huán)境問題，也研究國外的相關(guān)制度、經(jīng)驗以資我國借鑒。但以京津冀環(huán)境聯(lián)動治理為視角及如何提供制度安排和保證方面的研究較少，近幾年此主題的研究成果雖有所增加，但呈現(xiàn)為碎片化狀態(tài)。因京津冀區(qū)域在生態(tài)問題成因、地方政府間的特殊關(guān)系方面皆有別于國外和國內(nèi)的長三角和珠三角區(qū)域，因而國外和國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究成果雖具有借鑒意義，卻很難與京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題現(xiàn)狀完全契合。因此，在京津冀地區(qū)如何進(jìn)行環(huán)境聯(lián)合治理并提供切實可行的制度安排保障等方面都有必要進(jìn)行深入而系統(tǒng)的研究。

二、京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的必要性

（一）嚴(yán)重的環(huán)境污染迫切需要協(xié)同治理

環(huán)保部門的統(tǒng)計顯示，2014年，京津冀三省、市廢水排放量總量達(dá)54.99億噸[21]（p.603）；一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生總量計44，684萬噸，其中危險廢物產(chǎn)生量為65.9萬噸[21]（pp.619620）。2014年，京津冀區(qū)域13個地級以上城市中，PM2.5年均濃度為93 μg/m3，只有張家口市達(dá)標(biāo)；PM10年均濃度為158 μg/m3，無一城市達(dá)標(biāo)；NO2年均濃度為49 μg/m3，多達(dá)10個城市超標(biāo)；SO2年均濃度為52 μg/m3，有4個城市超標(biāo)。在當(dāng)年全國空氣質(zhì)量最差的10個城市中，有8個席位被京津冀地區(qū)占據(jù)，分別為天津、石家莊、保定、邢臺、衡水、邯鄲、唐山和廊坊[21]（p.246）。2014年，渤海入海河流監(jiān)測斷面中無一達(dá)到Ⅰ類斷面，Ⅱ類和Ⅲ類斷面數(shù)僅有1個和7個，水質(zhì)較差的Ⅳ類斷面數(shù)為9個，而Ⅴ類和劣Ⅴ類斷面數(shù)則多達(dá)14個和17個[21]（p.774）。在海河流域國控斷面中，水質(zhì)劣于Ⅳ類的占比高達(dá)60.9%，水質(zhì)在Ⅰ-Ⅲ類的僅為39.1%[21]（p.243）。環(huán)保部督察組檢查發(fā)現(xiàn)，2015年河北省的部分河流、水庫水質(zhì)急劇惡化。例如，滹沱河石家莊與衡水跨界的棗營斷面化學(xué)需氧量、氨氮平均濃度較2013年分別上升63%和21%；滄州市界內(nèi)的廖家洼河、岔河、石碑河和滄浪渠水質(zhì)皆為劣Ⅴ類，主要污染物濃度均值比2013年上升30%以上；大黑汀水庫因網(wǎng)箱養(yǎng)魚污染嚴(yán)重，主要污染物指標(biāo)比2014年上升明顯，其中總磷濃度上升達(dá)275%，到2015年底水庫水質(zhì)已惡化為劣Ⅴ類。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，京津冀區(qū)域2017年前2個月平均優(yōu)良天數(shù)比例僅為44.7%，同比下降19個百分點；PM2.5濃度為111 μg/m3，同比上升48%；PM10濃度高達(dá)166 μg/m3，同比上升

45.6%。京津冀區(qū)域已經(jīng)成為我國環(huán)境污染最嚴(yán)重的地區(qū)，為了盡快改變這一現(xiàn)狀，迫切要求北京、天津和河北三省、市集各自優(yōu)勢，在財力和技術(shù)等方面傾力合作，對該區(qū)域的環(huán)境污染進(jìn)行協(xié)同治理。

（二）環(huán)境污染的外溢性特征要求區(qū)域協(xié)同治理

近年來，環(huán)境污染的日益嚴(yán)重使得我國環(huán)境污染的外溢性特征更加明顯，即環(huán)境污染不再局限于污染源產(chǎn)生的所在地，而是不斷向周邊地區(qū)擴散，形成環(huán)境污染的外溢性。例如，在河流的上游地區(qū)發(fā)生環(huán)境污染時，污染會隨水流推移至中、下游地區(qū)。同樣，基于空氣的流動性，某一地區(qū)的大氣污染也會擴散至周邊地區(qū)。在京津冀區(qū)域，環(huán)境污染的外溢性問題更加突出。但地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展和治理成本的考慮，獨自投入環(huán)境治理的意愿并不強烈，而是寄希望于其他地方政府投資進(jìn)行環(huán)境治理，即形成因環(huán)境污染的外溢性而產(chǎn)生的搭便車現(xiàn)象。如果各地方政府都持此心態(tài)，將無人投入于環(huán)境污染治理。即使個別地方投身于環(huán)境污染治理，但因環(huán)境污染的外溢性特征，也會使環(huán)境治理的效果大打折扣。因此，基于環(huán)境污染的外溢性特征，為了達(dá)到最佳的環(huán)境治理效果，北京、天津和河北三省、市應(yīng)齊心協(xié)力、相互協(xié)作，由京津冀聯(lián)防聯(lián)控來破解區(qū)域性的環(huán)境污染[22]。

（三）京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是根治環(huán)境污染的保障

在北京、天津和河北三省、市各自獨立對環(huán)境污染進(jìn)行治理的情況下，各地分別制定不同的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。其中，北京市制定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)最為嚴(yán)格，而河北省制定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)最為寬松。這樣，在北京市或天津市環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)或污染源就會遷移到與其接壤的但環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)相對較低的河北省界內(nèi)繼續(xù)生產(chǎn)或運營。如前所述，環(huán)境污染具有外溢性的特征；同時，這些企業(yè)基于經(jīng)濟利益方面的考慮，往往將生產(chǎn)地址選擇在省、市交界一帶的區(qū)域。這樣，即使這些企業(yè)或污染源搬離了京、津地界，北京市或天津市也并不能免于環(huán)境污染的侵害。資料顯示，河北省新增的二手機動車中，60%來自京津地區(qū)[22]。因此，只有北京、天津和河北三省、市協(xié)同進(jìn)行環(huán)境污染治理，統(tǒng)一制定環(huán)境保護的規(guī)范、聯(lián)合進(jìn)行環(huán)境保護執(zhí)法，才能從根本上治理京津冀區(qū)域的環(huán)境污染。

（四）京津冀區(qū)域互補地位驅(qū)動環(huán)境協(xié)同治理

北京市、天津市和河北省雖然屬于同一級行政機構(gòu)，但三者在社會經(jīng)濟發(fā)展中的功能定位并不相同，在區(qū)域整體中承擔(dān)的角色也各有所異。天津作為直轄市，經(jīng)濟發(fā)展引領(lǐng)者的角色被優(yōu)先于河北省加以考慮。而北京不僅為直轄市，更為全國的首都，所處的政治和社會中心者地位要求在各方面都能夠獲得保障。這樣，河北省事實上處于一種附庸者、后勤保障者的地位。河北省一方面要承擔(dān)起北京市禁入的污染嚴(yán)重的重工業(yè)生產(chǎn)的任務(wù)，另一方面又要保護北京市和天津市的飲用水水源地。據(jù)統(tǒng)計，天津市用水的93%、北京市用水的80%來源于河北省[23]。河北省為北京市和天津市做出了如此巨大的犧牲，因而即使是河北省境內(nèi)的環(huán)境污染，讓其獨自承擔(dān)治理的重任顯然也是不公平的。因此，北京市和天津市不僅要為河北省的環(huán)境治理提供技術(shù)支持，還要提供資金支持，對河北省為兩個直轄市做出的犧牲更應(yīng)予以補償。這些，都為京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理提出了客觀性要求。endprint

三、制約京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的因素

（一）地方政府對環(huán)境治理的目標(biāo)偏好不同

北京、天津和河北雖然比鄰而居，但三地的經(jīng)濟發(fā)展并不平衡。據(jù)統(tǒng)計，河北省人均生產(chǎn)總值僅為北京的41.2%、天津的38.2%[24]。因此，河北省的財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于北京和天津兩市。而我國在財政體制上又實行中央政府與地方政府分權(quán)制，地方政府為了追逐自身利益最大化，都積極利用各自的行政力量劃地而治，將目光放在如何最大程度利用環(huán)境資源發(fā)展本地經(jīng)濟之上，進(jìn)而形成了“行政區(qū)經(jīng)濟”的局面[25]。行政區(qū)劃的壁壘、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異更使得跨界環(huán)境治理關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜和多層次性，存在組織協(xié)調(diào)難度大、協(xié)作成本高、問責(zé)困境以及協(xié)作惰性和協(xié)作悖論等限制[26]。就京津冀而言，北京市和天津市經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)，財力厚實，對環(huán)境質(zhì)量更為關(guān)注。河北省雖然也要關(guān)注環(huán)境質(zhì)量問題，但發(fā)展地方經(jīng)濟是其首要考量，為京津兩市提供無污染的水源地也增加了河北省的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。這些客觀實際情況的存在，使得河北省必須盡可能在環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展之間尋求制衡點。地方政府間在經(jīng)濟目標(biāo)、政府業(yè)績方面的各自考慮，導(dǎo)致京津冀在環(huán)境治理目標(biāo)上存在較大差別。

（二）京津冀環(huán)境治理的法律規(guī)范不統(tǒng)一

法律作為上層建筑，取決于其社會發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。如上所述，京津冀三省、市經(jīng)濟發(fā)展水平不同，導(dǎo)致三地在環(huán)境治理目標(biāo)上差異較大，在法律上的直接體現(xiàn)就是三地關(guān)于環(huán)境治理的現(xiàn)行法律規(guī)范不統(tǒng)一。例如，當(dāng)前北京的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)，部分已達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)。而天津和河北的大部分大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)僅略高于國家標(biāo)準(zhǔn)，尚未達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)[27]。北京市和天津市對新增輕型汽油車已實施國家第五階段（GB18352.52013）標(biāo)準(zhǔn)①，而河北省對此尚未加以明確。在水污染排放控制制度方面，京津冀三省、市雖然都規(guī)定對重點水污染物排放實行總量控制制度，但在實施方案、控制指標(biāo)的規(guī)范上，三地依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的內(nèi)容、控制的力度則不盡相同。在污水排放標(biāo)準(zhǔn)方面，河北省執(zhí)行的是較為寬松的國家標(biāo)準(zhǔn)（GB89781996），京、津兩市則分別執(zhí)行更為嚴(yán)格的北京市標(biāo)準(zhǔn)（DB11/3072005）和天津市標(biāo)準(zhǔn)（DB12/3562008）[28]。京津冀三地在排污費收取標(biāo)準(zhǔn)上也不統(tǒng)一，基本比例為9∶7∶1[15]。雖然我國《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定區(qū)域環(huán)境治理要“實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”，但在立法權(quán)分散化于各地方的情況下，統(tǒng)一并非易事。

（三）京津冀環(huán)境協(xié)同治理缺乏制度性保障

當(dāng)前，京津冀區(qū)域雖然建立了環(huán)境治理合作機制，但基本上以區(qū)域聯(lián)席會議的形式，通過集體磋商的方式進(jìn)行。這種區(qū)域聯(lián)席會議的召開較為隨意，缺乏常規(guī)化、規(guī)范化和制度化安排[29]。京津冀立法權(quán)的分散化，使京津冀區(qū)域難以制定統(tǒng)一的環(huán)境協(xié)同治理規(guī)則，各地政府在尋求環(huán)境區(qū)域合作規(guī)程方面仍無法可依[9]。因此，京津冀區(qū)域環(huán)境治理合作主要靠地方政府間的承諾進(jìn)行，缺乏法律效力和穩(wěn)定性[13]。在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理執(zhí)行層面，亦缺乏成員內(nèi)生性的動力支持。區(qū)域環(huán)境治理實踐表明，地方政府雖然對環(huán)境協(xié)同治理態(tài)度積極，但在制度落實上仍有嚴(yán)重的地方保護主義，不愿意觸動本地經(jīng)濟利益[29]。根據(jù)相關(guān)文件的決定，由環(huán)保部負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域環(huán)境治理合作的協(xié)調(diào)事宜，但環(huán)保部與京津冀僅為平級機構(gòu)，缺乏強有力的執(zhí)行力。在缺少一個更高級別政府管轄的情況下，京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的實施會面臨更多挑戰(zhàn)。美國的環(huán)境治理經(jīng)驗表明，通過區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商解決被證明是無效的[10]。

（四）京津冀區(qū)域環(huán)境治理監(jiān)管分別執(zhí)法

當(dāng)前，我國環(huán)境保護監(jiān)管部門在建制上還隸屬于地方政府。這樣，無論在人事安排上還是經(jīng)費支持上都要受制于地方政府，在環(huán)境執(zhí)法時不得不顧忌對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響。同時，環(huán)境保護監(jiān)管執(zhí)法在由地方環(huán)境保護部門對本地環(huán)境治理分別執(zhí)法的情況下，京津冀環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。污染企業(yè)或污染源為了逃避監(jiān)管，就會從環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)高的地區(qū)遷移到環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)低的地區(qū)。在京津冀尚未建立起環(huán)境治理信息共享平臺的情況下，給環(huán)境污染事件的發(fā)現(xiàn)和查處帶來了很大難度，使得整個區(qū)域的環(huán)境治理效果大打折扣。正如有的學(xué)者所指出的，在未建立統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)的情況下，區(qū)域環(huán)境執(zhí)法各自為政，對環(huán)境污染處理和風(fēng)險防范缺乏全局觀念和聯(lián)合執(zhí)法措施，環(huán)境執(zhí)法乏力[29]。

（五）京津冀區(qū)域尚未建立起完善的生態(tài)環(huán)境補償機制

河北省一直承擔(dān)著為北京市和天津市提供清潔飲用水水源地的重任，并擔(dān)負(fù)著京津生態(tài)負(fù)擔(dān)的消除、降解功能，因而付出了生態(tài)和經(jīng)濟的雙重成本。包括上述原因在內(nèi)的多方面原因，導(dǎo)致河北省與京津接壤地區(qū)形成了一個包括32個貧困縣、270多萬貧困人口的環(huán)京津貧困帶[30]。雖然北京市和天津市過去也對河北省做出了一些補償，但僅僅為對水源地保護的象征性專項補償，這種“輸血型”補償僅能緩解一時困難，做出犧牲地區(qū)長期發(fā)展的內(nèi)生積極性則被“剝奪”[31]。造成這一尷尬局面的根本原因在于河北省與京津兩市處于一種事實上不平等的地位，北京市作為全國首都長期權(quán)力外溢，天津市作為直轄市也擁有經(jīng)濟發(fā)展的話語權(quán)，而河北省在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中缺少發(fā)言權(quán)。2015年，北京市和天津市分別拿出4.6億元和4億元資金用于幫助河北省的廊坊市、保定市、唐山市和滄州市治理污染源，但這同樣沒有脫離“輸血型”補償?shù)奶攸c。京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理尚未建立起長期有效的生態(tài)環(huán)境補償機制，成員為區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境做出的犧牲未能獲得公平補償?shù)闹贫刃员Ｕ稀?/p>

（六）京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中地方政府的責(zé)任不明確

我國環(huán)境治理的實踐表明，對政府環(huán)境責(zé)任規(guī)制的失效是環(huán)境法律失靈的一個重要方面[14]。就京津冀區(qū)域環(huán)境治理而言，為了以最小的治理成本實現(xiàn)最佳的治理效果，中央政府提出了京津冀三省、市對該區(qū)域環(huán)境污染進(jìn)行合作治理的要求。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，就要求京津冀地方政府通力合作，盡全力搞好環(huán)境污染協(xié)同治理工作。但是，各地方政府在這一過程中可能會有自己的利益考量或苦衷，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境合作治理中不盡協(xié)調(diào)的情況發(fā)生。如果地方政府對區(qū)域環(huán)境治理合作出現(xiàn)懈怠或推諉的情形，又如何追究地方政府及主要領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任？我國現(xiàn)行環(huán)境治理法律規(guī)范對此并沒有明確規(guī)定。endprint

四、完善京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的制度措施

（一）京津冀區(qū)域應(yīng)統(tǒng)一環(huán)境治理立法

如上所述，京津冀三省、市現(xiàn)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、環(huán)境治理的法律規(guī)范各異，這種環(huán)境治理立法上的不協(xié)調(diào)、矛盾和沖突嚴(yán)重制約了京津冀區(qū)域的環(huán)境協(xié)同治理。為了保障京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的順利進(jìn)行，首先要實現(xiàn)京津冀三省、市環(huán)境治理法律規(guī)范的統(tǒng)一性。但京津冀區(qū)域的地方立法權(quán)分別由京津冀三省、市所屬，并無一個統(tǒng)一的立法機關(guān)，這給京津冀區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)一立法帶來了很大困難。為了克服這一難題，建議京津冀三省、市對現(xiàn)行環(huán)境治理法律規(guī)范進(jìn)行修改和完善時，應(yīng)當(dāng)共同組織專家和有關(guān)人員對區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理問題進(jìn)行調(diào)研、論證，并共同起草相關(guān)環(huán)境治理的法律規(guī)范，然后交由京津冀三省、市的地方人大審議通過或地方政府討論通過。對審議或討論過程中出現(xiàn)的異議，可以進(jìn)一步溝通和協(xié)商，直到形成統(tǒng)一的環(huán)境治理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加強環(huán)境協(xié)同治理的制度保障

當(dāng)前，京津冀區(qū)域環(huán)境治理合作主要通過區(qū)域地方政府聯(lián)席會議的形式進(jìn)行，但地方政府都有自己的利益訴求，在缺少上級機構(gòu)介入的情況下，聯(lián)席會議這種形式往往是低效的，對一些實質(zhì)性分歧和矛盾難以達(dá)成一致意見。實踐表明，中央政府的介入和統(tǒng)一協(xié)調(diào)是地方政府合作意向達(dá)成的重要因素[13]。即使在國外，區(qū)域環(huán)境治理合作也大多滲透著上級政府的介入和干預(yù)。例如，歐盟環(huán)境治理中充滿著干預(yù)主義的傳統(tǒng)[32]；在英國，專門由一個國防秘書領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保機構(gòu)，協(xié)調(diào)環(huán)境管理事宜；美國對一些跨州的河流則建立河流管理委員會，并配備州際委員會來協(xié)調(diào)州之間的水事糾紛[12]。因此，建議在國務(wù)院設(shè)立辦公室來主抓和協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境治理合作事宜，督促地方政府以區(qū)域行政而非地方行政為視角來協(xié)同治理區(qū)域環(huán)境污染問題，并將此加以制度化，為京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理提供制度保障。

（三）確立環(huán)境治理信息共享機制

建立區(qū)域環(huán)境信息共享機制，是區(qū)域環(huán)境治理合作中建立信任、有效參與、高效治理的前提和基礎(chǔ)[29]。因此，京津冀區(qū)域應(yīng)當(dāng)建立起環(huán)境協(xié)同治理信息共享機制。首先，京津冀三省、市應(yīng)當(dāng)就環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源分布情況和突發(fā)環(huán)境事件等進(jìn)行信息交流，使京津冀區(qū)域能夠在獲得準(zhǔn)確信息的基礎(chǔ)上制定或調(diào)整污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。其次，京津冀三省、市應(yīng)建立起區(qū)域內(nèi)環(huán)境責(zé)任主體的誠信檔案，對環(huán)境違法事件和違法者信息進(jìn)行登錄，并在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行通報，以便環(huán)保執(zhí)法部門有針對性地進(jìn)行監(jiān)管。同時，就上述生態(tài)環(huán)境信息建立起公開查詢服務(wù)系統(tǒng)，方便社會公眾參與到環(huán)境污染治理事務(wù)中來。

（四）建立環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法機制

當(dāng)前，京津冀區(qū)域環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法仍然由各省、市的環(huán)境保護部門各自在本行政區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督管理執(zhí)法。這樣，給區(qū)域內(nèi)環(huán)境違法者以可乘之機，也嚴(yán)重影響了京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的效果。因此，必須盡快建立京津冀區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法機制。首先，改變各地環(huán)保機構(gòu)歸屬于地方政府的現(xiàn)狀，劃歸環(huán)保部垂直管理，在人事安排與財政上與地方政府脫鉤。其次，在環(huán)保部內(nèi)設(shè)立區(qū)域環(huán)境治理辦公室，組織和領(lǐng)導(dǎo)京津冀區(qū)域統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法工作。京津冀區(qū)域內(nèi)各環(huán)保機構(gòu)可以在整個區(qū)域內(nèi)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，而不再受原來的行政區(qū)域限制，以實現(xiàn)京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的最佳效果。

（五）完善京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境補償制度

長期以來，河北省在飲用水供給、低端企業(yè)承接方面為北京市和天津市做出了很大犧牲，嚴(yán)重制約了自身經(jīng)濟發(fā)展。對此，京津兩市應(yīng)給予河北省相應(yīng)的生態(tài)補償。2015年，北京市和天津市分別拿出4.6億和4億元資金用于支持河北省的部分城市治理環(huán)境污染，但這僅為一次性的，尚未建立起長效機制。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，應(yīng)該走出應(yīng)急式的短期思維，立足于構(gòu)建一個長效機制，一并考慮北京及周邊地區(qū)的環(huán)境與發(fā)展權(quán)益[22]。因此，京津兩市應(yīng)當(dāng)在預(yù)算法的框架內(nèi)，將對河北省的生態(tài)補償納入本市財政預(yù)算，建立起對河北省生態(tài)補償?shù)拈L效機制，形成制度化的保障。

（六）明確環(huán)境協(xié)同治理中的地方政府責(zé)任

為了使京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，杜絕地方政府在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的懈怠、瀆職行為，必須明確地方政府的責(zé)任。正如學(xué)者所指出：環(huán)境治理必須受到監(jiān)督和制約，由法律對治理權(quán)力的邊界做出規(guī)定，其途徑之一是建立相應(yīng)的法律責(zé)任制度[14]。因此，建議國務(wù)院出臺《區(qū)域環(huán)境治理合作條例》，對包括地方政府責(zé)任在內(nèi)的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理事宜做出具體規(guī)定。就地方政府責(zé)任方面，首先要建立起系統(tǒng)的考核評價制度，對地方政府在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的工作進(jìn)行考評，并納入地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核；其次，對區(qū)域環(huán)境治理合作中負(fù)責(zé)人員的推諉、懈怠和瀆職行為依法追究責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的承擔(dān)刑事責(zé)任。

結(jié) 語

為京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理提供制度上的支持和保障是不僅是堅持黨的十九大生態(tài)文明建設(shè)的要求，也是落實黨的十九大全面依法治國的體現(xiàn)。我國環(huán)境保護部門的各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，京津冀區(qū)域已經(jīng)成為我國環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)。為了從根本上解決京津冀區(qū)域環(huán)境污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀，要求京津冀區(qū)域各地方政府之間通力合作、相互協(xié)助、聯(lián)防聯(lián)控來治理本區(qū)域的環(huán)境污染問題。但京津冀區(qū)域環(huán)境治理面臨著治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、環(huán)境監(jiān)管分別執(zhí)法、區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境補償機制不完善和地方政府環(huán)境治理責(zé)任不明確等問題。針對上述難點，為了根治該區(qū)域的環(huán)境污染，京津冀區(qū)域必須統(tǒng)一環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)、建立區(qū)域內(nèi)環(huán)境信息共享機制、統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法、健全區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境補償機制和明確區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府責(zé)任，并通過立法的方式加以保障。

注釋：

①《天津市人民政府關(guān)于實施第五階段國家機動車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的通告》（津政發(fā)[2015]12號）；《北京市環(huán)境保護局、北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、北京市公安局公安交通管理局關(guān)于北京市實施第五階段機動車排放標(biāo)準(zhǔn)的公告》（京環(huán)發(fā)[2013]8號）。endprint

參考文獻(xiàn)：

[1]Sidney Edelman.Federal Air and Water Control： The Application of the Commerce Power to Abate Interstate and Intrastate Pollution[J].George Washington Law Review，1965，（335）.

[2]Doug Haydel.Regional Control of Air and Water Pollution in the San Francisco Bay Area[J].Californial Law Review，1967，（553）.

[3]Eric J.Cassell.The Health Effects of Air Pollution and Their Implications for Control[J].Law and Contemporary Problems，1968，（332）.

[4]Edmund S.Muskie.Role of the Federal Government in Air Pollution Control[J].Arizona Law Review，1968，（101）.

[5]Eileen Gauna.Major Sources of Criteria Pollutants in Nonattainment Areas：Balancing the Goals of Clean Air，Environmental Justice and Industrial Development，Hastings WestNorthwest [J].Journal of Environmental Law and Policy，1996，（33）.

[6]Henry N.Butler，Jonathan R.Macey.Externalities and the Matching Principle：The Case for Reallocating Environmental Regulatory Authority[J].Yale Law & Policy Review，1996，（14）.

[7]HansJoachim Koch，Christin Mielke. Globalisation of Environmental Law[J].Journal for European Environmental & Planning Law，2011，（83）.

[8]胡曉紅，王輝，范曉宇，等.我國跨區(qū)域水環(huán)境保護法律制度研究[M].北京：法律出版社，2012.

[9]王者潔.歐盟環(huán)評立法對京津冀環(huán)境治理一體化的啟示[J].天津法學(xué)，2015，（3）.

[10]蔡嵐.空氣污染治理中的政府間關(guān)系——以美國加利福尼亞州為例[J].中國行政管理，2013，（10）.

[11]盧洪友，祁毓.日本的環(huán)境治理與政府責(zé)任問題研究[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2013，（3）.

[12]黃莉培.整體政府理論對我國環(huán)境治理的啟示——基于英美德三國環(huán)境治理模式[J].中國青年政治學(xué)院學(xué)報，2012，（5）.

[13]楊妍，孫濤.跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機制研究[J].中國行政管理，2009，（1）.

[14]易波，張莉莉.論地方環(huán)境治理的政府失靈及其矯正：環(huán)境公平的視角[J].法學(xué)雜志，2011，（9）.

[15]高建，白天成.京津冀環(huán)境治理政府協(xié)調(diào)合作研究[J].中共天津市委黨校學(xué)報，2015，（2）.

[16]楊志云，毛壽龍. 制度環(huán)境、激勵約束與區(qū)域政府間合作——京津冀協(xié)同發(fā)展的個案追蹤[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2017，（2）.

[17]程慶水，解占彩，唐芳.京津冀區(qū)域環(huán)保行政執(zhí)法協(xié)同發(fā)展與對策研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟管理，2008，（9）.

[18]柴振國，高娟.區(qū)域水權(quán)法律問題研究——以環(huán)渤海地區(qū)為例[J].經(jīng)濟與管理，2009，（6）.

[19]孟慶瑜.京津冀污染物排放區(qū)域協(xié)同政策法律問題研究[J].法學(xué)論壇，2016，（4）.

[20]張亞軍.京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律問題及對策[J].河北法學(xué)，2017，（7）.

[21]楊明森.中國環(huán)境年鑒2015[M].北京：中國環(huán)境年鑒社，2015.

[22]胡印斌.霧霾治理，從區(qū)域聯(lián)動到共同發(fā)展[N].法制日報，20130218.

[23]張藏領(lǐng).京津冀之間，既要講大局也要講公平[J].環(huán)境經(jīng)濟，2014，（8）.

[24]劉曉星.京津冀破解“與鄰為壑”[N].中國環(huán)境報，20150515.

[25]崔晶.生態(tài)治理中的地方政府協(xié)作：自京津冀都市圈觀察[J].改革，2013，（9）.

[26]范永茂，殷玉敏.跨界環(huán)境問題的合作治理模式選擇——理論討論和三個案例[J].公共管理學(xué)報，2016，（2）.

[27]朱京安，路遙.京津冀區(qū)域一體化大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的法律完善[J].科學(xué)·經(jīng)濟·社會，2016，（2）.

[28]孟慶瑜.論京津冀環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機制[J].政法論叢，2016，（1）.

[29]李金玉，雷麗平.區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理障礙及破解[J].人民論壇，2016，（2）.

[30]王玫，李文廷.環(huán)京津貧困帶生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及發(fā)展對策[J].河北學(xué)刊，2008，（6）.

[31]中共石家莊市委黨校課題組.河北生態(tài)補償制度存在的問題及對策研究[J].中共石家莊市委黨校學(xué)報，2014，（7）.

[32]傅聰.歐盟環(huán)境政策中的軟性治理：法律推動一體化的退潮？[J].歐洲研究，2009，（6）.

[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]endprint