朱鶴群，童 茜

（巢湖學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，安徽巢湖238000）

環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的法理分析和路徑

朱鶴群，童 茜

（巢湖學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，安徽巢湖238000）

民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)問題，無論是法理層面，還是實踐層面尚有許多的問題亟待研究和探討。雖然，憲法、法律法規(guī)和政策性制度等對民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)做了一些基本規(guī)定，但由于實體性和程序性的制度保障缺失，制約了民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的行使和功能的發(fā)揮，因此，必須構(gòu)建起保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)范有序的參與機制、暢達(dá)充分的信息披露機制和良好的社會機制。

環(huán)境保護(hù)參與權(quán)；民間環(huán)保組織；參與機制

從風(fēng)險社會形成誘因看，環(huán)境風(fēng)險是當(dāng)代風(fēng)險社會形成的重要誘因之一，環(huán)境風(fēng)險的形成雖然與地方政府和企業(yè)的無形推手有很大的牽連，與地方政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任欠缺有關(guān)，但最為關(guān)鍵的是公眾參與權(quán)缺失，特別是民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的缺失。在憲法層面，公民參與權(quán)則更多地體現(xiàn)為一項公民的基本政治權(quán)利，而在環(huán)境法律、法規(guī)和政策層面，公民環(huán)保參與權(quán)與環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)并列構(gòu)成程序性環(huán)境權(quán)，為實體性的公民良好環(huán)境享有權(quán)或“環(huán)境權(quán)”的實現(xiàn)提供程序保障。在實踐層面，民間環(huán)保NGO作為環(huán)保公益組織代表公眾行使環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，則是公民環(huán)保參與權(quán)最為集中的實踐體現(xiàn)；然而，在我國民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的實踐方面，仍然面臨著諸多理論和現(xiàn)實問題，諸如民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)、法律制度安排、參與路徑以及政策性保障等，都還有待于進(jìn)一步的規(guī)范和構(gòu)建。筆者在對民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的應(yīng)然性、實然性分析的基礎(chǔ)上，探討構(gòu)建民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的制度路徑。

一、民間環(huán)保組織環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的應(yīng)然性分析

（一）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)應(yīng)然性———權(quán)利視角

“主權(quán)在民”思想——“國家的一切權(quán)力屬于人民”，早在18世紀(jì)，啟蒙思想家就對其做了系統(tǒng)的理論闡述，特別是政府權(quán)力來源的合法性問題。盧梭認(rèn)為，國家權(quán)力來源于平等的人，按照一定程序制定的契約，每個個人把自己的全部自然權(quán)利讓渡給社會，即主權(quán)性的集體“公意”。在高度發(fā)達(dá)的市民社會，市民個人只服從“公意”——社會意志，而不服從任何其他個人或權(quán)威。主權(quán)就是意味著執(zhí)行公意，人民主權(quán)是由公意行使的權(quán)力，法律是公意的體現(xiàn)，政府是人民的代表。[1]費希特則進(jìn)一步指出，全體人民表達(dá)共同意志的方式，則是通過將他們那部分管理公眾事務(wù)的權(quán)力轉(zhuǎn)交給他們選舉出來的政府——法治共同體來代表公眾完成，[2]政府必須對全體人民負(fù)責(zé)，運用法律和正義管理國家。在憲法具體實施中，只有行政權(quán)力才可能成為“反叛者”。[3]由此可知，在政府與公眾的關(guān)系上，政府是基于人民的委托，運用行政權(quán)力，代表人民行使公共管理職能。

然而，在對政府或法治共同體的權(quán)力生成邏輯的精辟論述的同時，也涉及了如何限制公權(quán)力或保障公民的權(quán)利問題。人民將自己的某些權(quán)利委托出去而形成公權(quán)力，掌握并行使公權(quán)力的政府或政府授權(quán)的機構(gòu)或公務(wù)人員，往往會陷入洛克所言的公權(quán)力異化的悖論，即“公權(quán)私用、公權(quán)作惡，使政治權(quán)力反轉(zhuǎn)成為侵害個人權(quán)利的利器?！盵4]在一個順應(yīng)公意且治理良好的國家中，公意才能夠增進(jìn)所有人的福祉，只有在違逆公意且治理不善的國家，才可能存在“特殊利益會扼殺或凌駕于共同利益之上”。[5]也就是說，本質(zhì)上異化的公權(quán)力來源于公眾的權(quán)利，卻變成了凌駕于社會之上并支配公眾的權(quán)力。[6]為了限制公權(quán)力和防止異化的公權(quán)力的“惡”，避免其對公民自身利益和社會利益的侵害，現(xiàn)存國家，幾乎無一例外的，除在憲法中規(guī)定公民權(quán)利保障條款外，在立法技術(shù)上，通過創(chuàng)設(shè)公民參與權(quán)，使之成為一種對公權(quán)力的制衡力量，從而制約和監(jiān)督公權(quán)力的不當(dāng)行使。各種權(quán)利的創(chuàng)設(shè)活動，是人們在長期的社會實踐中為解決和應(yīng)對各種生存和發(fā)展問題而產(chǎn)生的，因而，權(quán)利表征為一種制度和文化現(xiàn)象，伴隨著法和國家一同出現(xiàn)，每種權(quán)利的內(nèi)容及其保障形式，都是基于一定社會現(xiàn)實利益的沖突的回應(yīng)。也就是說，權(quán)利的背后總是體現(xiàn)為一定的利益——“公益”或“私益”。

在環(huán)保領(lǐng)域，由于環(huán)境損害的累積性和損害因素的復(fù)雜性以及“政府失靈”的顯著性特點，因此，環(huán)境保護(hù)不能完全依賴運動式的政府作為，而是需要社會公眾的積極參與，并通過立法，建立一種公眾參與的長效機制，確保公眾參與的有效落實，從而監(jiān)督政府的環(huán)境責(zé)任履行和相關(guān)企業(yè)的違法排污行為。[7]民間環(huán)保NGO作為公民社會的組織部分，在環(huán)保領(lǐng)域作用的發(fā)揮，主要體現(xiàn)在：一方面，憑借其專業(yè)優(yōu)勢，在協(xié)助政府提供“公共服務(wù)”的同時，為政府的環(huán)境立法和政策制定提供決策咨詢；另一方面，相較于“環(huán)境私益”，在“環(huán)境公益”的保護(hù)上，公民個人更缺乏積極性，更多地體現(xiàn)為“搭便車”現(xiàn)象，從而陷入“公地悲劇”的窘境。民間環(huán)保NGO作為環(huán)保公益性的社會組織，其環(huán)保參與權(quán)的正當(dāng)性同樣來源于人民權(quán)力或權(quán)利的正當(dāng)性，正如哈貝馬斯所言，人民主權(quán)原則是通過確保公民的公共自主性的溝通權(quán)和參與權(quán)，并且被公民享有的公共自主性的溝通權(quán)和參與權(quán)所體現(xiàn)，由此，法律基于其作為同等保護(hù)私人自主性和公共自主性的工具而獲得正當(dāng)性。民間環(huán)保NGO通過組織社會強力來倒逼或強制政府和排污企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任，因此，其環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的正當(dāng)性源于公民參與權(quán)，而不是基于政府的授權(quán)。

（二）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)應(yīng)然性——法律政策制度視角

1.我國現(xiàn)行立法對民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)定

作為我國根本法的《憲法》，對公民參與權(quán)的憲法性昭示，集中體現(xiàn)在其第二條的規(guī)定，在規(guī)定“國家的一切權(quán)力屬于人民”的同時，賦予人民依法對國家事務(wù)管理的參與權(quán)。該條之規(guī)定被闡釋為民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的憲法性權(quán)利淵源，不僅從根本法的高度賦予并確認(rèn)民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，而且也為民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)正當(dāng)性的獲得提供了憲法性依據(jù)。在環(huán)境保護(hù)立法層面，2015年實施的新《環(huán)境保護(hù)法》第5條明確將環(huán)保公眾參與作為環(huán)境保護(hù)的基本原則之一予以規(guī)定，并在該法第五章——“信息公開與公眾參與”，詳細(xì)地規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利和義務(wù)。為保障公民實體環(huán)境權(quán)的有效實現(xiàn)，新《環(huán)境保護(hù)法》除第14條和第27條明確規(guī)定了公眾的建言權(quán)以及意見須得到充分考慮外，該法第53條還明確規(guī)定了三種“程序性環(huán)境權(quán)”，即環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境保護(hù)參與權(quán)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)。特別是在公眾環(huán)境知情權(quán)的保障上，新《環(huán)境保護(hù)法》第54條、第55條和第56條明確規(guī)定了相關(guān)主體，特別是各級政府環(huán)保部門和重點排污單位的有關(guān)環(huán)境信息公開義務(wù)，并且對具體環(huán)境行政行為以及相關(guān)項目環(huán)評的信息公開做了強制性規(guī)定。在公眾實體環(huán)境權(quán)的救濟方面，新《環(huán)境保護(hù)法》第57條和第58條，除環(huán)境監(jiān)督權(quán)外，還明確規(guī)定公眾的檢舉權(quán)和民間環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟制度。此外，其他單行環(huán)保立法，也同樣明確規(guī)定了公眾參與權(quán)。尤其體現(xiàn)在2016年修訂的《環(huán)境影響評價法》第5條、第21條規(guī)定的環(huán)境影響評價的公眾參與權(quán)。為徹底改變相關(guān)建設(shè)項目環(huán)評的“被參與”現(xiàn)象，進(jìn)一步有效實施新《環(huán)境影響評價法》，環(huán)保部于2016年4月發(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法（征求意見稿）》。該《征求意見稿》對涉及建設(shè)項目環(huán)評的公眾參與權(quán)的行使范圍、參與對象、公眾參與權(quán)的行使原則、公眾參與的途徑、征求公眾意見載體以及公眾意見得到考慮權(quán)等問題都詳細(xì)地加以規(guī)定?？傊?，現(xiàn)行立法對公眾參與權(quán)的規(guī)定，在為我國民間環(huán)保NGO監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)及其行政人員是否依法行政、單位和個人是否有損害環(huán)境的行為提供切實的立法保障的同時，也體現(xiàn)出環(huán)保預(yù)防為主的首要原則。

2.我國加入的國際公約對民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)定

1986年12月，聯(lián)大第41/128號決議通過的《發(fā)展權(quán)利宣言》序言規(guī)定，在“承認(rèn)發(fā)展是經(jīng)濟、社會、文化和政治的全面進(jìn)程”的同時，通過“全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與”，已達(dá)到在對發(fā)展利益的“公平分配”的基礎(chǔ)上，“不斷改善或增進(jìn)全體人民和所有個人的福祉?！痹摗缎浴返?條進(jìn)一步規(guī)定，“發(fā)展權(quán)”作為一項不可剝奪的人權(quán)而具有廣泛性，即參與主體的廣泛性——“每個人和所有各國人民均有權(quán)參與”和參與領(lǐng)域的廣泛性——“經(jīng)濟、社會、文化和政治”領(lǐng)域，以此“在發(fā)展中，充分實現(xiàn)所有人權(quán)和基本自由”。該《宣言》第2條第1款規(guī)定，“人”既是發(fā)展權(quán)的主體，同時也是發(fā)展權(quán)的“積極參與者和受益者”；該《宣言》第8條第2款規(guī)定，將各國鼓勵和保障公眾參與權(quán)界定為“發(fā)展和充分實現(xiàn)人權(quán)的重要因素”；1966年12月聯(lián)大第2200A（XXI）號決議通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，該《公約》第25條(甲)規(guī)定，每個公民都應(yīng)有“直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)”權(quán)利和機會。雖然我國政府于1998年10月5日在聯(lián)合國總部簽署了該《公約》，但是鑒于實際國情的考慮，以及該《公約》與國內(nèi)法還存在諸多的沖突等問題，導(dǎo)致全國人大至今還沒有批準(zhǔn)該《公約》。但是，自2004年我國“人權(quán)”入憲以來，特別是在2012年我國政府發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃》中，“環(huán)境權(quán)利”再次作為“人權(quán)”的重要組成部分，納入到我國公民的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利體系，并作為保護(hù)目標(biāo)。由此可見，這些國際公約對民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)定，也亟待我國國內(nèi)法能夠作出回應(yīng)性的規(guī)定。

二、民間環(huán)保組織環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的實然性分析

（一）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的保障機制缺失

1.從實體性的法律規(guī)范看，缺失公民環(huán)境權(quán)規(guī)定

實體性環(huán)境權(quán)是民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的基礎(chǔ)和保障。公民環(huán)境權(quán)作為一種新興權(quán)利，正如有學(xué)者所言：“任何一項權(quán)利的主張與訴求，都始終是基于主體對于自身的現(xiàn)實生活的真實需要，其實質(zhì)是對自身現(xiàn)實與未來的利益的考量。”[8]也就是說，公民環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)，是基于“環(huán)境風(fēng)險”而引發(fā)的公民對“環(huán)境擔(dān)憂”的一種安全利益需求的考量。雖然，從憲法層面，公民環(huán)境權(quán)是作為《憲法》中“人權(quán)”的子權(quán)利而存在；而在單行環(huán)境法規(guī)層面，公民環(huán)境權(quán)卻作為一項公民的義務(wù)，尤其體現(xiàn)在新《環(huán)境保護(hù)法》第6條之規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為該條暗示了“公民環(huán)境權(quán)”的內(nèi)容，[10]但是，并沒有明確賦予公民的“環(huán)境權(quán)”，不能以此作為民間環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的實體法依據(jù)。

2.從程序性的法律規(guī)范看，缺失參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利

縱觀我國現(xiàn)行的環(huán)境立法，關(guān)于民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)之規(guī)定，存在著過于籠統(tǒng)、過于抽象的弊端，尤其缺乏參與權(quán)行使的具體程序之規(guī)定。雖然，2016年修訂的《環(huán)境影響評價法》，比此前的《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》對于公眾參與環(huán)境影響評價的原則性規(guī)定有了長足進(jìn)步，但在程序的規(guī)定方面仍然欠缺，缺乏可操作性。如公眾參與的具體方式、組織者及其權(quán)利義務(wù)、聽證會或論證會的程序、公眾評論期限等。對負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的環(huán)境行政人員的違法行為，新《環(huán)境保護(hù)法》第67條第1款規(guī)定了“上級政府或環(huán)保主管部門對下級政府或環(huán)保部門的監(jiān)督”以及對環(huán)境行政人員的違法行為可以提出處分建議、第68條規(guī)定了對負(fù)有環(huán)保監(jiān)督職責(zé)的行政人員，有關(guān)違法許可、包庇、違法查封等八種行政行為給予行政處分以及第69條“環(huán)境刑事責(zé)任”之規(guī)定。在環(huán)保實踐中，盡管許多地方出臺并實施了環(huán)保公眾參與的法規(guī)、規(guī)章，但是，從云南、杭州等地因項目審批、排污監(jiān)管等政府的環(huán)保不作為而引發(fā)的環(huán)境群體性事件中，不難看出這些地方性的環(huán)保公眾參與法規(guī)發(fā)揮的作用有限，公眾參與明顯不足。由此可見，在“上級對下級的監(jiān)督”和“行政機關(guān)之間的相互監(jiān)督”的模式下，必然導(dǎo)致經(jīng)核實的單位和個人的環(huán)境違法行為也只能由環(huán)境行政機關(guān)依法處理，相關(guān)行政機關(guān)是否處理、處理是否得當(dāng)而公眾卻并不知曉，而民間環(huán)保NGO作為環(huán)保公益組織，基于環(huán)境公益，對與自己無直接利害關(guān)系的環(huán)境違法行為，沒有提起司法審查和環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。

（二）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的行使路徑不暢、范圍受限

根據(jù)《憲法》第41條和新《環(huán)境保護(hù)法》第5條、第6條之規(guī)定，我國環(huán)保NGO行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的方式，即對環(huán)境污染和破壞行為的“檢舉、控告”。由此可見，在參與階段上，仍然以事后監(jiān)督為主，屬于典型的末端參與，缺失事前參與、事中參與的規(guī)定。對于事前參與或“源頭參與”的原則性規(guī)定，主要集中在對建設(shè)項目環(huán)評方面，例如，2016年修訂的《環(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定的建設(shè)環(huán)評的公眾參與權(quán)，即在對可能存在環(huán)境風(fēng)險或直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項規(guī)劃項目的審批時，政府部門有責(zé)任或義務(wù)在該項規(guī)劃審批前，通過聽證會等形式，征求公眾對環(huán)境影響評價報告書的意見?？梢哉f，這一公眾參與的“前置程序”設(shè)計，在一定程度上保障公眾環(huán)保參與權(quán)的行使，但是仍然存在著公眾參與的范圍過窄，只限于“專項規(guī)劃和建設(shè)項目”。而對于規(guī)劃環(huán)評或政策實施的環(huán)境影響評價，公眾則無權(quán)參與，導(dǎo)致許多地方政策造成了大規(guī)模的環(huán)境破壞，究其原因在于，現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度存在著權(quán)力過度集中的弊端，集中體現(xiàn)為將行使環(huán)境影響審查權(quán)的主體與行使項目審批權(quán)的主體，都賦予環(huán)保部門集中統(tǒng)一行使，而在地方政府的經(jīng)濟項目的開發(fā)決策行為中，環(huán)保部門卻常常處于被動、尷尬的地位，由此導(dǎo)致由環(huán)保部門主要承擔(dān)的公眾參與，并不能有效介入地方政府經(jīng)濟開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，導(dǎo)致公眾在環(huán)境影響評價過程中幾乎處于無權(quán)參與或“被參與”的法律地位。[11]近年來，由于項目審批、排污監(jiān)管以及垃圾焚燒廠的選址等事項而引發(fā)的環(huán)境群體性事件，則是公眾參與不足的明顯佐證，就其根源在于公眾參與的具體條件、具體方式、具體程序缺失明確且可操作性的法律規(guī)定，公眾一旦遇到具體的環(huán)境問題或者某種環(huán)境擔(dān)憂時，不知道如何參與。[12]因此，正是由于公眾“源頭參與”的機會缺失，從而導(dǎo)致作為公眾的代表人——民間環(huán)保NGO，同樣缺失環(huán)境保護(hù)的“源頭參與”機會，特別是不能參與環(huán)境發(fā)展的重大決策以及對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及重大戰(zhàn)略的制定過程的參與。

（三）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的先決條件缺失

環(huán)境信息公開或披露機制既是公民環(huán)境知情權(quán)的有效保障，又是公民環(huán)境保護(hù)參與權(quán)行使的先決條件。因而，良好的環(huán)境信息公開或披露機制，則要求政府和相關(guān)排污單位等義務(wù)主體，對其披露的信息必須做到并確保其公開信息具有及時性、有效性、全面性和便于公眾理解性以及公開載體的權(quán)威性。

首先，在政府信息披露模式上，2008年實施的《政府信息公開條例》規(guī)定了兩種信息公開模式——“政府主動公開”和“依申請公開”。就“政府主動公開”而言，一方面，該《條例》第10條明確規(guī)定，縣級以上各級政府及其部門必須主動、重點公開的信息，主要包括經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等政策信息、重大建設(shè)項目的批準(zhǔn)和實施情況信息以及環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等監(jiān)督檢查信息。另一方面，該《條例》對信息公開規(guī)定了諸多的限制或規(guī)定了許多不利于信息公開的內(nèi)容，諸如：該《條例》第4條第2款第4項要求的“對擬公開的政府信息進(jìn)行保密審查”；第6條禁止公民或單位發(fā)布所謂“影響或者可能影響社會穩(wěn)定的虛假或者不完整信息”；第7條規(guī)定發(fā)布信息應(yīng)與有關(guān)行政機關(guān)進(jìn)行溝通、確認(rèn)，保證發(fā)布的政府信息“準(zhǔn)確一致”，并禁止發(fā)布未得到“國家有關(guān)機關(guān)批準(zhǔn)的”信息；第8條禁止發(fā)布“危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”的信息；甚至該《條例》第14條更是把可發(fā)布信息的范圍無限縮小，因為它規(guī)定，行政機關(guān)在公開政府信息前，不但要遵守《中華人民共和國保守國家秘密法》，還要遵守“其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定”，而這個“其他”的范圍難以限定和預(yù)知。并且該條第4款規(guī)定“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”，且不說國家秘密肯定不屬于發(fā)布范圍，因為前款搬出的《保密法》肯定已經(jīng)包含了這個內(nèi)容，就“涉及”二字來說，太過模糊，范圍不清楚。因此，這部《信息公開條例》對根本解決長期形成的信息屏蔽來說，作用甚微。如果政府與污染企業(yè)構(gòu)成利益聯(lián)盟，或者政府過于擔(dān)心公開污染信息的社會穩(wěn)定后果，信息屏蔽就是必然的。2016年7月，因“中法核循環(huán)項目”選址，而引發(fā)的江蘇連云港群體性事件，就是一個明顯的佐證。

其次，在環(huán)境信息披露的行政主體上，無論是新《環(huán)境保護(hù)法》，還是《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》以及《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，都將環(huán)保部門規(guī)定為環(huán)境信息公開的責(zé)任主體，且級別僅限于國務(wù)院和省、市、縣級政府的環(huán)保部門。這種單一行政責(zé)任主體且僅限于縣級以上環(huán)保部門的規(guī)定，制約了環(huán)境信息公開的程度，導(dǎo)致鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的環(huán)境監(jiān)管真空，致使部分污染企業(yè)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等偏僻的農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而鄉(xiāng)、鎮(zhèn)周邊的環(huán)境信息狀況，公眾卻無法獲悉。另外，環(huán)境信息公開的責(zé)任主體僅限于縣級以上環(huán)保部門的規(guī)定，從而忽視政府其他部門就其掌握的環(huán)境信息進(jìn)行公開義務(wù)，制約了環(huán)境信息的來源。在現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管框架中，環(huán)保部門，特別是地方環(huán)保部門“名義”上受國家環(huán)保部和地方政府的“雙重”領(lǐng)導(dǎo)，而實際上環(huán)保部門官員的任免、環(huán)保行政人員的工資福利等待遇，卻完全受制于地方政府。地方政府基于“招商引資”和“財政拓源”的雙重壓力，往往對既是環(huán)保執(zhí)法對象又是財政收入來源的污染大戶施予地方保護(hù)。如2013年修訂的《合肥市優(yōu)化投資環(huán)境條例》第29條規(guī)定：“對同一市場主體的檢查一年不得超過一次，上下級部門對同一市場主體不得重復(fù)檢查。法律、法規(guī)或者規(guī)章另有規(guī)定的除外?！盵13]這樣就在地方政府和排污者之間形成了一種奇特的“貓鼠共生”狀態(tài)，企業(yè)排污信息屬于保密材料，政府的環(huán)保機構(gòu)就成為排污企業(yè)的“保密局”，導(dǎo)致“依申請公開”也變?yōu)椴豢赡堋?/p>

最后，在企業(yè)環(huán)境信息強制公開方面，現(xiàn)行環(huán)境立法對相關(guān)企業(yè)強制公開的環(huán)境信息，界定得過于籠統(tǒng)和模糊，不具有可操作性。在法律層面，新《環(huán)境保護(hù)法》則籠統(tǒng)表述為“環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境污染事故”，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》則將企業(yè)強制公開的環(huán)境信息表述為“與清潔生產(chǎn)相關(guān)的信息”等。在地方性法規(guī)和規(guī)章層面，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》僅將“超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污的企業(yè)”界定為負(fù)有強制公開其環(huán)境信息之義務(wù)，同樣，2010年11月實施的《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》則將“使用有毒、有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放有毒、有害物質(zhì)的企業(yè)”列為環(huán)境信息公開和審核的范圍。然而，在實踐中，即使屬于強制公開環(huán)境信息的企業(yè)，往往都以涉及“商業(yè)秘密”為由拒絕公開排污信息，更談不上，那些“非超標(biāo)或者合法排污”的企業(yè)“自愿公開”環(huán)境信息，由此導(dǎo)致，日益嚴(yán)重的累積性環(huán)境損害問題。

三、保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的路徑選擇

（一）構(gòu)建規(guī)范有序的保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的法律法規(guī)

雖然我國憲法抽象地規(guī)定了民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，有關(guān)法律法規(guī)以及地方性法規(guī)如《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》第14條，對環(huán)保NGO參與環(huán)境行政決策中的某些環(huán)境行政程序，如聽證、建議等有一些專門性的規(guī)定，黨和政府的政策文件和工作規(guī)劃中也有對民間環(huán)保NGO參與環(huán)保的指導(dǎo)性意見，這些法律法規(guī)和政策性規(guī)定確實為我國民間環(huán)保NGO參與地方環(huán)保提供了一定的制度性保障。但是，環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)的原則與規(guī)則、權(quán)利與義務(wù)、范圍與程度、渠道與路徑、內(nèi)容與形式、步驟與方法、保障與救濟、責(zé)任與承擔(dān)等規(guī)范性的體系化制度構(gòu)建還是個空白，而且既沒有實體性的制度安排，更沒有程序性的制度設(shè)計，要使得民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)達(dá)到有序、規(guī)范、效率和質(zhì)量的目標(biāo)，參與環(huán)境保護(hù)的實體性和程序性制度構(gòu)建是保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)要解決的首要問題。

（二）構(gòu)建暢達(dá)充分的保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的信息披露機制和制度

當(dāng)前民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)的信息披露，無論是渠道的通暢度，還是內(nèi)容的充分性都存在某種程度的缺陷和不足，阻礙了民間環(huán)保NGO獲取相關(guān)信息的速度和效率，導(dǎo)致民間環(huán)保NGO與參與對象、參與相對人之間的信息不對稱，對參與的能力、效率、成本和效果產(chǎn)生了直接影響，完整充分的信息披露是民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)和必要條件。因此，依據(jù)我國政府信息公開條例的規(guī)定，從地方法規(guī)和政策層面加快建立暢達(dá)充分、主動有效的地方政府及其各部門信息披露機制和制度系統(tǒng)已經(jīng)刻不容緩。

（三）構(gòu)建真實有效的保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的評估機制和制度

民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)的效果和質(zhì)量如何，誰來評價或判準(zhǔn)，目前還是一個沒有完全解決的問題，從環(huán)境保護(hù)的實踐看，評價機制多半偏重于上級主管部門的評價，環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)缺乏有效的權(quán)利制約機制和評判機制。環(huán)境保護(hù)的成效如何，如果由地方公眾或環(huán)保NGO參與的評估和判準(zhǔn)，那將產(chǎn)生兩個方面的積極效應(yīng)：一是促使環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行價值轉(zhuǎn)型，由注重對上負(fù)責(zé)向注重工作的實效性、可持續(xù)性和向公眾負(fù)責(zé)的價值轉(zhuǎn)變；二是促使地方公眾或環(huán)保NGO更加積極和有效地參與地方環(huán)境保護(hù)，發(fā)揮參與的主動性和創(chuàng)新性，提升公眾的環(huán)保意識和環(huán)保NGO社會公信力。

（四）構(gòu)建良好的保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的社會機制

民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)除需要加強自身能力建設(shè)之外，客觀上營造良好的社會機制對于環(huán)保NGO參與環(huán)保的作用和影響也是不可忽視的，構(gòu)建良好的民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)社會機制包括:一是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的政治、經(jīng)濟、文化和社會的民主和開放環(huán)境；二是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的行政權(quán)力運行的約束和陽光機制；三是確立有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的價值理念；四是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的不同層次的外部組織架構(gòu)、參與通道和非政府的社會動員體系；五是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的行政、司法救濟機制；六是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的協(xié)調(diào)、協(xié)商和協(xié)議機制；七是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的環(huán)境沖突預(yù)警和多元環(huán)境沖突化解機制；八是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的利益表達(dá)、利益選擇、利益評價、利益平衡和利益保障的多元調(diào)整機制；九是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的非制度性和制度性參與的資源整合機制。

從應(yīng)然性的角度分析，民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)有眾多權(quán)利支撐，但從實然性的角度分析，我國現(xiàn)行立法對民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)保障不力，主要表現(xiàn)在實體性和程序性的法律規(guī)范缺失、監(jiān)督渠道和路徑不暢和參與范圍窄、信息公開制度不夠健全、組織自身的獨立性弱、主動性不強、公信力較低，因此，必須構(gòu)建起保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)范有序的參與機制、暢達(dá)充分的信息披露機制和良好的社會機制。

[1]單培培.論盧梭的公意思想[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)，2014：22.

[2]梁志學(xué).費希特《自然法權(quán)基礎(chǔ)》評述[J].云南大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2003(2):82-91.

[3] 朱未易.地方法治建設(shè)中公民參與的法理分析與制度進(jìn)路[J].南京社會科學(xué)，2010(10):106-114.

[4]周少來.人性、政治與制度:應(yīng)然政治邏輯及其問題研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2004:67.

[5][美]E·博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法[M]，鄧正來，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004:71.

[6]周光輝.論公共權(quán)力的合法性[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)

任公司，2007:11-12.

[7] 曹明德.環(huán)境保護(hù)的根基[N].學(xué)習(xí)時報，2007-06-18(5). [8] 王慧娟.政府公共服務(wù)外包的法理分析與制度選擇[J].行政與法，2012(10):25-29.

[9]姚建宗，方 芳.新興權(quán)利研究的幾個問題[J].蘇州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2015(3):50-59.

[10]周訓(xùn)芳.蔡守秋環(huán)境權(quán)理論研究述評[C].中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會年會論集，2003:809-816.

[11]汪 勁.中國環(huán)境法原理[M].北京:北京大學(xué)出版社，2000:141.

[12]潘 岳.環(huán)境保護(hù)與公眾參與[J].綠葉，2004(4):17.

[13]合 肥 市 人 大 網(wǎng) .[EB/OL].http://renda.hefei.gov. cn/8541/8542/201306/t20130614_1791152.htm l. [2014/11/24].

［責(zé)任編輯：金永紅］

Legal Analysis and Approach of System Construction on the Issue of Environmental NGO’s Rights of Participate Environmental Protection

Zhu He-qun，Tong Qian
（School of Economics and Management ChaoHu University，Chaohu Anhui238000 China）

On the proposition of Environmental NGO’s Rights of participate environmental protection in the construction of environmental laws，there remain lots of problems which are to be further discussed at both legal level and practical level.Although some basic provisions have been stipulated in the Constitution，laws，regulations and policies，these provisions haven’t been guaranteed substantively and procedurally from the view of system.It restricted the exercise of Environmental NGO’s Rights of participate environmental protection and its functions of environmental protection，therefore，wemust build an orderly participation mechanism，accessible and adequate information disclosure mechanism and a good social mechanism to guarante the Environmental NGO’s Rights of participate environmental protection.

Right to participate in environmental protection;environmental NGOs;participationmechanism

DF529

A

1005-913X（2017）05-0033-05

2017-03-10

2017年安徽省高校人文社會科學(xué)重點研究項目(SK2017A0480)

朱鶴群(1968-)，男，安徽巢湖人，講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟法、環(huán)境法；童 茜，女(1980-)，安徽巢湖人，講師，碩士，研究方向：思想政治教育。