戴繼鋒，王繼峰，張 宇

(中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京100037)

公共停車(chē)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性的思考

戴繼鋒，王繼峰，張 宇

(中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京100037)

中國(guó)大多數(shù)城市中心區(qū)公共停車(chē)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)管理都存在一定的障礙，根源在于對(duì)公共停車(chē)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性認(rèn)識(shí)模糊。首先，分析當(dāng)前公共停車(chē)場(chǎng)存在的主要問(wèn)題及其產(chǎn)生根源，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)屬性界定不清晰導(dǎo)致政府和市場(chǎng)分工不明確，同時(shí)增加政府內(nèi)部管理的復(fù)雜度。提出把公共停車(chē)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性明確界定為以市場(chǎng)供給為主體的準(zhǔn)公共物品這一結(jié)論，并以公共停車(chē)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性為基礎(chǔ)，提出在解決停車(chē)問(wèn)題上政府和市場(chǎng)的權(quán)責(zé)界定。最后，對(duì)規(guī)劃階段的停車(chē)設(shè)施分類(lèi)和功能定位、建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)階段公共停車(chē)場(chǎng)的市場(chǎng)主導(dǎo)等關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行研究并提出建議。

城市交通；公共停車(chē)場(chǎng)；交通政策；經(jīng)濟(jì)屬性

1 停車(chē)位短缺問(wèn)題嚴(yán)峻

近年來(lái)，城市停車(chē)供需矛盾突出，大中城市尤其集中。國(guó)家發(fā)展改革委公布的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)城市停車(chē)位與小汽車(chē)比值大約為0.5～0.8，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平(約1.3)[1]。保守估計(jì)，中國(guó)停車(chē)位缺口超過(guò)5000萬(wàn)個(gè)。至2014年底，北京市停車(chē)位缺口超過(guò)270萬(wàn)個(gè)；深圳、上海、廣州、南京等城市均超過(guò)150萬(wàn)個(gè)；停車(chē)難問(wèn)題不斷向三四線城市蔓延，海口市停車(chē)位缺口高達(dá)45萬(wàn)個(gè)[2]。

面對(duì)停車(chē)難問(wèn)題，國(guó)家相關(guān)部門(mén)密集出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，希望盡快緩解當(dāng)下的矛盾和壓力。國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等七部委2015年8月3日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市停車(chē)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1788號(hào))[3]，提出適度滿(mǎn)足居住區(qū)基本停車(chē)和從嚴(yán)控制出行停車(chē)，營(yíng)造良好的市場(chǎng)化環(huán)境，加快推進(jìn)停車(chē)設(shè)施建設(shè)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年9月1日發(fā)布《城市停車(chē)設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則》[4]，從規(guī)劃層面指導(dǎo)各地停車(chē)設(shè)施規(guī)劃工作，提出城市停車(chē)設(shè)施規(guī)劃的目的、原則、主要內(nèi)容、技術(shù)要點(diǎn)及編制程序，并明確規(guī)劃成果形式和要求。

公共停車(chē)場(chǎng)一直是城市停車(chē)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)方面的難點(diǎn)問(wèn)題。盡管在很多城市規(guī)劃中都明確了公共停車(chē)場(chǎng)的用地邊界和范圍，但是能夠按照規(guī)劃實(shí)施的公共停車(chē)場(chǎng)卻鳳毛麟角，尤其在城市中心區(qū)。原因之一是停車(chē)用地的出讓金明顯低于商業(yè)、住宅等用地，而且停車(chē)物業(yè)收益回報(bào)大大低于其他類(lèi)型物業(yè)。城市決策者在建設(shè)一個(gè)盈利很少甚至虧損的公共停車(chē)場(chǎng)和開(kāi)發(fā)一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益更高的樓盤(pán)之間，往往很難做出抉擇?，F(xiàn)狀得到實(shí)施的公共停車(chē)場(chǎng)往往是與交通樞紐、城市綠地相結(jié)合的地下空間，位于市中心獨(dú)立用地的公共停車(chē)場(chǎng)很少按既有規(guī)劃實(shí)施。

2 問(wèn)題根源分析

造成上述困境的原因有很多，但是根源在于決策者對(duì)公共停車(chē)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性認(rèn)識(shí)不清晰。關(guān)于公共停車(chē)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性之爭(zhēng)由來(lái)已久，尤其是近年來(lái)停車(chē)供需矛盾凸顯后，這種爭(zhēng)論更加激烈。有人認(rèn)為公共停車(chē)場(chǎng)屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，就像道路、公園一樣，應(yīng)該由政府主導(dǎo)建設(shè)，滿(mǎn)足需求，甚至免費(fèi)提供；有人認(rèn)為公共停車(chē)場(chǎng)占用的是珍貴的土地資源，服務(wù)對(duì)象主體卻是開(kāi)小汽車(chē)出行的人，政府不應(yīng)該為這些人買(mǎi)單，應(yīng)該由使用停車(chē)位的人負(fù)擔(dān)成本，且包含其帶來(lái)的社會(huì)、環(huán)境等外部性成本[5]。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，物品經(jīng)濟(jì)屬性劃分為公共物品、準(zhǔn)公共物品和私有物品三類(lèi)。公共停車(chē)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性直接影響土地的獲取方式、建設(shè)主體、收益模式、收費(fèi)定價(jià)等后續(xù)相關(guān)對(duì)策[3]。

經(jīng)濟(jì)屬性界定不清晰，首先會(huì)帶來(lái)政府和市場(chǎng)的分工不清晰。如果公共停車(chē)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性被確定為公共物品，其用地則應(yīng)采取劃撥形式，政府在規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等方面都要起主導(dǎo)作用。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，這也是中國(guó)大多數(shù)地方政府普遍采取的做法，但是效果并不理想，公共停車(chē)場(chǎng)的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)追不上停車(chē)需求的增長(zhǎng)速度。

經(jīng)濟(jì)屬性界定不清晰，也會(huì)進(jìn)一步提升政府內(nèi)部管理的復(fù)雜度。以北京市為例，2013年頒布的《北京市機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)管理辦法》[6]中涉及的管理機(jī)構(gòu)包括交通、發(fā)改、公安、規(guī)劃、住建在內(nèi)的十多個(gè)部門(mén)(見(jiàn)圖1)，架構(gòu)非常復(fù)雜，增加了管理成本和協(xié)調(diào)難度。

3 解決思路

3.1 公共停車(chē)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性

公共停車(chē)場(chǎng)顯然不屬于私人物品。公共停車(chē)場(chǎng)在消費(fèi)者達(dá)到一定數(shù)量以前(車(chē)位沒(méi)有停滿(mǎn)以前)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但是當(dāng)停車(chē)數(shù)量趨于飽和后，又表現(xiàn)出一定的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，因此不能因?yàn)槠涿Q(chēng)中含有“公共”二字就將其作為公共物品。實(shí)踐表明，以公共物品定位公共停車(chē)場(chǎng)并不符合中國(guó)城市發(fā)展的實(shí)際情況，公共停車(chē)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性應(yīng)該按照準(zhǔn)公共物品來(lái)考慮。

準(zhǔn)公共物品的供給包括政府供給和市場(chǎng)供給兩種主要形式。按照準(zhǔn)公共物品的特性，根據(jù)經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析模型(見(jiàn)圖2，A是公共物品，B是私人物品)，競(jìng)爭(zhēng)性接近公共物品、排他性接近私人物品時(shí)，應(yīng)該以市場(chǎng)供給為主要形式，即圖中D點(diǎn)的情形；而競(jìng)爭(zhēng)性接近私人物品、排他性接近公共物品時(shí)，應(yīng)該以政府供給為主要形式，即圖中C點(diǎn)的情形。

圖1 北京市停車(chē)管理組織機(jī)構(gòu)Fig.1 Structure of parking administration in Beijing

公共停車(chē)場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性更接近公共物品，而排他性更接近私人物品，與圖2中的D點(diǎn)情形接近，因此應(yīng)該以市場(chǎng)供給為主要形式。因此，公共停車(chē)場(chǎng)的土地應(yīng)該以招拍掛為主獲取，建設(shè)應(yīng)該以市場(chǎng)為主體，后期管理、運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)等形式也應(yīng)按照市場(chǎng)化規(guī)律考慮[8]。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，公共物品之所以導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，是由于產(chǎn)權(quán)不明確。如果產(chǎn)權(quán)完全確定并得到充分保障，則某些市場(chǎng)失靈現(xiàn)象將不會(huì)發(fā)生。北京市2014年頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本參與機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》[9]中明確規(guī)定：除利用自有用地、規(guī)劃停車(chē)用地、城市邊角地以及部分地下空間建設(shè)停車(chē)場(chǎng)可以采取劃撥方式供地外，其他停車(chē)用地原則上采取招拍掛方式獲取。這一規(guī)定準(zhǔn)確地體現(xiàn)了公共停車(chē)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性。

南京市在確定公共停車(chē)場(chǎng)產(chǎn)權(quán)方面開(kāi)展了較好的實(shí)踐。南京中山路地下車(chē)庫(kù)項(xiàng)目依照市場(chǎng)化規(guī)則，對(duì)公共停車(chē)場(chǎng)按照房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式規(guī)劃建設(shè)，并對(duì)單個(gè)停車(chē)位進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，停車(chē)位可以銷(xiāo)售，也可以作為不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押貸款[10]。

綜上所述，公共停車(chē)場(chǎng)的定位應(yīng)為市場(chǎng)供給為主的準(zhǔn)公共物品。

3.2 市場(chǎng)和政府的權(quán)責(zé)界定

經(jīng)濟(jì)屬性定位明晰后，才能有效地進(jìn)行政府和市場(chǎng)的權(quán)責(zé)界定。以北京市為例，2015年以前，北京市歷年的“為群眾擬辦的重要實(shí)事”工作中，每年都有一項(xiàng)明確提出為市民建設(shè)停車(chē)場(chǎng)解決停車(chē)難問(wèn)題[11]，而事實(shí)上北京市停車(chē)供需矛盾不但沒(méi)有減緩，反而有逐漸激化的趨勢(shì)。因此，北京市在2015年不再?gòu)?qiáng)調(diào)完成多少停車(chē)位的建設(shè)任務(wù)，而是在“2015年為群眾擬辦的重要實(shí)事”的第五項(xiàng)中首次提出停車(chē)自治的模式，鼓勵(lì)居住區(qū)通過(guò)自下而上的方式緩解停車(chē)供需矛盾。

圖2 公共物品與私人物品屬性對(duì)比Fig.2 Comparison in propertiesbetween public goods and privategoods

北京市這種從政府主導(dǎo)到居民自治的轉(zhuǎn)變，盡管還停留在試點(diǎn)階段，而且面臨著大量的規(guī)劃、建設(shè)、管理方面政策和法規(guī)的問(wèn)題，但是這種自下而上的居民自治措施是在清楚認(rèn)識(shí)公共停車(chē)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性基礎(chǔ)上，進(jìn)行市場(chǎng)和政府權(quán)責(zé)關(guān)系的重要探索。

在明確公共停車(chē)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)規(guī)律考慮其規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)，才能理順政府與市場(chǎng)在推進(jìn)停車(chē)發(fā)展中的關(guān)系。一方面，政府應(yīng)在頂層政策設(shè)計(jì)方面承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，尤其是政策制定、總量控制、基本保障、引導(dǎo)監(jiān)督等方面。由市場(chǎng)籌集社會(huì)資本、承擔(dān)公共停車(chē)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理、制定價(jià)格等。另一方面，政府還要對(duì)資金回報(bào)低、市場(chǎng)參與熱情低的片區(qū)提供保障，如各級(jí)基層組織應(yīng)該在老舊居住區(qū)的停車(chē)改善中起到主導(dǎo)作用，通過(guò)居民自治等政策創(chuàng)新方式來(lái)改善小區(qū)環(huán)境和停車(chē)條件。

3.3 技術(shù)建議

3.3.1 規(guī)劃階段

規(guī)劃階段的關(guān)鍵問(wèn)題是停車(chē)設(shè)施分類(lèi)和功能定位?！冻鞘型＼?chē)設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則》[4]中將停車(chē)設(shè)施分為三類(lèi)：建筑物配建停車(chē)場(chǎng)、城市公共停車(chē)場(chǎng)、路內(nèi)停車(chē)位。而在多數(shù)城市交通規(guī)劃中，停車(chē)場(chǎng)的功能定位基本上都是配建停車(chē)場(chǎng)為主、獨(dú)立建設(shè)的停車(chē)場(chǎng)為輔、臨時(shí)停車(chē)場(chǎng)為補(bǔ)充。

這種分類(lèi)和功能定位對(duì)公共停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃布局產(chǎn)生很大誤導(dǎo)，無(wú)法適用于所有城市，尤其是中小城市。有的小城市根據(jù)出行特征，可能只有建筑物配建停車(chē)場(chǎng)和路內(nèi)停車(chē)位兩種形式。即使同時(shí)具備這三種類(lèi)型的停車(chē)位，相互間的功能定位也應(yīng)該是配建停車(chē)位為主、路內(nèi)停車(chē)位為輔、公共停車(chē)位為補(bǔ)充。

即使在一個(gè)城市的不同片區(qū)，這三類(lèi)停車(chē)設(shè)施的功能定位也有差別。例如，在老城區(qū)的醫(yī)院、學(xué)校附近，由于空間資源有限、歷史欠賬等多種原因，停車(chē)供需矛盾確實(shí)很大，通過(guò)地下空間建設(shè)公共停車(chē)場(chǎng)很有必要。在這樣的片區(qū)，公共停車(chē)場(chǎng)在解決停車(chē)問(wèn)題方面會(huì)發(fā)揮很大作用，甚至是主體作用，而路內(nèi)停車(chē)位應(yīng)被取消或者限制提供，即使設(shè)置也應(yīng)以臨時(shí)停車(chē)位為主。在城市新建片區(qū)，應(yīng)該鼓勵(lì)配建停車(chē)場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放，并通過(guò)智能交通手段鼓勵(lì)停車(chē)位共享。在此情況下公共停車(chē)場(chǎng)和配建停車(chē)場(chǎng)之間的界限就會(huì)模糊化，難以區(qū)分。在保證大規(guī)模配建停車(chē)場(chǎng)能夠?qū)ν忾_(kāi)放的情況下，獨(dú)立的社會(huì)公共停車(chē)場(chǎng)用地的必要性也是值得探討的問(wèn)題。

3.3.2 建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)階段

建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)階段應(yīng)該以市場(chǎng)為主導(dǎo)的原則確定建設(shè)業(yè)主，多渠道籌措建設(shè)資金，而不是完全依賴(lài)政府。公共停車(chē)場(chǎng)通過(guò)招拍掛獲取土地，并將項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)清晰化，根據(jù)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成和項(xiàng)目區(qū)位，由政府定價(jià)向市場(chǎng)定價(jià)轉(zhuǎn)變，同時(shí)確定清晰的收益分配機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本逐漸進(jìn)入公共停車(chē)場(chǎng)的建設(shè)領(lǐng)域，還可以避免大量公共停車(chē)場(chǎng)被挪作他用。

例如，杭州市為停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目整體辦理產(chǎn)權(quán)證；南京市為每個(gè)停車(chē)位辦理產(chǎn)權(quán)證。這些措施均需要突破現(xiàn)有的政策瓶頸。

4 結(jié)語(yǔ)

公共停車(chē)場(chǎng)是市場(chǎng)為主供給的準(zhǔn)公共物品，這一經(jīng)濟(jì)屬性是解決停車(chē)規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等一系列問(wèn)題的本質(zhì)所在和出發(fā)點(diǎn)，政策制定應(yīng)緊緊圍繞這一點(diǎn)。在公共停車(chē)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性明確的基礎(chǔ)上，首先需要清晰界定政府和市場(chǎng)的邊界，讓政府歸位，讓市場(chǎng)發(fā)揮積極作用，制定規(guī)劃、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)一體化的協(xié)調(diào)機(jī)制。

有必要對(duì)停車(chē)設(shè)施的分類(lèi)和功能定位進(jìn)行重新梳理，針對(duì)不同類(lèi)型的城市以及城市的不同功能片區(qū)進(jìn)行精細(xì)化的研究。在保證配建停車(chē)場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放、共享的情況下，可以模糊公共停車(chē)場(chǎng)和配建停車(chē)場(chǎng)的界限，甚至不再單獨(dú)設(shè)置獨(dú)立的公共停車(chē)場(chǎng)用地。

[1]網(wǎng)易汽車(chē).我國(guó)停車(chē)位缺口超5千萬(wàn)個(gè)停車(chē)設(shè)施規(guī)劃難落地[EB/OL].2015[2017-05-01].http://auto.163.com/15/1119/10/B8PEBHSS00 084IJ2.htm l.

[2]李雪梅，許紅.北京停車(chē)業(yè)的經(jīng)濟(jì)分析與政策建議[J].綜合運(yùn)輸，2016，38(6)：6-13.Li Xuemei,Xu Hong.Economic Analysis and Policy Suggestions of Beijing Parking Industry[J].China Transportation Review,2016,38(6):6-13.

[3]中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于加強(qiáng)城市停車(chē)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1788號(hào))[EB/OL].2015[2017-05-01].http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201508/t20150811_744963.htm l.

[4]中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)城市停車(chē)設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則的通知(建城[2015]129號(hào))[EB/OL].2015[2017-05-01].http://www.mohurd.gov.cn/w jfb/201509/t20150906_224668.htm l.

[5]尚煒，戴帥，劉金廣，等.城市停車(chē)政策與管理[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2014.

[6]北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì).北京市機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)管理辦法[EB/OL].2014[2017-05-01].http://www.bjjs.gov.cn/bjjs/xxgk/fggz/315016/index.shtm l.

[7]周自強(qiáng).準(zhǔn)公共物品的政府供給與市場(chǎng)供給比較分析[J].征信，2005，23(6)：97-101.

[8]北京市發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于印發(fā)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)設(shè)施建設(shè)意見(jiàn)的通知(京發(fā)改規(guī)[2014]8號(hào))[EB/OL].2014[2017-05-01].http://www.bjpc.gov.cn/zwxx/tztg/201412/t9777956.htm.

[9]李長(zhǎng)波，戴繼鋒，王宇，湯文倩.城市停車(chē)產(chǎn)業(yè)化政策的核心問(wèn)題及對(duì)策[J].城市交通，2016，14(4)：9-12.Li Changbo,Dai Jifeng,Wang Yu,Tang Wenqian.Policy on Parking Industrialization:Key Issues& Countermeasures[J].Urban Transportof China,2016,14(4):9-12.

[10]中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.城市停車(chē)設(shè)施建設(shè)指南(建城[2015]142號(hào))[EB/OL].2015[2017-05-01].http://www.mohurd.gov.cn/w jfb/201509/t20150925_225056.htm l.

[11]首都之窗.北京市2010—2017年歷年為群眾擬辦重要實(shí)事[EB/OL].2017[2017-05-01].http://www.beijing.gov.cn/szfbgt/zyss/.

Analysis on Economic Attribute in Public Parking Lots

Dai Jifeng,Wang Jifeng,Zhang Yu
(ChinaAcademy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China)

Due to an insufficientunderstanding to public parking lots’econom ic attribute,mostmetropolis in China have obstacles in planning,constructing andmanaging public parking lotsw ithin centralurban areas.By analyzing the existing public parking facilities,this paper points out that an insufficientunderstanding about economic attribute in public parking lots leads to the ambiguity between governments and markets.The situation further grows up w ith the complexity to governmentmanagement.The paper suggests thatpublic parking lots should be categorized to public goods butamarket-orientedmode.A boundary between governments andmarkets is also defined to better solve parking issues depending on the economic attribute in public parking lots.Finally,the paper provides suggestionson the developmentof public parking lots in several aspects:clarifying on the categorization and functionalities of parking facilities at planning stage,and usingmarketorientation atconstruction and operation stage.

urban transportation;public parking lots;transportation policy;economic attribute

1672-5328（2017）04-0080-04

U491.7

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0411

2017-05-01

戴繼鋒(1976—)，吉林柳河人，碩士，教授級(jí)高級(jí)工程師，城市交通研究分院副院長(zhǎng)，主要研究方向：交通規(guī)劃設(shè)計(jì)。E-mail:daijifeng2004@163.com