馬玉珊
【摘要】在當(dāng)前我國多級政府的體系之下,基于明確政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,界定各級政府支出責(zé)任,實(shí)現(xiàn)“事權(quán)和支出責(zé)任相匹配”,是處理好中央與地方關(guān)系,實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。本文分析我國事權(quán)與支出責(zé)任的現(xiàn)狀、問題和難點(diǎn),對我國事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出建議。
【關(guān)鍵詞】劃分 政府 事權(quán) 支出責(zé)任
一、我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分存在的問題
自1994年稅制改革之后,形成了當(dāng)前我們所使用的財(cái)政體制,它是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物,是一種以分稅制為核心的財(cái)稅體制。從這次改革之后,雖然財(cái)政體制中的分級框架依然存在,但是具體的分級財(cái)政體制卻逐漸發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變化,而這些變化結(jié)果背離了分級財(cái)政體制。
(一)財(cái)力不斷向上集中,但中央直接事權(quán)和支出責(zé)任太少
一方面,自1994年分稅制改革以來,稅收分成比例逐漸向中央傾斜。所得稅由地方稅逐步轉(zhuǎn)變成為中央與地方的共享稅。2016年全面推行“營改增”后,國內(nèi)增值稅五五分成的比例并沒能彌補(bǔ)地方財(cái)政財(cái)力空缺,而是使財(cái)力進(jìn)一步向中央聚集。另一方面,中央直接管理的事務(wù)太少,大部分事務(wù)都由地方承擔(dān),中央與地方共同承擔(dān)的部分比例不明確,導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付比重過高。
(二)財(cái)權(quán)不足,地方政府履行事權(quán)缺位,支出責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)
分級財(cái)政體制下,名義上中央、地方各級都享有一定的財(cái)權(quán),履行相應(yīng)級別的事權(quán)。但是當(dāng)前在我國,中央的集權(quán)比較嚴(yán)重,比如說我國的共享稅、中央稅、地方稅等立法權(quán)都集中在中央,這就導(dǎo)致地方財(cái)政毫無發(fā)揮之地。一方面地方政府必須履行轄區(qū)內(nèi)的事權(quán),另一方面財(cái)權(quán)虛位導(dǎo)致其支出責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)。
二、我國合理劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的難點(diǎn)
(一)政府與市場邊界不清晰,事權(quán)寬泛,支出責(zé)任輕重不分
一方面,許多本該由市場實(shí)現(xiàn)的資源配置,政府卻錯(cuò)位、搶位,投入大量人力、物力,主導(dǎo)市場活動,參與市場競爭,如地方政府熱衷于招商引資、商業(yè)推廣,國有企業(yè)大量投向非涉及國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)。另一方面,一些該由政府承擔(dān)的公共責(zé)任,政府卻缺位或履職不到位。如打擊假冒偽劣、保護(hù)侵犯知識產(chǎn)權(quán)、保障公平競爭等方面,政府投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
(二)公共產(chǎn)品的受益范圍難以界定
根據(jù)公共產(chǎn)品理論,公共產(chǎn)品一般可分為地方性和國家性的兩種,這種區(qū)分是按照受益范圍的大小來劃分的,然后根據(jù)這種劃分來決定事權(quán)與支出責(zé)任的歸屬。同時(shí),各級政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)所相應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任也是由公共產(chǎn)品受益范圍的大小決定的,按照這種理論,能夠很好地滿足各級政府轄區(qū)內(nèi)的社會公共需要。雖然依據(jù)公共產(chǎn)品理論,可以清楚劃分各級政府事權(quán)與支出責(zé)任,但在實(shí)際操作中卻難以做到理論與實(shí)際的完美結(jié)合。
(三)中央掌握決策權(quán),事務(wù)的具體執(zhí)行權(quán)及支出責(zé)任由地方承擔(dān)的分權(quán)模式難以改變
自1994年的分稅制改革之后,雖然隨著時(shí)間的推移在內(nèi)容上有所調(diào)整,但是基本還是很少有涉及事權(quán)劃分和支出責(zé)任這方面的調(diào)整。到了2003年,國家開始出臺了多項(xiàng)重大民生福利項(xiàng)目,政府事權(quán)劃分也繼續(xù)維系了以往的分權(quán)模式,采取的是一事一議的處理方式。在這種的事權(quán)劃分模式之下,決策權(quán)在中央,具體事務(wù)執(zhí)行在地方,必然導(dǎo)致事權(quán)和支出責(zé)任不統(tǒng)一。合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任,關(guān)系到國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整,其難度不可小覷。
(四)地方政府的財(cái)政壓力巨大
事權(quán)與支出責(zé)任的劃分,主要還是依賴于地方各級政府掌握的財(cái)力。但是在1994年的稅制改革中,其內(nèi)容實(shí)際上強(qiáng)化了中央財(cái)政的地位,而地方政府承擔(dān)了中央政府下移的較多事權(quán)與支出責(zé)任。我國的稅制結(jié)構(gòu)決定了我國在較長時(shí)間內(nèi)都無法改變中央財(cái)力充裕、地方財(cái)力不足的狀況。所以說,我們短期內(nèi)將無法改變地方政府財(cái)政壓力的存在,而受到這種模式的約束,對劃分各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任將是一種挑戰(zhàn)。
三、政策建議
政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分,應(yīng)按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則,清晰的認(rèn)識到各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任,然后逐步結(jié)合實(shí)際,制定相應(yīng)的改革目標(biāo),并不斷向前邁進(jìn)。我國在規(guī)范事權(quán)和支出劃分方面,要做好以下幾點(diǎn):
(一)明確界定政府與市場的邊界,避免政府事權(quán)缺位或越位
要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,不要盲目插手。市場有其自己的運(yùn)行規(guī)律,應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),對于市場能夠承受的,不要隨便攙和,對于迫切需要政府介入的,要積極應(yīng)對。所以說,在這個(gè)過程中,政府要擺好自己的位置,正確的處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的關(guān)系。盡量將財(cái)力用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上,特別是與廣大人民群眾息息相關(guān)的公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等民生領(lǐng)域。改善在侵犯知識產(chǎn)權(quán)、不正當(dāng)競爭等維護(hù)公平競爭市場秩序領(lǐng)域履職不到位的情況。
(二)合理劃分中央與地方政府間事權(quán),并據(jù)此界定各級政府財(cái)政支出范圍
中央與地方政府之間的事權(quán)劃分應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍作為劃分的主要依據(jù),根據(jù)中國國情同時(shí)參照國際經(jīng)驗(yàn),中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)國防、外交、重大科研項(xiàng)目、基礎(chǔ)性養(yǎng)老保險(xiǎn)、全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、食品與藥品安全監(jiān)管、優(yōu)撫安置、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控、收入再分配等。
(三)推動事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治化,做到有法可依
要想從根本上解決事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清的問題,就必須明確各級政府的具體職能,并按照一定的法定原則來進(jìn)行劃分,做到有法可依:第一點(diǎn),應(yīng)該考慮在憲法層面上增加相關(guān)內(nèi)容;第二點(diǎn),合理利用《預(yù)算法》,對各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任劃分的形式和內(nèi)容進(jìn)行明確、具體地規(guī)定,為兩者的相互適應(yīng)提供強(qiáng)有力的法律約束。
(四)建立規(guī)范透明、規(guī)模合理的轉(zhuǎn)移支付制度,確保地方財(cái)力與事權(quán)、支出責(zé)任相匹配
在具體的實(shí)施過程中,按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則來進(jìn)行,對于轉(zhuǎn)移支付的形式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等必須以法律形式進(jìn)行明確。對于一般性轉(zhuǎn)移支付制度要繼續(xù)完善;對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度要加強(qiáng)規(guī)范,建立公開透明的決策機(jī)制;完善轉(zhuǎn)移支付的審查、監(jiān)督、公示反饋制度,提高制度執(zhí)行的透明度和剛性。如果是上級政府授予下級政府完成的公共事務(wù),上級政府必須給予足夠的財(cái)力支持,確保地方政府事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。
(五)加強(qiáng)問責(zé)機(jī)制,重視事權(quán)與支出責(zé)任的績效考核
對各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任,必須建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制,并引入績效要求,使事權(quán)與支出責(zé)任的劃分,能夠真正的發(fā)揮效力。做到讓各級政府既能各盡其職,又能讓其各司其職;這種形式下的財(cái)政資金才能發(fā)揮最大的作用,從而提高其使用效力,為社會公共需要服務(wù)。
參考文獻(xiàn)
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