李麗娥

（延安大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，陜西延安716000）

促進(jìn)我國學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政政策研究

李麗娥

（延安大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，陜西延安716000）

研究學(xué)前教育的財(cái)政機(jī)制對解決當(dāng)前幼兒教育現(xiàn)實(shí)問題具有一定的積極意義。改革開放初期，我國政府對幼兒教育采用分散性補(bǔ)助各類幼兒園的投入機(jī)制。然而，隨著幼兒教育供需環(huán)境的不斷改變，繼續(xù)沿用舊的財(cái)政投入機(jī)制導(dǎo)致了當(dāng)前“入園難、入園貴”局面的出現(xiàn)。鑒于此，深入分析了當(dāng)前幼兒教育供需環(huán)境以及財(cái)政支出機(jī)制存在的問題，進(jìn)一步闡述了規(guī)范我國學(xué)前教育財(cái)政投入的具體措施。

學(xué)前教育；教育發(fā)展；財(cái)政

自2011年以來，我國學(xué)前教育規(guī)模大幅度增長，其發(fā)展成就歸功于各級政府增加學(xué)前教育財(cái)政投入，以及廣大家庭對學(xué)前教育的強(qiáng)烈需求。根據(jù)教育部數(shù)據(jù)，2014年我國幼兒園學(xué)前三年毛入園率已經(jīng)達(dá)到76%，這就意味著我國學(xué)前教育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)并超過《規(guī)劃綱要》確定的規(guī)劃目標(biāo)。2014年，OECD國家4歲兒童的平均毛入園率是73%，5歲是84%，6歲93%。若按我國70%的學(xué)前三年毛入園率已經(jīng)接近OECD國家平均水平，美國4歲兒童只有37%入園，5歲只有61%入園，6歲91%?？梢姡覈鴮W(xué)前三年毛入園率應(yīng)該超過西方發(fā)達(dá)國家。我國學(xué)前教育事業(yè)之所以能取得如此規(guī)模，政府、社會力量和家庭“三駕馬車”的作用至關(guān)重要。近年來，在中央政府帶動下各級地方政府對學(xué)前教育事業(yè)也非常重視，除了中央外，地方教育部門還出臺多種促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的政策，民辦幼兒園已經(jīng)占全國學(xué)前在園總量的53%。雖然政府對民辦幼兒園的公共財(cái)政投入不多，但民辦幼兒園承擔(dān)全國入園增量為901萬，占比為68.56%。這說明，我國學(xué)前教育的財(cái)政投入政策上存在著較大的差異。

一、我國學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政政策中存在的問題

（一）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)中財(cái)政經(jīng)費(fèi)比例偏低

一是中西部農(nóng)村及偏遠(yuǎn)山區(qū)入園機(jī)會低。粗略估計(jì)，大約1 500萬的3—6歲兒童仍然無園可上，這些兒童大多集中在中西部農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)。二是農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)。在兩期“三年行動計(jì)劃”中，地方政府學(xué)前教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)大多用于公辦園的硬件建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)幼兒園結(jié)構(gòu)性質(zhì)量顯著低于城市地區(qū)，且中西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園的發(fā)展低于北京地區(qū)“非注冊”幼兒園流動兒童發(fā)展水平。三是城市地區(qū)流動兒童還不能享受有質(zhì)量保證的學(xué)前教育。中央財(cái)政學(xué)前教育專項(xiàng)資金專門用以鼓勵(lì)多渠道多形式辦園和妥善解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入園，然而他們中的絕大多數(shù)只能在城市就讀“非注冊”民辦幼兒園，這些“非注冊”幼兒園往往規(guī)模不大且質(zhì)量不高。

（二）不同體制幼兒園間的財(cái)政投入不均衡

在我國義務(wù)教育和高等教育快速發(fā)展的同時(shí)，學(xué)前教育突出表現(xiàn)為適齡兒童“入園難、入園貴”?！叭雸@貴”的本質(zhì)是普惠性民辦園建設(shè)并沒有根本解決城市中低收入家庭子女“入園貴”難題。一般來講，高收費(fèi)非普惠性民辦幼兒園收費(fèi)不是普通中低收入家庭所能支付的?！叭雸@難”“入園貴”問題與學(xué)前教育的公平性高度相關(guān)，其原因與政府對學(xué)前教育資源的配置不均衡以及財(cái)政投入力度不足有關(guān)。

1.學(xué)前教育有效供給嚴(yán)重不足

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量供給不足會導(dǎo)致部分幼兒、尤其是農(nóng)村適齡幼兒“入園難”。農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)質(zhì)量較差，城市學(xué)前教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)普遍偏高且數(shù)量有限。目前，民辦幼兒園教育機(jī)構(gòu)不具備普惠性和公益性，且大多數(shù)民辦幼兒園為提升學(xué)前教育競爭力只有依賴高收費(fèi)。政府在這一過程中既無力通過舉辦各類公益性、普惠性幼兒園平抑學(xué)前教育的市場價(jià)格，又難以通過價(jià)格干預(yù)民辦幼兒園的高收費(fèi)行為。而農(nóng)村幼兒學(xué)前教育共439 761個(gè)班級，可容納幼兒約12 751 171人。農(nóng)村民辦幼兒園可供入園幼兒人數(shù)為1 275萬人，供需缺口達(dá)1 282萬人，有近半農(nóng)村適齡兒童無法接受學(xué)前教育。不僅如此，農(nóng)村幼兒園還普遍存在辦學(xué)水平差、安全隱患多等問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的調(diào)查表明，達(dá)到幼兒園辦園基本標(biāo)準(zhǔn)的僅占26.3%，基本達(dá)標(biāo)32.4%，不達(dá)標(biāo)高達(dá)41.3%。

2.政府投入在投入對象上存在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間、公辦與民辦之間嚴(yán)重失衡問題

從近5年來我國政府對學(xué)前教育的投入規(guī)模看，財(cái)政對學(xué)前教育投入比重一直在0.04%—0.05%之間徘徊，這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于印度、墨西哥等發(fā)展中人口大國；從政府對教育投入的結(jié)構(gòu)看，學(xué)前教育預(yù)算支出比重一直在1.13%—1.20%之間，而同期國際平均水平為3.76%。在投入對象上看，因農(nóng)村學(xué)前教育未引起各級政府高度重視，因此投入的也很少。在城鎮(zhèn)學(xué)前教育體系中，學(xué)前教育支出極少用于民辦幼兒園。

距離地球很遠(yuǎn)很遠(yuǎn)的星球上， 一個(gè)孩子誕生了， 他生得健康聰明， 卻從來不快樂， 他的父母和親友也為他嘆氣， 因?yàn)樗挥幸浑p眼睛， 而在那個(gè)星球上， 每人都有兩雙眼， 一雙向前看， 一雙向后看。

（三）不同等級幼兒園之間財(cái)政投入偏差大

1.接受學(xué)前教育財(cái)政投入的絕大多數(shù)公辦園并不以服務(wù)弱勢群體兒童為主

長期以來，我國學(xué)前教育財(cái)政投入并沒有改變，中央和地方政府財(cái)政投入的主要方向是城市幼兒園和縣城公辦幼兒園。一些弱勢群體兒童相對優(yōu)勢人群子女的不公平格局還存在。

2.普惠性民辦園建設(shè)中沒有有效增加弱勢群體入園

普惠性民辦園的建設(shè)是擴(kuò)大公益普惠性學(xué)前教育資源解決“入園貴”的重要策略。作為政府通過財(cái)政投入方式增加幼兒園資源的主要方式，很多城市和地方政府沒有證據(jù)顯示普惠性民辦園大規(guī)模降價(jià)從而增加弱勢群體子女的入園機(jī)會。政府補(bǔ)貼不能彌補(bǔ)民辦園因?yàn)榻祪r(jià)而帶來的減少收入。同時(shí)，民辦幼兒園價(jià)格偏高的一個(gè)重要原因還是整體供給不足。

（四）不完善的學(xué)前教育體制和機(jī)制

我國現(xiàn)行教育法中，學(xué)前教育僅以《幼兒園管理?xiàng)l例》、《幼兒園工作規(guī)程》等法律規(guī)范效率較弱的管理辦法進(jìn)行管理。在辦園體制上學(xué)前教育實(shí)行分級管理的體制，主要依靠民辦幼兒園來解決學(xué)前教育發(fā)展不足問題。在國有企業(yè)改制改革中，一些企業(yè)遺留的幼兒園辦園質(zhì)量缺乏保障，導(dǎo)致學(xué)前班相繼停辦，使得現(xiàn)階段學(xué)前教育辦學(xué)主體的民辦幼兒園面臨“有人批、無人管”的尷尬局面。另外，也沒有建立起學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，盡管建立了貧困幼兒資助補(bǔ)助制度，大約有12%的幼兒享受補(bǔ)助，然而這項(xiàng)投入的有效性值得評估。更重要的是，學(xué)前教育的公益性并沒有明確規(guī)定。

二、促進(jìn)我國學(xué)前教育發(fā)展的政策選擇

（一）加大財(cái)政對學(xué)前教育的投入力度

當(dāng)前財(cái)政的教育投入政策保障學(xué)前教育持續(xù)快速發(fā)展。應(yīng)著力加大對學(xué)前教育投入力度，地方財(cái)政也應(yīng)以中央財(cái)政“十二五”時(shí)期對學(xué)前教育投入500億元為契機(jī)，改善“入園難、入園貴”矛盾。

首先是在投入方向上，加大對農(nóng)村幼兒園和城鎮(zhèn)民辦幼兒園的財(cái)政投入。由于體制原因，我國學(xué)前教育幼兒園的民辦幼兒園辦學(xué)成本高，所以收費(fèi)高、入園貴。在城鎮(zhèn)，由于公辦幼兒園的示范效應(yīng)和政府監(jiān)管，因而辦學(xué)條件大都較好；但在農(nóng)村，大多辦學(xué)條件簡陋，質(zhì)量低劣。因此，在投入方式上可選擇學(xué)前教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、建立專項(xiàng)發(fā)展基金等方式，建立專項(xiàng)基金對城鄉(xiāng)幼兒園進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。

其次是建立健全學(xué)前教育財(cái)政投入的績效考核和監(jiān)督管理機(jī)制。學(xué)前教育質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響到個(gè)人的受教育程度、就業(yè)、收入水平、家庭和幸福感。優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育對兒童成年后的學(xué)業(yè)、就業(yè)、收入、家庭生活、健康等具有顯著的正面效應(yīng)?？梢?，在學(xué)前教育資源嚴(yán)重短缺背景下，需要中央及地方各級政府強(qiáng)化對各類辦學(xué)主體的監(jiān)督管理職責(zé)。幼兒教育必要建立健全財(cái)政資金投入的績效考核和監(jiān)督管理機(jī)，避免財(cái)政資金被貪污、擠占、挪用。

（二）調(diào)整不同體制財(cái)政投入的目標(biāo)

學(xué)前教育的發(fā)展方向應(yīng)該從擴(kuò)大規(guī)模向解決學(xué)前教育結(jié)構(gòu)性供給不足轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持突出學(xué)前教育發(fā)展結(jié)構(gòu)性和公平性目標(biāo)。我國學(xué)前教育發(fā)展的主要目標(biāo)是解決結(jié)構(gòu)性供給不足問題和公平性問題，應(yīng)該突出以特定地區(qū)和特定弱勢群體子女入園享受有基本質(zhì)量學(xué)前教育為目標(biāo)?？傮w入園規(guī)模和入園率根本提升在于特定地區(qū)或者特定弱勢群體子女的入園問題的解決。因此，應(yīng)該瞄準(zhǔn)的方向和方法，一是瞄準(zhǔn)中西部農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村以下幼兒；二是瞄準(zhǔn)城市低收入家庭（城市低保，建檔立卡）子女；三是瞄準(zhǔn)城市流動兒童和農(nóng)村留守兒童。

（三）建立不同等級的財(cái)政投入公平機(jī)制

首先是擴(kuò)大學(xué)前教育資源。我國學(xué)前教育管理體制還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的許多烙印，學(xué)前教育管理體制的改革必須消除“公辦”與“民辦”之間的制度性障礙。這方面改革的目的是消除“入園難”和“入園貴”難題。要繼續(xù)強(qiáng)化民辦園按公益一類和公益二類分類登記管理，提供不同模式的學(xué)前教育服務(wù)。在“學(xué)?；?、“機(jī)構(gòu)化”、“規(guī)?；钡挠變簣@應(yīng)該鼓勵(lì)和扶持志愿者、NGO等力量成為辦園主體。其次是創(chuàng)新學(xué)前教育服務(wù)的多種形式，建立和完善學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。

（四）改革學(xué)前教育體制和機(jī)制

首先是明確和調(diào)整現(xiàn)有學(xué)前教育投入方式和方向，建立成本分擔(dān)機(jī)制。政府只負(fù)責(zé)弱勢群體家庭子女接受學(xué)前教育，供給方財(cái)政資助方式轉(zhuǎn)向補(bǔ)需方和補(bǔ)供方結(jié)合的方式。在前兩期“學(xué)前教育行動計(jì)劃”中，財(cái)政投入主要用于為數(shù)不多的幼兒園資助專項(xiàng)并非補(bǔ)需方的項(xiàng)目中。

其次是改革學(xué)前教育財(cái)政現(xiàn)有投入方式和方向，加大對軟件和學(xué)前教育服務(wù)等多種方式的學(xué)前教育投入。

最后是要建立梯度收費(fèi)方式。為了促進(jìn)學(xué)前教育的健康發(fā)展，必須根據(jù)有關(guān)文件精神，規(guī)定政府學(xué)前教育財(cái)政投入以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，明確中央政府主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付來支持學(xué)前教育發(fā)展。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)建“中央政府學(xué)前教育示范項(xiàng)目”、創(chuàng)建學(xué)前教育領(lǐng)域的“提前開端”計(jì)劃專門服務(wù)于弱勢群體子女接受有基本質(zhì)量保證的學(xué)前教育服務(wù)。在解決結(jié)構(gòu)性入園和教育公平性難點(diǎn)問題方面有創(chuàng)新和貢獻(xiàn)的地區(qū)要實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)和扶持。

總之，學(xué)前教育財(cái)政投入問題關(guān)乎幼兒教學(xué)的發(fā)展前景。為此，我們要明確政府公共服務(wù)地位，科學(xué)制定財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入比例，推進(jìn)我國學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展。

[1]馮一凡.誰來“供養(yǎng)”幼兒園[J].新理財(cái)（政府理財(cái)），2011，（6）：71-72.

[2]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）.

[3]李晴晴.關(guān)于城市兒童入園難問題的分析[J].科學(xué)教育研究，2011，（13）：1-3.

[4]劉艷.對學(xué)前教育投入經(jīng)費(fèi)的探討[J].廣東教育：教研版，2009，（4）：7.

[責(zé)任編輯 興華]

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1673-291X（2017）26-0173-02

2017-07-15

陜西省教育廳人文社科專項(xiàng)“幼兒園教師績效考核現(xiàn)狀、問題及對策研究”（16JK1847）；延安大學(xué)校級課題“延安市幼兒園績效考核現(xiàn)狀調(diào)查研究”（YDQ2016—15）

李麗娥（1983-），女，山東菏澤人，講師，從事幼兒園管理、幼兒園數(shù)學(xué)教育研究。