宋丹++劉龍

【摘要】面臨著我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革局面，以政府為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)該發(fā)揮更加重要的作用。通過(guò)分析、判斷政府引導(dǎo)基金的設(shè)立、發(fā)展模式、存在問(wèn)題等，提出一些基金在支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面的建議。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài) 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 政府引導(dǎo)基金

一、引言

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)需要加大力氣發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新型能源產(chǎn)產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。應(yīng)對(duì)當(dāng)前所面臨的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革局面，以政府為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)投資基金需要發(fā)揮重要的作用。目前，各地各級(jí)政府大力發(fā)展政府引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)基金，從側(cè)面證明了政府主導(dǎo)的基金對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值和適用性。本文在分析政府投資引導(dǎo)基金的設(shè)立背景、發(fā)展模式、存在問(wèn)題等，提出一些基金在支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面的建議。

二、政府引導(dǎo)基金推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要模式

第一，政府引導(dǎo)基金參股新基金的模式。政府引導(dǎo)基金的運(yùn)營(yíng)部門(mén)與合格的合作伙伴以及社會(huì)投資人按事前約定的出資方式和出資條件組建新的運(yùn)營(yíng)基金，再通過(guò)基金去支持實(shí)體項(xiàng)目發(fā)展，目前遼寧省政府引導(dǎo)基金主要采用的就是這種模式。

第二，政府引導(dǎo)基金參股母基金（FOFs）的模式。政府通過(guò)參股母基金的引導(dǎo)模式主要是由政府引導(dǎo)基金與合作公司共同組建母基金，母基金的運(yùn)營(yíng)交由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)篩選并投資下設(shè)子基金，政府引導(dǎo)基金不需要參與基金的運(yùn)營(yíng)。目前吉林省、陜西省的政府引導(dǎo)基金采用的是這種模式。

第三，政府基金融資擔(dān)保的模式。融資擔(dān)保的模式由投資機(jī)構(gòu)通過(guò)在公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行證券或者從相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，政府引導(dǎo)基金主要是為其融資行為提供擔(dān)保。投資機(jī)構(gòu)到期如果不能完成還本付息，則由政府引導(dǎo)基金負(fù)責(zé)。目前美國(guó)中小企業(yè)投資公司（SBIC）就采用的這種模式。

第四，政府引導(dǎo)基金直接投資的模式。引導(dǎo)基金直接投資模式是由引導(dǎo)基金的委托管理機(jī)構(gòu)直接篩選項(xiàng)目，對(duì)需要支持的項(xiàng)目進(jìn)行投資。這種模式能夠去掉很多中間環(huán)節(jié)，有利于引導(dǎo)基金更好的了解項(xiàng)目具體情況。一般政府引導(dǎo)基金都有直接投資的模式。

三、當(dāng)前引導(dǎo)基金運(yùn)作模式存在的問(wèn)題

從全國(guó)范圍來(lái)看，當(dāng)前政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式仍存在著一些問(wèn)題，主要集中基金與實(shí)體經(jīng)濟(jì)脫節(jié)、政府與市場(chǎng)關(guān)系不清、監(jiān)管機(jī)制不完善、資金退出不暢等方面。

第一，基金與實(shí)體經(jīng)濟(jì)脫節(jié)。目前存在第一、二產(chǎn)業(yè)部分領(lǐng)域產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，而第三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的情況。金融資源錯(cuò)配成為調(diào)結(jié)構(gòu)、發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重大阻礙。全國(guó)各地設(shè)立的基金均具有市場(chǎng)逐利性，在重大民生工程、資金密集型領(lǐng)域，基金表現(xiàn)出了“嫌貧愛(ài)富”的特征，不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，引導(dǎo)基金服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的初衷沒(méi)有完全展現(xiàn)出來(lái)。

第二，監(jiān)管機(jī)制不完善。在我國(guó)，許多地方政府在基金成立、運(yùn)作過(guò)程中承擔(dān)著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，導(dǎo)致了新的政企不分現(xiàn)象。從緊急實(shí)際的原作模式分析：首先，對(duì)于政府引導(dǎo)基金實(shí)施監(jiān)督的部門(mén)幾乎完全就是倚靠政府部門(mén)，專業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)和托管機(jī)構(gòu)應(yīng)該實(shí)施的監(jiān)督權(quán)力缺失，導(dǎo)致監(jiān)管效率不高；其次，政府引導(dǎo)基金的投后管理效率低下，缺乏專門(mén)的專業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段。第三，尋租行不斷滋生，導(dǎo)致基金運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，很多憑借政府基金旗號(hào)實(shí)施非法集資的行為屢屢出現(xiàn)。

第三，退出效率不高。很多政府引導(dǎo)基金基本都在合同中明確了政府退出機(jī)制的建立的相關(guān)事項(xiàng)，但在實(shí)踐中政府資金退出還存在諸多障礙：首先是政府引導(dǎo)基金的退出機(jī)制建立的不夠完善，部分基金和政府人員為獲取經(jīng)濟(jì)利益等原因不愿從項(xiàng)目中退出，進(jìn)而產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)效率下降，有違初衷。其次是“明股實(shí)債”方式阻礙了政府引導(dǎo)基金的退出。存在以地方政府名義上牽頭組建基金，表面是是股權(quán)投資，實(shí)際上是債券投資，退出時(shí)設(shè)定固定期限，不利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，容易造成“銀行抽貸”的現(xiàn)象。

四、政府產(chǎn)業(yè)基金支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的建議

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，如何劃清政府和市場(chǎng)的責(zé)任邊界是完善政府引導(dǎo)基金必須關(guān)注的問(wèn)題。由市場(chǎng)自發(fā)形成的產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，應(yīng)交由市場(chǎng)處理，政府不要管也管不好。由政府造成的，應(yīng)做好職能歸位，在加快對(duì)政府引導(dǎo)基金市場(chǎng)化改革、完善基金管理方式的同時(shí)，要防止政府手伸得過(guò)寬，引發(fā)新的產(chǎn)能過(guò)剩，形成合成謬誤。建議從基金管理、機(jī)制設(shè)置等方面進(jìn)一步加大力度。

第一，以政府財(cái)政改革為契機(jī)，積極推進(jìn)引導(dǎo)基金快速發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)私募基金行業(yè)發(fā)展迅速，成立的基金數(shù)量在上萬(wàn)家以上，在北京、上海和深圳等地甚至出現(xiàn)了私募基金聚集發(fā)展的現(xiàn)象。應(yīng)該將財(cái)政資金股權(quán)投資改革作為改革突破點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化基金發(fā)展建設(shè)大環(huán)境，積極促進(jìn)基金產(chǎn)業(yè)發(fā)展。投同時(shí)還應(yīng)該積極推進(jìn)各地優(yōu)秀建設(shè)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，大力吸引社會(huì)資金進(jìn)入。投資項(xiàng)目的質(zhì)量是決定基金組建成功與否的必要條件。因此各級(jí)政府應(yīng)該篩選發(fā)展前景良好的項(xiàng)目作為發(fā)展重點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合各地區(qū)上市后備企業(yè)資源庫(kù)等資源條件，加大政府引導(dǎo)基金項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)力度，增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力。

第二，大力發(fā)展資本市場(chǎng)，完善政府引導(dǎo)基金的退出機(jī)制和考核機(jī)制。近年來(lái)國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的得發(fā)展速度很快，建立了多層次的市場(chǎng)體系，完善了企業(yè)定向增發(fā)制度體系，積極拓展基金交易平臺(tái)，建立合理的政府引導(dǎo)基金退出機(jī)制。同時(shí)，建立政府引導(dǎo)基金的績(jī)效考核和分配機(jī)制，政府引導(dǎo)基金的考核指標(biāo)應(yīng)該將社會(huì)效益指標(biāo)、業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)等方面綜合考慮。而且考慮到政府部門(mén)員工的收入與基金公司存在較大差距，應(yīng)該建立按照協(xié)議對(duì)業(yè)績(jī)顯著優(yōu)秀的子基金和管理團(tuán)隊(duì)一定的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，或者按照一定比例給予提成；為了吸引和留住優(yōu)秀專業(yè)人才，可以給予政府派駐人員待遇的上浮機(jī)制，或者是給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等。

第三，加強(qiáng)基金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。在政府引導(dǎo)基金聘用專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)的模式下，政府應(yīng)該建立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建由專業(yè)基金管理公司、政府機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)共同實(shí)施監(jiān)管的監(jiān)管體系。建立政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將引導(dǎo)基金建設(shè)進(jìn)度、投資方向、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益等方面納入考評(píng)體系中，開(kāi)展全面、客觀、準(zhǔn)確的基金績(jī)效評(píng)價(jià)工作。根據(jù)基金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)基金管理公司的聘用進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以終止與績(jī)效差的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的合作，完善引導(dǎo)基金監(jiān)管機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：宋丹（1980-），女，遼寧撫順人，遼寧省社會(huì)保障基金理事會(huì)，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：基金管理；劉龍（1980-），男，遼寧沈陽(yáng)人，沈陽(yáng)工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，副教授，博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)組織理論。