□王超趙宇

黨風(fēng)廉政責(zé)任制下公立醫(yī)院院長廉政風(fēng)險(xiǎn)防范

□王超趙宇

十八屆三中全會(huì)中明確指出“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任”（以下簡稱“黨委廉政主體責(zé)任”）。在這種情況下，現(xiàn)行的院長負(fù)責(zé)制與黨委廉政主體責(zé)任落實(shí)之間存在一些現(xiàn)實(shí)操作困境。在進(jìn)一步思考院長負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，探討公立醫(yī)院如何有效落實(shí)黨委廉政主體責(zé)任無疑對(duì)公立醫(yī)院改進(jìn)治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)廉政建設(shè)和推動(dòng)醫(yī)院改革有著重要意義。

從60多年來，院長負(fù)責(zé)制的運(yùn)行來看，院長的權(quán)力呈不斷增大的趨勢(shì)。雖然院長負(fù)責(zé)制在理順政事關(guān)系、提高運(yùn)營效能、推動(dòng)專家治院、集中管理權(quán)限、激活用人制度等方面發(fā)揮了重要的作用，但隨著醫(yī)療環(huán)境的變化也暴露出權(quán)責(zé)利不明確、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)力異化、職能越位失位、決策失誤風(fēng)險(xiǎn)增大等問題。

一、院長負(fù)責(zé)制下公立醫(yī)院院長廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的現(xiàn)實(shí)困境

（一）頂層設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)：院長負(fù)責(zé)制的先天性不足

在院長負(fù)責(zé)制的頂層設(shè)計(jì)中，院長不僅是醫(yī)院法人，而且是醫(yī)院經(jīng)營者，這就等于在一個(gè)企業(yè)中既是董事長也是總經(jīng)理。而在院長負(fù)責(zé)制制度安排上存在制度不配套的現(xiàn)象，相比院長的權(quán)力具有明確的規(guī)定，對(duì)院長負(fù)責(zé)范圍、負(fù)責(zé)程度、負(fù)責(zé)對(duì)象和責(zé)任追究等關(guān)鍵方面沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致院長的權(quán)力和責(zé)任沒有匹配[2]，使得部分院長過大、過寬的自由裁量顯得合理而不合規(guī)。

（二）權(quán)力沖突風(fēng)險(xiǎn)：行政型治理模式失衡

院長辦公會(huì)和黨委會(huì)雖然都采用的是民主決策形式，但是院長辦公會(huì)采用首長負(fù)責(zé)制，而黨委會(huì)采用民主集中制。在院長辦公會(huì)上，院務(wù)委員大多受制于院長，即使大多數(shù)人反對(duì)，如果院長一意孤行，決策也能通過,容易形成家長制傾向[3]；黨委會(huì)決策事項(xiàng)一般需要院長辦公會(huì)提交，院長可以采取拖延決策事項(xiàng)的方式來限制黨委會(huì)作用發(fā)揮，以弱化黨委作用。

（三）權(quán)力監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)：院長權(quán)力缺乏有效監(jiān)督

院長負(fù)責(zé)制在一定程度上局限了醫(yī)院黨委作用，黨務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作結(jié)合要得到院長同意，容易出現(xiàn)黨建與業(yè)務(wù)兩張皮的現(xiàn)象；由于院長在決策和資金分配上的強(qiáng)勢(shì)，導(dǎo)致院黨委在醫(yī)院影響力弱化、話語權(quán)不足，黨建經(jīng)費(fèi)作為重大事項(xiàng)需要院長簽字授權(quán)才能執(zhí)行；部分醫(yī)院存在院長越界干預(yù)黨務(wù)工作的現(xiàn)象，如在臨床科室干部任免上，本應(yīng)屬于黨委的工作，卻要放在院長辦公會(huì)研究決定。同時(shí)，醫(yī)院紀(jì)委的行政級(jí)別比院長行政級(jí)別要低，讓院紀(jì)委對(duì)院長行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督確實(shí)勉為其難；醫(yī)院內(nèi)部對(duì)行政監(jiān)督的渠道較為有限，院長辦公會(huì)缺少民主監(jiān)督的有效制約，重大事項(xiàng)中黨委、紀(jì)委和職工參與不足。

二、黨風(fēng)廉政責(zé)任制下公立醫(yī)院院長風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)

一是建立公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)。建立包括黨委理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、院務(wù)管理委員會(huì)和職工代表大會(huì)等形式的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，理事會(huì)、黨委監(jiān)事會(huì)與院務(wù)管理委員會(huì)共同組成公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)[4]，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；黨委理事會(huì)作為公立醫(yī)院內(nèi)部最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由醫(yī)院黨政領(lǐng)導(dǎo)、黨群代表、職工代表、專家學(xué)者按比例構(gòu)成，負(fù)責(zé)院長聘任、發(fā)展規(guī)劃、宗旨愿景、醫(yī)院章程等重大事項(xiàng)審議和裁決；監(jiān)事會(huì)由黨委、紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)、工會(huì)和相關(guān)專業(yè)委員會(huì)成員按比例組成，對(duì)決策執(zhí)行、收支運(yùn)行和醫(yī)院發(fā)展建設(shè)等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，并對(duì)黨委理事會(huì)負(fù)責(zé)；院務(wù)管理委員會(huì)由醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員、部門負(fù)責(zé)人為主，對(duì)醫(yī)院日常事項(xiàng)進(jìn)行管理，實(shí)行院長負(fù)責(zé)制，對(duì)黨委理事會(huì)負(fù)責(zé)；職工代表大會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)涉及全院重大利益和職工切身利益的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。

二是以制度明確院長責(zé)任和任期。按照“管辦分離”要求,在取消公立醫(yī)院行政級(jí)別的同時(shí)，提高醫(yī)院行政補(bǔ)貼，讓公立醫(yī)院重回公立本位；落實(shí)醫(yī)院獨(dú)立法人地位，實(shí)行院長負(fù)責(zé)制，在醫(yī)院內(nèi)部事務(wù)上，院長依照醫(yī)院章程享有相對(duì)獨(dú)立的醫(yī)院管理權(quán)限；實(shí)行院長任期制和目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，探索實(shí)行院長聘任制、年薪制和約束機(jī)制，推進(jìn)院長的職業(yè)化、專業(yè)化；制定統(tǒng)一規(guī)范、公平高效的公立醫(yī)院考核評(píng)估制度，圍繞公益性核心指標(biāo)，通過綜合評(píng)估，科學(xué)考核醫(yī)院和院長的績效，并將績效考核結(jié)果與醫(yī)院管理獎(jiǎng)懲、院長聘任等掛鉤，對(duì)考核不合格的院長在任期結(jié)束由黨委理事會(huì)提交醫(yī)院管理委員會(huì)同意后進(jìn)行換屆改選。

（二）出臺(tái)權(quán)力清單，建立分權(quán)制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)

一是出臺(tái)權(quán)力清單，理清黨委理事會(huì)和院務(wù)會(huì)在議事決策方面的關(guān)系。進(jìn)一步強(qiáng)化黨委在公立醫(yī)院的監(jiān)督保障作用，明確黨委理事會(huì)是公立醫(yī)院議事的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，實(shí)行民主集中的票決制，充分提升黨委在議大事上和抓大事的能力和影響力；院務(wù)管理委員會(huì)是公立醫(yī)院日常行政事務(wù)的決策組織，實(shí)行民主集中的院長負(fù)責(zé)制；出臺(tái)黨委理事會(huì)決策清單，主要涉及中央政策執(zhí)行、黨務(wù)工作組織安排、黨務(wù)制度管理、人才干部管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)、院級(jí)以上黨務(wù)獎(jiǎng)懲以及院務(wù)管理委員會(huì)提交的審議事項(xiàng)等“三重一大”事項(xiàng)；出臺(tái)院務(wù)管理委員會(huì)清單，主要涉及醫(yī)院日常行政事務(wù)、行政規(guī)章制度管理、醫(yī)院行政工作安排、財(cái)務(wù)及資產(chǎn)管理、重大資金使用、重大設(shè)備購買、重大基礎(chǔ)建設(shè)工程、藥品采購、專家人員推薦、院級(jí)及以上行政獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)，涉及醫(yī)院職工及醫(yī)院整體利益的重大事項(xiàng)要上交到黨委理事會(huì)或職工大會(huì)進(jìn)行審批。

二是建立相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行考核部門。為避免黨政兩套決策系統(tǒng)的沖突以及權(quán)力的暗箱操作，公立醫(yī)院可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家大部制改革經(jīng)驗(yàn)，專門建立黨委理事會(huì)直管的執(zhí)行考核部門來提升執(zhí)行效率，也可以在決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間形成一定的制衡關(guān)系。執(zhí)行考核部門專門負(fù)責(zé)醫(yī)院重大決策的執(zhí)行、督導(dǎo)、考核和落實(shí)，在業(yè)務(wù)、人事、財(cái)務(wù)等方面享有自主權(quán)；通過項(xiàng)目管理方式對(duì)重大決策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，醫(yī)院各部門根據(jù)重大決議來明確執(zhí)行項(xiàng)目的名稱、負(fù)責(zé)人、辦結(jié)流程和辦結(jié)時(shí)限，執(zhí)行考核局根據(jù)決策執(zhí)行情況定期進(jìn)行院內(nèi)公示并根據(jù)執(zhí)行效率進(jìn)行公開排名，對(duì)完成不力的部門可給予提醒、警告、扣分等處罰措施，并將執(zhí)行效率評(píng)分納入到部門年度考核之中。

（三）強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督，構(gòu)建智慧型廉政教育體系

一是創(chuàng)新智慧型廉政教育平臺(tái)[6]。黨委和紀(jì)委應(yīng)加強(qiáng)與專家學(xué)者、咨詢公司和紀(jì)檢部門的合作，成立由多方代表組成的紀(jì)檢督導(dǎo)團(tuán)，督導(dǎo)團(tuán)專家定期到醫(yī)院進(jìn)行調(diào)研和分析，并依托紀(jì)檢數(shù)據(jù)庫支撐，為醫(yī)院廉政建設(shè)提供規(guī)劃、指導(dǎo)和咨詢服務(wù)。健全以廉政業(yè)務(wù)網(wǎng)、廉政教育信息網(wǎng)、廉政信息公開網(wǎng)和廉政互動(dòng)平臺(tái)組成的四位一體的紀(jì)檢智慧平臺(tái)：廉政業(yè)務(wù)網(wǎng)主要負(fù)責(zé)日常廉政事務(wù)的正常運(yùn)行；廉政教育信息網(wǎng)定位于教、學(xué)、考、評(píng)于一體的廉政學(xué)習(xí)平臺(tái)；廉政信息公開網(wǎng)用來公布重大廉政信息和負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案管理信息；廉政互動(dòng)平臺(tái)通過整合手機(jī)短信、院內(nèi)網(wǎng)、微信和微博等信息發(fā)布工具實(shí)現(xiàn)公共信息的即時(shí)發(fā)布和實(shí)時(shí)互動(dòng)交流。

二是強(qiáng)化醫(yī)院主管部門的紀(jì)檢監(jiān)督。由衛(wèi)生計(jì)生部門黨委牽頭，成立公立醫(yī)院管理委員會(huì)代表政府以出資人身份與醫(yī)院建立明確、規(guī)范的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，擁有院長任免考核、醫(yī)院財(cái)務(wù)知情權(quán)、經(jīng)營管理的監(jiān)管權(quán)和醫(yī)院重大發(fā)展事項(xiàng)的審批權(quán)，強(qiáng)化對(duì)醫(yī)院廉政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督責(zé)任；衛(wèi)生計(jì)生部門紀(jì)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察人員到公立醫(yī)院，紀(jì)檢人員的編制、經(jīng)費(fèi)、考核與醫(yī)院脫鉤，由衛(wèi)生計(jì)生委統(tǒng)一負(fù)責(zé)和選配，變遠(yuǎn)程、定期監(jiān)督為近程、實(shí)時(shí)監(jiān)督；要明晰紀(jì)檢人員的職責(zé)權(quán)限，限制其自由裁量權(quán)，不得利用紀(jì)檢權(quán)力去干預(yù)醫(yī)院正常事務(wù)、去以公謀私、去打擊報(bào)復(fù)，對(duì)違法規(guī)定和權(quán)限的紀(jì)檢人員提高懲處力度；建立定期巡視制度，衛(wèi)生計(jì)生部門黨委牽頭，定期對(duì)公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、“三重一大”、黨風(fēng)廉政建設(shè)等情況進(jìn)行巡視，將巡視結(jié)果與醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子考核以及公立醫(yī)院考核相掛鉤，對(duì)存在問題的領(lǐng)導(dǎo)班子和個(gè)人嚴(yán)懲不貸。

三是強(qiáng)化內(nèi)控措施，提高行政監(jiān)督的參與度、民主化和常態(tài)化。通過醫(yī)德醫(yī)風(fēng)巡查、干部考核、審計(jì)和信訪舉報(bào)等方式，對(duì)收集的信息進(jìn)行處理和分析，對(duì)苗頭型和傾向型的問題進(jìn)行危急值監(jiān)控和及時(shí)處理；對(duì)重點(diǎn)權(quán)力進(jìn)行規(guī)范運(yùn)行分析，確定權(quán)力行使的對(duì)象、范圍、責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、條件和方式，對(duì)中、高風(fēng)險(xiǎn)職務(wù)權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行橫斷面監(jiān)控，避免同一崗位、同一部門涉及兩個(gè)以上橫斷面的權(quán)力；聯(lián)合藥事管理委員會(huì)、設(shè)備管理委員會(huì)等院內(nèi)專業(yè)委員會(huì)，對(duì)藥商、供應(yīng)商、工程承包方通過簽訂廉潔誠信協(xié)議、廉潔黑名單、加大行政處罰和提高準(zhǔn)入門檻等方式，凈化醫(yī)療環(huán)境；建立對(duì)藥物、處方、統(tǒng)方等重點(diǎn)診療環(huán)節(jié)的監(jiān)控，對(duì)異常指標(biāo)進(jìn)行質(zhì)詢，對(duì)造成不良后果的部門和個(gè)人執(zhí)行嚴(yán)格問責(zé)；建立扁平化的溝通和黨務(wù)院務(wù)公開制度，賦予基層員工更多的決策參與權(quán)、舉報(bào)保護(hù)權(quán)和問責(zé)權(quán)，讓廣大員工參與到廉政問題的解決中。

本文系中共重慶市委黨校2016年校級(jí)一般課題《黨風(fēng)廉政責(zé)任制下公立醫(yī)院院長廉政風(fēng)節(jié)防范的思考》（CQDX2016B-052）。

[1]張平，呂春梅，董碧莎.落實(shí)院長負(fù)責(zé)制中發(fā)揮醫(yī)院黨委政治核心作用的探討[J].中國醫(yī)院管理雜志，2012（6）.

[2]陳民.基于院長負(fù)責(zé)制的公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)研究[J].中華醫(yī)院管理雜志，2011（2）.

[3]任建明.把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的邏輯與對(duì)策[J].理論探索，2015（6）.

[4]梁銘會(huì)，鄧?yán)麖?qiáng)，王霞等.公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革三種主要模式分析[J].中國醫(yī)院，2007（5）.

[5]戴廉，桂克全.北京治理革新：知易行難[J].健康界，2013（2）.

[6]龔長印.依托現(xiàn)代化信息手段拓寬黨風(fēng)廉政教育平[J].企業(yè)黨建，2011（3）.

作者單位：王超，中共重慶市巴南區(qū)委黨校
趙宇，重慶市人民醫(yī)院

責(zé)任編輯：胡越