陳宜炬

（福建一建集團有限公司）

國有建筑企業(yè)參與PPP項目的融資問題及應(yīng)對策略

陳宜炬

（福建一建集團有限公司）

當(dāng)前，我國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，單靠政府財政已不能滿足日益增長的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，很多地方政府面臨著巨大的財政壓力，PPP融資模式就是在這樣的社會背景下逐漸興起而壯大的。作為PPP模式參與主體之一的建筑企業(yè)更是機遇與挑戰(zhàn)并存，面對去產(chǎn)能、房地產(chǎn)市場下行等低迷的建筑市場行情，積極參與PPP項目是建筑企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的必然選擇，但對原來只擅長施工的建筑企業(yè)而言，將面臨著融資、項目運營、風(fēng)險分擔(dān)等各種問題。筆者以國有建筑企業(yè)為出發(fā)點，分析了國有建筑企業(yè)參與PPP項目融資過程中遇到的問題，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對策略，希望能為國有建筑企業(yè)參與PPP項目融資提供參考和借鑒。

國有建筑企業(yè)；PPP項目；融資

2014年，我國的PPP開始進入規(guī)范化發(fā)展階段，如國家發(fā)改委在當(dāng)年5月份一口氣推出了80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目，特許經(jīng)營立法工作的重新啟動。因此，在國家著力規(guī)避地方政府舉債風(fēng)險和加大基建投資穩(wěn)增長的宏觀政策下，PPP模式的出現(xiàn)成功化解了二者的矛盾。建筑企業(yè)，特別是技術(shù)管理能力強、資質(zhì)高的國有建筑企業(yè)已經(jīng)成為推動PPP項目的重要力量。相比于傳統(tǒng)建筑業(yè)務(wù)，PPP模式不僅僅局限在建設(shè)環(huán)節(jié)上，而且貫穿于建設(shè)項目的全生命周期。

一、PPP模式的融資特點

（一）融資主體發(fā)生變化

在PPP模式下，政府和社會資本組成項目公司（SPV)，并與政府達成特許權(quán)協(xié)議，SPV公司利用政府授權(quán)的特許經(jīng)營權(quán)進行融資，以完成項目的建設(shè)和維護，成為融資主體，改變了過去BT模式下政府依靠信用做為融資主體的方式。融資主體的改變，理順了政府與市場之間的關(guān)系，推動了項目公司的各類資本融合和優(yōu)勢互補，既能夠放大經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中的財政政策杠桿效應(yīng)、提高財政可持續(xù)性及減少政府的財政壓力，又能夠減少社會主體的投資風(fēng)險。這對充分調(diào)動社會經(jīng)濟在增長過程中的內(nèi)動力，全面提升現(xiàn)代社會公共服務(wù)的效率具有非常重要的作用。

（二）合作周期長、風(fēng)險大

在PPP模式下，政府的公共部門與社會組織以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程的合作，雙方共同對項目的建設(shè)、運營、維護等整個運行周期負責(zé)，合作周期通常在10～30年，對投資期超過10年的項目，金融機構(gòu)認(rèn)可度低，從而增加融資的不確定性，產(chǎn)生風(fēng)險。

（三）融資規(guī)模大、融資方式多元化

PPP項目資金需求量大，少則幾億，多則幾十億，上佰億，因此要采取全方位、多元化的組合融資方式才能滿足大資金量。通常有下面幾種融資方式：1.銀行貸款、發(fā)行債券等債權(quán)融資；2.通過發(fā)起PPP產(chǎn)業(yè)基金等方式進行的股權(quán)融資；3.資產(chǎn)證券化；4.保理；5.互聯(lián)網(wǎng)金融等。

二、國有建筑企業(yè)參與PPP項目融資過程中存在的問題

（一）融資主體發(fā)生變化，但政府的主導(dǎo)作用依然很大

首先，政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；其次，政府負責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作；最后，政府參股PPP項目公司時出資。所以政府在PPP項目的主導(dǎo)作用很大。在我國，由于政府與國有企業(yè)的特殊關(guān)聯(lián)性，更容易獲得政府的支持，據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前參與PPP項目建設(shè)的建筑企業(yè)95%左右是中央企業(yè)和地方國有企業(yè)，對國有建筑企業(yè)而言，必須認(rèn)清和政府的法律關(guān)系，更要關(guān)注政府的信用風(fēng)險，包含政府主導(dǎo)權(quán)的變更，不誠信履約、承諾不兌現(xiàn)、不審批等。上述情況產(chǎn)生的融資風(fēng)險主要體現(xiàn)在：政府主導(dǎo)權(quán)變更表現(xiàn)為政府領(lǐng)導(dǎo)層的更換；政府監(jiān)管缺失、PPP項目合作方式受阻；財稅政策優(yōu)惠出現(xiàn)變化主要表現(xiàn)為在建筑項目運營過程中財政和稅務(wù)優(yōu)惠喪失。

（二）投資回報周期長，國有建筑企業(yè)承擔(dān)的融資風(fēng)險評估難度大

在傳統(tǒng)意義上，建筑項目的完成均是以施工竣工為標(biāo)識的。PPP模式的誕生徹底改變了建筑行業(yè)對施工竣工的傳統(tǒng)看法，將建筑項目的施工、運營以及后期維護等環(huán)節(jié)均納入建筑行業(yè)生產(chǎn)流程中。建筑行業(yè)由原來的單一承建商向投資商、運營商等多個角色轉(zhuǎn)變，這對業(yè)務(wù)相對單一、尚不具備強大統(tǒng)籌規(guī)劃能力、資本運作能力或運營管理能力等多元業(yè)務(wù)能力的傳統(tǒng)國有建筑企業(yè)帶來了巨大挑戰(zhàn)。國有建筑企業(yè)后期運營水平、后期維護成本等風(fēng)險評估難度大。因此，投資回報周期長是PPP模式下社會資本參與經(jīng)濟建設(shè)的顯著特征，無法回避。PPP項目只有在進入運營階段才會產(chǎn)生正向現(xiàn)金流（收入），項目前期投資和成本回收期較長，往往在正式運營多年以后才會產(chǎn)生獲利的現(xiàn)金流，這必然會進一步增加國有建筑企業(yè)的融資壓力，增加其對持續(xù)現(xiàn)金流的需求量。在項目實施過程中，會出現(xiàn)因資金流動性不足引發(fā)的項目風(fēng)險。

（三）國有建筑企業(yè)融資能力弱，融資方式單一

目前，傳統(tǒng)國有建筑企業(yè)雖有規(guī)模、資質(zhì)和資信優(yōu)勢，但普遍存在自有資金不足、負債率較高、現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)象，從長期和行業(yè)整體角度看,并不能為如此大規(guī)模的PPP項目提供全額資本金融資及協(xié)助項目公司債務(wù)融資。而且融資方式單一，基本依賴銀行貸款、保理業(yè)務(wù)、融資租憑等傳統(tǒng)的融資渠道。國有建筑企業(yè)機構(gòu)冗余、層級繁雜,還必須嚴(yán)格按照國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定,履行“三重一大”決策程序,層層上報，集體決策、嚴(yán)格審查，防止項目決策出現(xiàn)重大失誤。所以，對于國企特別是國企領(lǐng)導(dǎo)人來說,積極創(chuàng)新的風(fēng)險要大于不創(chuàng)新的風(fēng)險，造成思維陳舊、缺乏新的融資平臺、融資方式。

三、解決國有企業(yè)參與PPP項目融資問題的對策

（一）完善PPP法律法規(guī)體系，建立政府誠信履約考核管理機制

1.要想有更好、更多的國有建筑企業(yè)參與PPP項目中來，首先應(yīng)該完善PPP項目的法律法規(guī)體系，建立政府誠信履約考核管理機制。政府作為PPP的合作方之一,能否誠信履約,是所有社會資本一直關(guān)注和擔(dān)心的問題。社會資本一方在實施PPP項目過程中,本身即處于劣勢地位,如果不能從國家層面制定政府誠信履約機制，社會資本的權(quán)益勢必得不到保障,會嚴(yán)重影響到社會資本參與PPP的熱情,建立科學(xué)完善的政府誠信履約考核管理機制迫在眉睫。

2.國有建筑企業(yè)自身在考察PPP項目的可行性時，應(yīng)關(guān)注地方政府的誠信情況，項目是否得到上級政府的關(guān)注等。同政府簽訂契約關(guān)系，以此構(gòu)成系統(tǒng)化約束，提前談判做好約定，如針對財稅政策優(yōu)惠出現(xiàn)變化的情況，國有建筑企業(yè)可以提前同政府確立規(guī)劃，督促政府部門做好財稅扶持工作，以免財政政策和稅率發(fā)生不合理變動。

（二）全面提升國有建筑企業(yè)的前期投資分析能力及后期運維能力，以縮短投資回收期

1.國有建筑企業(yè)參與PPP項目投資行為均以帶動主營業(yè)務(wù)——施工總承包為根本目標(biāo)。要考察項目可行性，熟悉項目對參與各方的情況，如企業(yè)先根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點選擇擅長或盈利模式熟悉的非經(jīng)營性或弱經(jīng)營性PPP項目，如舊城改造（安置房）、產(chǎn)業(yè)園、市政道路等項目，減少投資失誤的風(fēng)險，也有利于專業(yè)資源調(diào)配,才能確保企業(yè)的PPP項目能夠取得良好的投資回報，做好財力和成本收益核算，從而減少融資壓力。

2.PPP項目成功與否的關(guān)鍵不在于設(shè)計,不在于建設(shè),而在于運營,從項目全生命周期的時間角度看,運營階段時間占項目的八成以上,因此，國有建筑企業(yè)要提升自身后期的運維能力，其實指的是要將傳統(tǒng)建筑施工企業(yè)單一施工理念轉(zhuǎn)變成施工、運營、維護的全流程管理。必須做到以下兩點，第一是要樹立運營和維護的理念，摒棄傳統(tǒng)的施工責(zé)任制觀念；第二是國有建筑企業(yè)要通過對外交流等形式，學(xué)習(xí)并借鑒自身運維經(jīng)驗，提高自身后期運維能力。建筑企業(yè)應(yīng)結(jié)合項目的具體特點,著力培育打造適合項目的運營維護管理團隊,研究建立科學(xué)的運營維護管理機制，樹立精細化和集約化的項目管理理念，降低運維成本、提高盈利能力，以縮短投資回報期。

（三）增強國有建筑企業(yè)的融資能力，多元化融資，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)

對國有建筑企業(yè)而言，要轉(zhuǎn)變觀念，采取有效措施提升自己的融資能力，要在傳統(tǒng)融資方式的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化，由被動融資向主動融資轉(zhuǎn)變，由單一融資向多元化組合融資轉(zhuǎn)變。從廣義上來講主要有以下兩種方式：一是債權(quán)融資，PPP項目最常用的債權(quán)融資就是銀行貸款，但銀行貸款不能為項目提供中長期貸款。這時就得考慮另一種債務(wù)融資——資產(chǎn)證卷化，PPP資產(chǎn)證券化是指以項目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)保證的一種融資方式，滿足條件的PPP項目公司的應(yīng)收款、收益權(quán)等均可以通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。諸如高速公路的收費權(quán)、純公益類項目的政府補貼，以及使用者付費與政府補貼相結(jié)合的付費機制。二是股權(quán)融資，PPP項目股權(quán)融資主要通過引入股權(quán)投資基金的方式實現(xiàn)，即未上市企業(yè)進行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)，基金公司可以參與SPV公司的管理，同時還可以有效解決項目公司再融資難的問題，提高項目實施效率。 一般情況下，股權(quán)資金成本較高，債權(quán)資金成本較低，國有建筑企業(yè)應(yīng)該結(jié)合自身實際情況，避免過度依賴初始資本金造成資金成本過高，也不能高杠桿經(jīng)營，造成太大債務(wù)壓力，要籌劃最優(yōu)的資本結(jié)構(gòu)，以保證PPP項目的合理收益率。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP模式在我國的發(fā)展已是大勢所趨，應(yīng)用范圍逐漸擴大，對建筑施工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)型升級來說，是大機遇與高風(fēng)險并存。雖然當(dāng)前國有建筑企業(yè)在參與PPP項目的融資過程中還存在較多問題，但是筆者堅信國有建筑企業(yè)只要準(zhǔn)確把握PPP模式的理念和特點，充分利用自身國有背景的優(yōu)勢，提前做好風(fēng)險評估和風(fēng)險防控，轉(zhuǎn)變觀念，積極參與，一定可以推動國有建筑企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)編：楊雪