江村+易青山

“派出院”是我國(guó)省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院和省轄市、自治州人民檢察院依法提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)，在監(jiān)獄所設(shè)立的派出檢察機(jī)構(gòu)。在當(dāng)前檢察體制改革和依法治國(guó)的時(shí)代背景下，派出院體制改革是檢察體制改革的重要環(huán)節(jié)。作為一名“老檢察”，于昆就派出院改革的必要性、相關(guān)改革內(nèi)容提出若干構(gòu)想，以此作為刑事執(zhí)行檢察派出院改革頗具可操作性的探索。

檢察風(fēng)云：派出院檢察制度在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了哪些具體問題？

于昆：在數(shù)十年的司法實(shí)踐中，派出院建設(shè)也逐步暴露出立法不完善、管理體制不順、保障不力等問題，制約了派出院的發(fā)展。如：

有關(guān)派出院的法律規(guī)定過于原則，法律定位不明晰。

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第二條規(guī)定，省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。2017年5月的組織法修訂草案征求意見稿第23條規(guī)定，省級(jí)人民檢察院和市級(jí)人民檢察院根據(jù)需要，經(jīng)最高人民檢察院同意，并提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域、場(chǎng)所設(shè)立人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。

由此可見，組織法對(duì)派出院的設(shè)置過于原則、抽象，缺乏可操作性。無論是現(xiàn)行組織法還是組織法修改草案，均未對(duì)市院的派出院級(jí)格、法律地位作明確規(guī)定，作為市院派出機(jī)構(gòu)的派出院，若行使部分市院職權(quán)，能否按照市級(jí)院進(jìn)行管理，目前缺少法律依據(jù)。

實(shí)踐中對(duì)于派出院職權(quán)配置和管理層級(jí)存在錯(cuò)位。

當(dāng)前，派出院的職權(quán)配置不明確，管理層級(jí)存在錯(cuò)位現(xiàn)象。有的派出院除履行執(zhí)檢部門基本職責(zé)外，還同時(shí)承擔(dān)所派駐地區(qū)范圍內(nèi)的各類普通刑事案件的審查批捕、審查起訴工作，如某市某農(nóng)場(chǎng)區(qū)人民檢察院。某些省份的派出院在設(shè)立時(shí)，按照有關(guān)批復(fù)是行使縣一級(jí)人民檢察院的職權(quán)，實(shí)踐中也是按照基層院管理的。但是目前派出院行使的主要是市級(jí)院的部分刑事執(zhí)行檢察職權(quán)（如對(duì)中級(jí)人民法院減刑、假釋案件的監(jiān)督），而不是基層院的職權(quán)，存在明顯的錯(cuò)位。

工作模式不統(tǒng)一，市院執(zhí)檢部門與派出院業(yè)務(wù)指導(dǎo)不順。

以某省為例，該省有七個(gè)派出院實(shí)行單一體制，即專門負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)某個(gè)或幾個(gè)監(jiān)獄進(jìn)行檢察監(jiān)督，一個(gè)派出院實(shí)行“院處合一”體制，即負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)所有監(jiān)管場(chǎng)所執(zhí)行刑罰和監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督。工作模式不統(tǒng)一，不利于派出院的管理和考核，制約了派出院工作發(fā)展。市院執(zhí)檢部門與派出院同為刑事執(zhí)行檢察部門，存在職能交叉重合，工作中存在“爭(zhēng)權(quán)”或“推諉”現(xiàn)象，造成業(yè)務(wù)指導(dǎo)不順暢、業(yè)務(wù)重合，導(dǎo)致工作資源消耗和司法資源浪費(fèi)。

派出院名稱不統(tǒng)一，職責(zé)不鮮明。

仍以某省為例，全省派出院名稱不統(tǒng)一，有的叫“城郊地區(qū)檢察院”、有的院處合一成立“刑事執(zhí)行監(jiān)督局”、有的以所在地區(qū)命名。名稱沒有體現(xiàn)派出院的職責(zé)、任務(wù)和性質(zhì)，也不能涵蓋和準(zhǔn)確反映其職能和所承擔(dān)的主要職責(zé)，不符合刑訴法的立法精神。

人員編制少，履職壓力大。

派出院編制基數(shù)按照監(jiān)管單位的規(guī)格和在押人員數(shù)量綜合確定，就相對(duì)繁重的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督職責(zé)而言，人員明顯不足，且僅能在內(nèi)部輪崗交流，難與檢察機(jī)關(guān)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流。派出院實(shí)行一級(jí)財(cái)政，獨(dú)立預(yù)算和直接撥款。由于派出院工作具有監(jiān)督內(nèi)容廣泛、涉及法律關(guān)系多樣、遠(yuǎn)離市區(qū)，需頻繁奔走于各監(jiān)管場(chǎng)所等特點(diǎn)，隊(duì)伍的穩(wěn)定性不高。

檢察風(fēng)云：那么作為有著多年工作經(jīng)驗(yàn)的“老檢察”，您如何看待“派出院”司法實(shí)踐中出現(xiàn)的這些問題？

于昆：派出院存在問題的成因主要有以下方面：

法律層面?！胺o授權(quán)不可為”，是國(guó)家公權(quán)力行使的基本原則。有關(guān)派出院的法律規(guī)定對(duì)派出院的定位、級(jí)格、設(shè)置等重大事項(xiàng)均未作明確規(guī)定，造成派出院這一法定的檢察機(jī)構(gòu)自“誕生”之日起就“先天不足”。

司法權(quán)力運(yùn)行方面。長(zhǎng)久以來，司法行政化一直是我國(guó)司法機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行中的主要方式。檢察機(jī)關(guān)的組織體系基本套用行政機(jī)關(guān)模式，以行政管理方式管理檢察業(yè)務(wù)和隊(duì)伍。在“級(jí)別對(duì)等”的要求下，只有同級(jí)別監(jiān)督或者俯視監(jiān)督才能彰顯監(jiān)督力度。這就導(dǎo)致了不是按行政區(qū)劃設(shè)置的派出院層級(jí)不清問題，也導(dǎo)致了市級(jí)院刑事執(zhí)行檢察部門無法有效指導(dǎo)級(jí)別高于自身的派出院等一系列體制不順問題。

思想觀念方面。多年來，監(jiān)所檢察部門因監(jiān)管對(duì)象單一、監(jiān)督力度薄弱等因素，在檢察機(jī)關(guān)發(fā)展進(jìn)程中未能得到足夠重視，導(dǎo)致監(jiān)所檢察部門和派出院在人員配置、檢務(wù)保障等方面均落后于其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，制約了派出院工作的健康發(fā)展。

檢察風(fēng)云：基于您對(duì)派出院司法實(shí)踐問題的思考，您認(rèn)為改革的具體路徑和措施應(yīng)當(dāng)如何著手較為妥當(dāng)？

于昆：眾所周知，檢察體制改革的設(shè)計(jì)框架要突出司法責(zé)任制這一核心，與檢察人員分類管理、檢察官員額制以及檢察官職業(yè)保障等改革措施并行不悖。派出院改革也應(yīng)遵循檢察改革的規(guī)律。派出院名稱變更可與執(zhí)檢體制機(jī)制改革一并統(tǒng)籌考慮，在更名的同時(shí)，推進(jìn)相應(yīng)的體制機(jī)制改革。結(jié)合大多數(shù)省份派出院的司法實(shí)踐，為大力推進(jìn)派出院建設(shè)，建議可考慮將派出院更名為刑事執(zhí)行檢察院，并與市院刑事執(zhí)行檢察部門合并，重新確定職能職權(quán)。

關(guān)于派出院的名稱。改革后，關(guān)于派出院的名稱有以下幾種意見：一是更名為“某某市人民檢察院刑事執(zhí)行檢察院”；二是更名為“某某市刑事執(zhí)行人民檢察院”；第三種意見是更名為“某某刑事執(zhí)行檢察院”。我傾向于更名為“某某刑事執(zhí)行檢察院”，理由：一是名稱較為簡(jiǎn)潔，避免外界產(chǎn)生一個(gè)市有兩個(gè)人民檢察院的誤會(huì)；二是“刑事執(zhí)行檢察”的名稱包含了刑罰執(zhí)行監(jiān)督和刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，基本涵蓋了傳統(tǒng)監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)和新增業(yè)務(wù)的范圍，直接反映檢察院的職權(quán)性質(zhì)和主責(zé)主業(yè)。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的性質(zhì)和管理體制。刑事執(zhí)行檢察院是市級(jí)人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)，以自己的名義行使市級(jí)人民檢察院的刑事執(zhí)行檢察職權(quán)，指導(dǎo)縣區(qū)人民檢察院的刑事執(zhí)行檢察工作。刑事執(zhí)行檢察院級(jí)格應(yīng)當(dāng)是正處級(jí)以上建制，財(cái)政級(jí)次是市一級(jí)財(cái)政預(yù)算單位，獨(dú)立法人，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。刑事執(zhí)行檢察院對(duì)派出它的市級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。刑事執(zhí)行檢察院黨組，是市級(jí)人民檢察院黨組的分黨組，受派出它的市級(jí)人民檢察院黨組領(lǐng)導(dǎo)。刑事執(zhí)行檢察院黨組書記和檢察長(zhǎng)由一人擔(dān)任，應(yīng)當(dāng)是市級(jí)人民檢察院黨組成員。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的職責(zé)職權(quán)。刑事執(zhí)行檢察院的主要職責(zé)職權(quán)是對(duì)同級(jí)人民法院、公安機(jī)關(guān)和轄區(qū)內(nèi)監(jiān)獄、市屬看守所等執(zhí)行機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)行活動(dòng)和同級(jí)人民法院執(zhí)行沒收違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督，并指導(dǎo)縣區(qū)人民檢察院的刑事執(zhí)行檢察工作。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)司法體制改革關(guān)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要精神和指導(dǎo)原則，參考刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)的特點(diǎn)、運(yùn)行規(guī)律和管理層級(jí)對(duì)派出院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)整合，遵循刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督一體化、司法管理扁平化、監(jiān)督效能化的總體思路和方向，推行大部制改革。刑事執(zhí)行檢察院可依法設(shè)置檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、檢察委員會(huì)專職委員等職務(wù)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置五至九個(gè)，一般包括刑事執(zhí)行檢察、刑事檢察、綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政治工作、檢務(wù)保障以及若干檢察室。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的人員編制。新形勢(shì)下，刑事執(zhí)行檢察工作只能加強(qiáng)，不能削弱。刑事執(zhí)行檢察院的人員編制為原派出院的編制與原市級(jí)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門編制數(shù)量之和（以2016年底派出院與市院刑事執(zhí)行檢察部門編制數(shù)之和為基準(zhǔn)），并依照重新確定職能后的工作量適當(dāng)增加編制。不得以任何理由減少或者占用刑事執(zhí)行檢察院編制作為一條原則要求。刑事執(zhí)行檢察院的人員由市級(jí)人民檢察院統(tǒng)一管理，與市級(jí)人民檢察院其他人員統(tǒng)一交流、調(diào)配。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的檢察官員額配置。刑事執(zhí)行檢察院的檢察官員額按照調(diào)整后的編制數(shù)重新核定，原則上不少于原派出院的員額與原市級(jí)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門員額數(shù)量之和。檢察輔助、書記員等按照調(diào)整后的編制數(shù)重新核定。endprint