汪光燾

(國際歐亞科學(xué)院中國科學(xué)中心，北京100107)

城市發(fā)展與軌道交通建設(shè)

汪光燾

(國際歐亞科學(xué)院中國科學(xué)中心，北京100107)

軌道交通建設(shè)發(fā)展是破解交通擁堵、交通污染、綠色出行環(huán)境差和停車難等城市病的有效途徑。在軌道交通大發(fā)展機(jī)遇期，有必要探討如何科學(xué)規(guī)劃城市軌道交通系統(tǒng)，促進(jìn)城市集約發(fā)展和改善城市交通狀況。研究總結(jié)城市交通的內(nèi)涵，即城市形成和發(fā)展中的內(nèi)在要素，提出城市交通應(yīng)服務(wù)于人的需求、組織城市高效可持續(xù)運(yùn)行。從車輛技術(shù)成熟度與國產(chǎn)化水平、軌道交通制式多樣化、軌道交通規(guī)劃建設(shè)規(guī)模與城市形態(tài)和發(fā)展階段的適配性、認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)體系、交通功能與城市功能融合的一體化土地開發(fā)、多模式公共交通銜接換乘等角度出發(fā)，梳理發(fā)展現(xiàn)況并歸納問題及癥結(jié)。重點(diǎn)針對(duì)結(jié)合市情的軌道交通基礎(chǔ)性問題，就科學(xué)規(guī)劃城市和都市圈的軌道交通系統(tǒng)提出指導(dǎo)思想和具體建議。

城市軌道交通；城市發(fā)展；都市圈；公共交通優(yōu)先發(fā)展

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(中發(fā)[2016]6號(hào))提出城市規(guī)劃建設(shè)管理的總體目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運(yùn)行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好。在中國以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，上述目標(biāo)的提出對(duì)如何深入思考城市與交通的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展問題具有指導(dǎo)價(jià)值。交通問題研究視角的轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫，應(yīng)當(dāng)做到三個(gè)適應(yīng)：適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制規(guī)律，適應(yīng)發(fā)展目標(biāo)，適應(yīng)研究主體。應(yīng)特別注意，研究城市交通問題不是研究交通(運(yùn)輸)工具，要站在國家參與全球分工合作競(jìng)爭的高度，俯視城市群、都市圈和城市等各級(jí)空間尺度下，研究城市的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及綜合交通運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)扮演的角色和發(fā)揮的作用；交通(運(yùn)輸)工具的研究應(yīng)立足于為上述戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。

1 城市交通是城市形成和發(fā)展的內(nèi)在要素

1.1 城市發(fā)展的科學(xué)問題歸納

1）有期限的規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)，與城市的可持續(xù)發(fā)展和必要的有機(jī)更新是現(xiàn)實(shí)面對(duì)的永恒主題。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市發(fā)展的前提，二者的有機(jī)互動(dòng)和相互影響是交通研究不容忽略的基本規(guī)律，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市發(fā)展具有周期性。技術(shù)革命背景下新事物層出不窮，對(duì)人的行為的影響具有高度不可預(yù)知性，因此不應(yīng)簡單地將城市發(fā)展問題歸納為規(guī)劃滯后或建設(shè)滯后。布局理念和經(jīng)營理念的協(xié)調(diào)、同步滲透才是積極面對(duì)城市有機(jī)更新過程中各種矛盾、維系城市與交通可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有態(tài)度和科學(xué)途徑。

2）以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思考城市和城市軌道交通。

新型城鎮(zhèn)化在現(xiàn)階段的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面面臨的關(guān)鍵問題，是存量優(yōu)化與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，這也是城市研究和城市軌道交通研究應(yīng)立足的重要視角。例如，針對(duì)已批準(zhǔn)或正在編制的城市總體規(guī)劃，是否要按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求進(jìn)行調(diào)整，即調(diào)整相應(yīng)功能布局，確定優(yōu)先建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目安排。國務(wù)院有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月，全國縣以上新城、新區(qū)超過3 500個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)34億人(見表1)。與此同時(shí)，新城、新區(qū)規(guī)劃建設(shè)也暴露出諸多問題，如規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實(shí)，地方政府把新城、新區(qū)建設(shè)作為城鎮(zhèn)化的抓手和突破口，導(dǎo)致規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高、投資規(guī)模大等。因此，應(yīng)當(dāng)審慎研究新城、新區(qū)規(guī)劃建設(shè)問題，以整合新城、新區(qū)與建成區(qū)關(guān)系為重點(diǎn)，推進(jìn)布局優(yōu)化和空間效率提升。

表1 規(guī)劃建設(shè)新城、新區(qū)統(tǒng)計(jì)Tab.1 Statisticsof planned new townsand new areas

1.2 研究城市交通要從城市發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程出發(fā)

城鎮(zhèn)化，從勞動(dòng)力個(gè)體行為演化反映即就業(yè)崗位和居住地的變化。人在城市中的活動(dòng)是這一過程中最為復(fù)雜，也是研究城市和城市交通最應(yīng)關(guān)注的基本要素。追本溯源，該要素中就業(yè)和生活是城市居民的核心需求，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，城市各主體之間的相互銜接也被賦予新內(nèi)涵：就業(yè)需求本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)崗位需求，包括相應(yīng)的物流；生活需求指基本生活需求和教育、醫(yī)療、休憩等社會(huì)服務(wù)需求。綜上，城市交通的基本目標(biāo)在于：服務(wù)于人的需求，組織城市高效、安全、低能耗、低排放運(yùn)行[2]。

1.3 個(gè)性化、機(jī)動(dòng)化需求與有秩序、集約的關(guān)系

生活模式多元化是市民對(duì)出行個(gè)性化訴求的驅(qū)動(dòng)力。這一訴求源于個(gè)性化服務(wù)(例如私人小汽車)相比組織化服務(wù)(例如公共交通)在個(gè)人效率方面的絕對(duì)競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，與多元化生活模式最為契合。雖然堅(jiān)持公共交通優(yōu)先發(fā)展是城市發(fā)展模式重塑的基本原則，但私人機(jī)動(dòng)化方式占有合理的市場(chǎng)份額也是不容置疑的規(guī)律。在對(duì)個(gè)性化出行服務(wù)訴求日益強(qiáng)烈、信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，應(yīng)深入研究個(gè)體化交通和機(jī)動(dòng)化交通的有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)私人機(jī)動(dòng)化方式的理性發(fā)展。

從政府與社會(huì)層面，追求城市整體效率的最大化是終極目標(biāo)，秩序和集約化程度是應(yīng)有的體現(xiàn)。其中，集約化不單指在城市客運(yùn)服務(wù)和交通結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)公共交通優(yōu)先發(fā)展，同時(shí)也包括通過高效組織化的物流配送，從多樣化個(gè)體出行的交通需求向集約、組織化的生活物流交通需求轉(zhuǎn)換，提升城市空間和交通設(shè)施利用水平。

城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)在于城市空間和交通相關(guān)聯(lián)的各類城市公共交通工具形成的網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化。城市公共交通網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)以落實(shí)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展為核心任務(wù)，以均等、高效為基本原則，以資源的優(yōu)化配置為重要手段，有利于“引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇，引導(dǎo)城市集約利用土地和節(jié)約能源、保護(hù)和改善人居環(huán)境”[3]目標(biāo)。其中，公共交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化的關(guān)鍵在于出行者的選擇，即基于可達(dá)性和時(shí)效代價(jià)做出的個(gè)人選擇。

1.4 城市公共交通系統(tǒng)中的軌道交通

1）正確認(rèn)識(shí)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵。

社會(huì)、行業(yè)對(duì)公共交通優(yōu)先發(fā)展的普遍認(rèn)知如下：其研究對(duì)象包括公共交通行業(yè)管理(車輛、道路場(chǎng)站等設(shè)施、經(jīng)營管理體制、票制票價(jià)、運(yùn)營監(jiān)管、運(yùn)能、服務(wù)水平)、軌道交通建設(shè)(投融資)、交通工具節(jié)能減排、智能化等方面；其目標(biāo)從早期的解決出行難到當(dāng)前的緩解交通擁堵，屬于解決城市交通問題的范疇；在評(píng)價(jià)政策實(shí)施有效性方面，多采用公共交通出行分擔(dān)率、軌道交通里程、客運(yùn)量等規(guī)?；笜?biāo)。

與之相比，文獻(xiàn)[3]認(rèn)為，城市公共交通優(yōu)先發(fā)展是指在城市行政區(qū)域里，通過優(yōu)先配置資源，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制、政府調(diào)控監(jiān)管的、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、由多種類型企業(yè)等經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供均等和高效公共服務(wù)的公共交通體系，引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇，引導(dǎo)城市集約利用土地和節(jié)約能源、保護(hù)和改善人居環(huán)境。這一理論框架下，關(guān)注的不僅是公共交通方式、行業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，更是城市與交通的協(xié)調(diào)可持續(xù)關(guān)系，屬城市發(fā)展模式范疇。與傳統(tǒng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法不同，文獻(xiàn)[3]認(rèn)為公交優(yōu)先并非僅就交通論交通，其最終目標(biāo)是大力倡導(dǎo)集約節(jié)約土地資源、節(jié)能減排、改善人居環(huán)境等要素于一體的科學(xué)城市發(fā)展模式，因此高公共交通出行分擔(dān)率不應(yīng)成為普適的城市發(fā)展目標(biāo)。

2）體現(xiàn)軌道交通在大城市公共交通中的主體地位。

在超大、特大城市的公共交通系統(tǒng)中，軌道交通應(yīng)居于主體地位，但同時(shí)應(yīng)注意以下三方面問題：①超大城市、特大城市核心區(qū)的活力、繁榮與交通矛盾并存是一般性規(guī)律，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究這類交通需求，探索軌道交通在其中發(fā)揮的作用；②發(fā)展和改善城市交通，要做好舊城的文化沉淀保護(hù)，防止從緩堵視角出發(fā)，以提升機(jī)動(dòng)化交通運(yùn)行效率為目的盲目開展舊城改造；③大城市居民出行目的以通勤為主，應(yīng)發(fā)揮集約化的軌道交通優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)城市布局。在此基礎(chǔ)上，集約化改善公共交通系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)效率、換乘、運(yùn)營組織等。

3）軌道交通發(fā)展前景大，但應(yīng)防止盲目以軌道交通擴(kuò)大城市規(guī)模。

縱覽國際大都市和中國部分城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)規(guī)模和發(fā)展水平(見表2和表3)，軌道交通擁有廣闊的發(fā)展前景(見圖1)，并且發(fā)展模式呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。截至2016年底，國家發(fā)展改革委批復(fù)的規(guī)劃建設(shè)軌道交通的城市數(shù)量達(dá)43個(gè)，包括一大批省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的二線城市。預(yù)計(jì)至2030年中國城鎮(zhèn)化達(dá)到穩(wěn)定水平前，城市軌道交通將始終處于快速發(fā)展階段，遠(yuǎn)期系統(tǒng)里程需求約為3.8～4.0萬km。

表2 國際大都市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化水平Tab.2 Levelof rail transitnetwork in internationalmetropolises

表3 中國部分城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化規(guī)劃水平Tab.3 Levelof rail transitnetwork planning in severalcities in China

圖1 中國城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀及遠(yuǎn)期需求分析Fig.1 Urban rail transitdevelopmentand future demand analysis in China

圖2 中國城市公共交通發(fā)展趨勢(shì)Fig.2 Trendsofurban public transitdevelopment in China

圖3 2009—2015年全國城市客運(yùn)量增長趨勢(shì)Fig3 Grow th ofurban passengervolumes in China from 2009 to 2015

快速發(fā)展的代價(jià)不容忽視，隨著軌道交通規(guī)劃建設(shè)如火如荼地推進(jìn)，諸多問題日漸暴露。例如，規(guī)劃建設(shè)總量龐大、修建速度驚人、不計(jì)代價(jià)的發(fā)展思路存在巨大隱患；建設(shè)運(yùn)營費(fèi)用高昂、收支缺口巨大，公共資金使用效率和社會(huì)效益面臨質(zhì)疑；網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營能力低、規(guī)模與質(zhì)量倒掛，不利于從公交優(yōu)先向公共交通優(yōu)勢(shì)的快速轉(zhuǎn)化，與世界公交都市典范仍存在差距。綜上，發(fā)展軌道交通要與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和城市發(fā)展過程相適應(yīng)，要研究軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系。當(dāng)前發(fā)展階段下應(yīng)慎重思考兩方面問題：①大發(fā)展時(shí)期如何規(guī)劃建設(shè)軌道交通；②利益和效益的權(quán)衡，特別是近期效益和長遠(yuǎn)效益之間的比較。

2 中國城市軌道交通建設(shè)傾向

2.1 中國城市軌道交通發(fā)展特點(diǎn)

1）處于城市軌道交通大發(fā)展時(shí)期。

中國大陸第一條城市軌道交通線路修建于20世紀(jì)60年代。2000年前后中國城市建設(shè)進(jìn)入軌道交通快速發(fā)展時(shí)期，最直接表現(xiàn)為地鐵運(yùn)營里程增加、客運(yùn)量增加(見圖2和圖3)。截至2016年末，中國大陸地區(qū)開通軌道交通運(yùn)營的城市已多達(dá)30個(gè)，運(yùn)營線路133條，線路總長4 152.8 km，全年累計(jì)完成客運(yùn)量160.9億人次。在建或已批復(fù)的線路總長5636.5 km，可研批復(fù)投資累計(jì)34995.4億元，共有34個(gè)大陸城市的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃獲批(含地方政府批復(fù)的14個(gè)城市)，規(guī)劃線路總長達(dá)7 305.3 km[4]。

2）技術(shù)成熟、國產(chǎn)化率高。

經(jīng)過近20年的國產(chǎn)化建設(shè)，中國城市軌道交通車輛產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成一定的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)體系，可實(shí)現(xiàn)100%的B型車和70%的A型車(包括深圳地鐵1，5號(hào)線，上海地鐵1，11號(hào)線，上海明珠二期，廣州地鐵1，2，8號(hào)線)自主生產(chǎn)。例如，中車(南車)的技術(shù)平臺(tái)已經(jīng)涵蓋鋁合金A(B)型、鉸接式輕軌、100%低地板、不銹鋼A(B)型車等不同設(shè)計(jì)車速的類型。另外，中國已具備中低速磁懸浮列車的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可將跨座式單軌列車的車輛和設(shè)備造價(jià)控制在較低水平(2.5億元·km-1)。

3）軌道交通制式多樣化。

中國大陸城市軌道交通發(fā)展模式的多元化趨勢(shì)較為明顯，并不局限于大運(yùn)量的地鐵模式，在建線路還包括輕軌、現(xiàn)代有軌電車、單軌、市域快軌、APM線、磁懸浮鐵路等(見圖4)。此外，新技術(shù)的進(jìn)步也為軌道交通制式多樣化發(fā)展創(chuàng)造了條件，如中低速磁懸浮列車、儲(chǔ)能式輕軌列車、APM膠輪車、100%低地板車輛。

2.2 城市軌道交通現(xiàn)狀問題剖析

1）發(fā)展超預(yù)期。

2016年中國多個(gè)城市進(jìn)入軌道交通快速建設(shè)期，46個(gè)城市在建線路228條，總里程5 636.5 km(見圖5)。其中，23個(gè)城市在建線路超過100 km，5個(gè)城市在建線路超過300 km，成都、武漢、廣州、青島在建里程甚至超北京、上海。相比于“十二五”時(shí)期軌道交通建設(shè)里程，2017年預(yù)測(cè)“十三五”時(shí)期完成年將達(dá)到2～3倍增幅，大陸地區(qū)將有70～80個(gè)城市開通軌道交通，總里程達(dá)0.9～1.2萬km[5]。

面對(duì)軌道交通如此快速的發(fā)展，需要重點(diǎn)關(guān)注可能存在的問題：①投資巨大，面臨投資渠道多樣化、投資規(guī)范化、財(cái)政負(fù)債減壓等問題；②規(guī)模大、建設(shè)快，面臨安全、建設(shè)工人來源等問題；③中小城市面臨與大城市不同的投資、制式、線路等問題。

2）新制式缺少引導(dǎo)。

中國7種軌道交通制式多元化發(fā)展，地鐵仍然是運(yùn)營和在建線路中的主體(占83%)，市域快軌(7%)、有軌電車(5%)也有一定比例。新制式引發(fā)了行業(yè)熱議，但是尚缺乏適用條件研究、政策引導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)支撐。例如，市域快軌、有軌電車、單軌等缺少明確的國家政策引導(dǎo)，市域快軌、有軌電車標(biāo)準(zhǔn)編制多年未完成。要鼓勵(lì)發(fā)展軌道交通新制式，但要重點(diǎn)研究其標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。

3）用地一體化開發(fā)瓶頸。

圖4 2016年中國城市軌道交通制式結(jié)構(gòu)Fig.4 Structure ofurban rail transitsystem in China in 2016

圖5 2016年中國城市軌道交通在建里程Fig.5 Chinaurban rail transit in construction in 2016

關(guān)注地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)和用地一體化開發(fā)的應(yīng)用問題(例如中國TOD相關(guān)研究)，包含經(jīng)濟(jì)問題、規(guī)劃問題以及最終達(dá)到的目的問題。一方面，2015年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》受到歡迎，但缺少國家和地方層面的后續(xù)落實(shí)政策；另一方面，多部門協(xié)調(diào)瓶頸尚需進(jìn)一步突破。

4）多模式一體化銜接瓶頸。

發(fā)展軌道交通，要綜合考慮投資效益、建設(shè)周期等，不僅要研究軌道交通獨(dú)立發(fā)展，也須兼顧與其他公共交通方式的銜接，從城市公共交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化的宏觀視角出發(fā)俯視軌道交通自身的發(fā)展?，F(xiàn)階段城市軌道交通換乘銜接主要存在兩方面問題：①規(guī)劃建設(shè)換乘站難以滿足軌道交通網(wǎng)絡(luò)化過程中不斷增大的換乘客流要求。北京市數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)狀運(yùn)營線路換乘站比例17%，在建線路30%，規(guī)劃線路27%；②軌道交通車站出入口多沿地面道路交通干線采用“四角式”布設(shè)，與城市功能難以實(shí)現(xiàn)空間上的有機(jī)整合、無縫換乘，與公共汽(電)車站也未能協(xié)調(diào)對(duì)接，換乘效率和秩序面臨挑戰(zhàn)。

5）認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)是軌道交通建設(shè)中亟待提高的兩部分。

中國認(rèn)證起步較晚，缺少合格的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)。設(shè)備認(rèn)證缺少標(biāo)準(zhǔn)支撐(約70%的標(biāo)準(zhǔn)尚未編制)，且無法進(jìn)入強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)目錄(國際經(jīng)驗(yàn)沒有公共裝備、設(shè)備系統(tǒng)或大型裝備進(jìn)入強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的先例)，認(rèn)證效果有限。設(shè)備認(rèn)證不等同于安全認(rèn)證，未解決首要的安全保障問題。

圖6 主要城市軌道交通的設(shè)施投入產(chǎn)出Fig.6 Investmentand outputofmajor urban rail transit facilities

城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系中，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系有90個(gè)，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系有280多個(gè)，兩部分有近400個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。但是，目前實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)只有60多項(xiàng)，60多項(xiàng)正在編制，剩下70%的標(biāo)準(zhǔn)還處于待編制狀態(tài)。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)缺少政策引導(dǎo)，和國標(biāo)關(guān)系亟須厘清。

3 結(jié)合市情的軌道交通基礎(chǔ)性問題

3.1 分類型制訂不同城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的技術(shù)政策

從城市的獨(dú)立發(fā)展、強(qiáng)核發(fā)展向都市圈、城市群聯(lián)動(dòng)的空間尺度升級(jí)，是全球城市、城市群發(fā)展的一般性規(guī)律。這一規(guī)律下，服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的多層次軌道交通系統(tǒng)建設(shè)，城市群為主體形態(tài)背景下的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)著眼于產(chǎn)業(yè)—城市—交通在空間布局和經(jīng)營理念上有機(jī)融合。

城市交通系統(tǒng)的供給結(jié)構(gòu)應(yīng)與城市定位、規(guī)模、土地利用特征、個(gè)性化的城市交通發(fā)展政策相結(jié)合。城市定位是城市發(fā)展和競(jìng)爭戰(zhàn)略的核心，并且定位要有連續(xù)性，一旦確定，就必須在較長的一段時(shí)間內(nèi)保持不變，并堅(jiān)定不移地貫徹、宣傳和實(shí)施。對(duì)于超大、特大城市，應(yīng)以軌道交通為骨干，大運(yùn)量快速公交為主體，公共汽(電)車均衡發(fā)展，出租汽車為補(bǔ)充。對(duì)于大、中城市，應(yīng)以軌道交通和大運(yùn)量快速公交為骨干，公共汽(電)車為主體，步行、自行車、出租汽車等方式為輔助和補(bǔ)充。對(duì)于小城市及城鎮(zhèn)，要積極發(fā)展以步行及自行車為主體，以公共汽(電)車作為保障居民出行基本需求的交通方式，以出租汽車為補(bǔ)充。

3.2 將優(yōu)化城市公共交通網(wǎng)絡(luò)放在突出地位

城市公共交通網(wǎng)絡(luò)是由城市功能布局、道路網(wǎng)布局、公共交通線網(wǎng)共同構(gòu)成，有相應(yīng)法律法規(guī)政策措施支撐，服務(wù)于“引導(dǎo)優(yōu)先選擇公共交通出行”[3]，有利于“引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)城市高效、安全、低污染運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[2]。因此城市發(fā)展公共交通的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)圍繞居民出行選擇，實(shí)現(xiàn)城市高效、安全、低污染運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

3.3 注重社會(huì)效益與投資成本效益的互動(dòng)

在軌道交通大規(guī)模建設(shè)10余年后，盡管軌道交通整體發(fā)展較快，但規(guī)模化投入的邊際產(chǎn)出效益下降問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)(見圖6)，且由于未能統(tǒng)籌好二者的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，有軌道交通的城市公共汽(電)車出行分擔(dān)率和投入產(chǎn)出效益自2013年前后在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)(見圖7)。

從軌道交通運(yùn)營投資成本效益來看，軌道交通票價(jià)難以反映建設(shè)運(yùn)營成本，在政府兜底、負(fù)債建設(shè)運(yùn)營軌道交通的模式下，可持續(xù)發(fā)展和政府財(cái)政均面臨巨大挑戰(zhàn)(見圖8)。根據(jù)文獻(xiàn)[4]不完全統(tǒng)計(jì)，2016年城市軌道交通平均車公里運(yùn)營成本27.6元·車-1·km-1，比2015年下降4.2%，平均車公里運(yùn)營收入16.3元·車-1·km-1；平均人公里運(yùn)營成本0.99元·人-1·km-1，平均人公里運(yùn)營收入0.49元·人-1·km-1；平均單位票款收入0.15元·人-1·km-1。

3.4 促進(jìn)形成世界級(jí)城市群的軌道交通規(guī)劃建設(shè)

中國世界級(jí)城市群包括京津冀、長三角、珠三角城市群。城市群中心城市軌道交通發(fā)展應(yīng)當(dāng)以空間區(qū)位自然環(huán)境為基礎(chǔ)，以有利于構(gòu)建巨型都市圈強(qiáng)核發(fā)展，促進(jìn)不同等級(jí)城市聯(lián)系密切、共同構(gòu)成的城市集合體的總體思路，規(guī)劃建設(shè)軌道交通。并且應(yīng)根據(jù)功能定位和服務(wù)范圍，決定采用相應(yīng)的軌道交通制式(例如美國東北部城市群、東京都市圈軌道交通系統(tǒng)，見表4和表5)。以日本首都圈為例，軌道交通制式、線網(wǎng)類型和密度是由服務(wù)覆蓋范圍、時(shí)效性要求所決定。

4 合理規(guī)劃城市和都市圈的軌道交通系統(tǒng)

總體指導(dǎo)思想：1)中心城市和都市圈的軌道交通建設(shè)應(yīng)將優(yōu)化城市公共交通網(wǎng)絡(luò)放在突出地位；2)堅(jiān)持以優(yōu)化通勤出行為主要目標(biāo)，研究城市公共交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化方案。

圖7 主要城市公共汽(電)車投入產(chǎn)出Fig.7 Investmentand outputofmajor urban(trolley)buses

表4 美國東北部城市群軌道交通類型Tab.4 Rail transit types in the clusterofmetropolitan areas in northeastern America

圖8 2016年各城市軌道交通車公里運(yùn)營收支Fig.8 Revenuesof urban rail transitper vehicle-kilometers in differentcities in 2016

表5 東京都市圈不同圈層軌道交通服務(wù)模式及時(shí)空服務(wù)范圍Tab.5 Rail transitservicemodesand servicearea in timeand distance in differentzones of Tokyometropolitan areas min

具體建議包括：

1）在樞紐選址問題上，應(yīng)堅(jiān)持功能、等級(jí)、時(shí)序以及區(qū)位協(xié)同。樞紐等級(jí)應(yīng)與城市中心等級(jí)相適應(yīng)，建設(shè)時(shí)序與城市空間拓展、功能培育水平保持同步，區(qū)位選擇要綜合考慮樞紐體系與城市圈層結(jié)構(gòu)。

2）推動(dòng)多功能交通服務(wù)體系的建立，將地區(qū)建設(shè)強(qiáng)度與軌道交通建設(shè)方案相結(jié)合。對(duì)于超大規(guī)模城市而言，推動(dòng)樞紐功能多樣化、交通服務(wù)層次化、土地利用與交通設(shè)施一體化，是促進(jìn)城市中心高效運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)老城有機(jī)更新、帶動(dòng)(都市圈范圍內(nèi))新城繁榮、促進(jìn)新城與中心城協(xié)調(diào)發(fā)展的最有效途徑。

3）關(guān)注軌道交通周邊用地一體化開發(fā)，落實(shí)TOD戰(zhàn)略。不僅關(guān)注空間設(shè)施規(guī)劃，更加關(guān)注對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的把握，關(guān)注土地綜合開發(fā)等相關(guān)制度和政策在推動(dòng)交通與土地使用協(xié)調(diào)中的關(guān)鍵作用。

4）通過多制式軌道交通方式和多層次線路提高軌道交通和城市運(yùn)行效率。在城市向都市圈發(fā)展的進(jìn)程中，多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)是確保主城區(qū)、近郊圈、遠(yuǎn)郊圈等各交通圈層出行時(shí)間處于可接受范圍的前提，大都市區(qū)、都市圈軌道交通軸帶內(nèi)多層次線路協(xié)調(diào)布局是軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的重中之重。

5）在當(dāng)前發(fā)展背景下應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持多制式、多層次公共交通方式協(xié)同共存、有機(jī)銜接的原則，以滿足居民多層次、多樣化出行需求。規(guī)劃建設(shè)軌道交通，應(yīng)將公共交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化放在突出地位。軌道交通加密、成網(wǎng)背景下，公共汽(電)車出行分擔(dān)率、客運(yùn)量下降已成為普遍現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)反思探討如何改善。

5 結(jié)語

面對(duì)軌道交通大發(fā)展的機(jī)遇，應(yīng)堅(jiān)持戰(zhàn)略的眼光、務(wù)實(shí)的精神，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通，促進(jìn)城市集約發(fā)展和改善城市交通狀況，以功能合理選擇制式，防止盲目追求里程發(fā)展軌道交通。軌道交通要堅(jiān)持服務(wù)通勤為主，尤其要重視城市公共交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化、重視軌道交通線路間的換乘、重視運(yùn)行組織效率的提高。

[1]馮奎，閆學(xué)東，鄭明媚.中國新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告[M].北京：企業(yè)管理出版社，2016.

[2]汪光燾.論城市交通學(xué)[J].前沿科學(xué)，2015，9(4)：1-10.

[3]汪光燾，陳小鴻.中國城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略：內(nèi)涵、目標(biāo)與路徑[M].北京：科學(xué)出版社，2015.

[4]中國城市軌道交通協(xié)會(huì).城市軌道交通2016年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告全文發(fā)布[EB/OL].2017[2017-03-31].http://www.camet.org.cn/hyxw/201703/t20170331_530367.htm.

[5]趙一新.城市軌道交通發(fā)展的思考[EB/OL].2017[2017-06-15].http://www.chinautc.com/templates/H_nianhui/X_content.aspx?nodeid=4443&page=ContentPage&contentid=89083.

Urban Developmentand RailTransitConstruction

Wang Guangtao
(The China Science Centerof International Eurasian Academy of Sciences,Beijing 100107,China)

The developmentof rail transit presentsan effective solution to the urban problems such as traffic congestion,traffic pollution,adverse environment for green travel and parking problem.Confronted w ith the great rail transit development opportunities,it is necessary to discuss how to effectively plan urban rail transitsystem,boosturban intensive developmentand improve urban transportation conditions.By summarizing the intention of urban transportation development,this paper pointsout thaturban transportation shouldmeet the need of people,and enable effectiveand sustainableoperations.The paper reviews the existing development problems in several aspects:maturity of vehicle technology and level of domestic production,diversification in rail transitservices,the coordination between the rail transitplanning and urban development level,certifying and standardization systems,land development that integrates transportation servicew ith urban function,and connection and transfer ofmulti-modal public transit,and etc.Focusing on the basic research of urban rail transit in different types of cities,the paper provides suggestions on the scientific planning of rail transitsystems in citiesandmetropolitan areas.

urban rail transit;urban development;metropolitan area;prioritizing public transportation development

1672-5328（2017）04-0001-08

U491

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0401

2017-06-26

汪光燾(1943—)，男，安徽休寧人，高級(jí)工程師，國際歐亞科學(xué)院中國科學(xué)中心副主席，原建設(shè)部部長，第十一屆全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員。主要研究方向：城市發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化。E-mail:utf_utf@126.com