文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

［說法］

違法事實清楚是實施行政處罰的基本要求，事實不清將導致行政處罰決定存在被依法撤銷的風險?！?·16”地下錢莊非法買賣外匯案件（下稱“系列案件”）交易金額大、時間長、對手多、方式隱蔽，且一些事實要素難以核實，違法事實認定難度大，法律風險較高?，F(xiàn)行相關法規(guī)，對行政案件的證明標準并不明確，如何根據(jù)證據(jù)認定違法事實，對辦案人員法律素養(yǎng)要求較高，需要主動采取有效措施，確保涉匯案件違法事實認定準確。

系列案件的事實認定問題及應對

非法買賣外匯違法事實包括誰賣（誰買）、賣給誰（向誰買）、何時買賣、怎么買賣以及買賣了多少等情況。事實認定就是根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)一一證明認定前述事項。從系列案件處理實踐看，準確認定違法事實，關鍵在于把握行政案件的證明標準，正確運用法律邏輯，根據(jù)調查取得的證據(jù)，依法認定違法主體、交易對手、交易金額等要素。

對證據(jù)的充分把握

違法事實是經證據(jù)證明了的事實。事實認定本質上是根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，運用法律邏輯對案件各要素予以界定。因此，證據(jù)是否充分是決定違法事實是否清楚的關鍵因素。目前，《行政處罰法》《行政復議法》《行政訴訟法》均原則性規(guī)定，行政機關實施行政處罰應當確保事實清楚，但均未明確事實清楚的具體判斷標準。《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋〔2002〕21號）規(guī)定，法官遵循職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經驗，依法審查證據(jù)，確定證據(jù)材料與案件事實之間的證明關系，準確認定案件事實。根據(jù)該司法解釋的規(guī)定，法官應根據(jù)“優(yōu)勢證據(jù)”和“內心確信”的原則審查、認定違法事實，但“優(yōu)勢證據(jù)”和“內心確信”仍然較為抽象。

從系列案件處理情況，地下錢莊非法買賣外匯案件主要有當事人陳述、交易對手指證、外匯劃轉及人民幣收付情況等四個方面的證據(jù)。由于案件跨越時間長、地下錢莊運作隱蔽，許多案件無法取得上述全部證據(jù)。外匯局根據(jù)系列案件特點，將案件劃分為四證齊全、四證有其三、四證有其二以及四證有其一等四類，主動與法院溝通，在事實認定方面形成了孤證不定案、做好盡職調查的共識。在具體案件辦理中，確保四證有二項及以上證據(jù)，能夠互相印證違法事實，且履行盡職調查義務。

違法主體的認定

案例1：外匯局對私自買賣外匯當事人李某實施處罰。處罰告知書送達后，李某提出其系某境外貿易公司法定代表人，處罰對象應當為該公司而非其個人，并提交了該公司出具的李某買賣外匯行為由公司承擔法律責任的情況說明。

準確認定違法主體，關鍵在于查清非法買賣外匯行為由誰實施以及分清行政法律責任應當由誰承擔。系列案件中的買賣外匯行為存在企業(yè)法人成員所為、雇員所為、代理人所為等情形，需要外匯局通過細致調查，依法查清買賣外匯行為的實施者，并確定誰為處罰對象。這涉及對職務行為的界定，以及對雇傭關系和代理關系行政法律后果的認定?，F(xiàn)階段，《行政處罰法》未對單位違法和個人違法予以區(qū)分，行政法律領域也缺乏界定職務行為和個人行為，以及認定雇傭關系和代理關系中行政責任如何承擔的相關規(guī)定，需要參照民事和刑事法律規(guī)定，并從法理層面厘清相關法律關系。

關于處罰單位和個人的問題。刑事法律領域將具備以單位名義實施、違法所得歸單位所有的，認定為單位犯罪；民法領域將公司法定代表人及高管人員以公司名義在職權范圍內為公司經營而實施的行為，認定為職務行為，而與公司經營無關的行為、濫用法人獨立地位和股東有限責任的行為，均屬于個人行為，由行為者承擔法律后果。在系列案件的具體辦案中，外匯局結合行為實施者的職權、外匯和人民幣來源及用途、交易賬戶持有人、公司實際經營情況等，合理界定職務行為和個人行為，確定處罰對象。前述案例中，李某系公司唯一股東，以個人名義與黃牛交易，賣出的外匯系其親戚境外經商收益，非公司經營所得，應當由李某承擔法律責任。

關于雇傭與代理關系的行政法律責任承擔問題。雇主和委托人下達實施違法行為的指令，雇員和代理人具有完全民事行為能力，按照指令實施非法買賣外匯行為，均應當承擔法律責任?，F(xiàn)行行政法律并未對多人實施行政違法的法律責任承擔做出規(guī)定。實踐中有共同違法人承擔連帶責任，以及根據(jù)具體情況劃分責任等做法。外匯局以私自買賣外匯行為的實施者作為主要的處罰對象，如果相關責任人出具了私自買賣外匯行為系按照其指令實施、并由其承擔法律后果的書面承諾，視具體案情確定處罰對象。

交易對手的認定

案例2：外匯局認定王某將外匯私自賣給某劉姓“黃牛”，同時根據(jù)王某陳述和劉某指證，將劉某團伙的馬仔及控制的人頭賬戶與王某的交易額認定為違法金額。王某質疑交易對手認定錯誤，認為只能將與其具體交易的人員認定為交易對手。

當事人對交易對手提出質疑，主要是想將直接與其交易人員之外的人頭賬戶中的往來資金排除在違法金額之外，以降低其違法金額、減輕法律責任。地下錢莊運作隱蔽，不需要面對面交易，當事人與“黃?！蓖嗷ゲ徽J識，黃牛主要通過所控制的大量人頭賬戶進行買賣外匯以及發(fā)展“馬仔”協(xié)助交易。因此，既不能僅憑當事人陳述，將與其直接接觸的人員確定為交易對手，也不能僅憑銀行賬戶資金來往關系確定交易對手。準確處理交易對手的認定問題，關鍵在于兩點：是否必須確定具體的交易對手；如何揭開隱藏在人頭賬戶、馬仔背后的真正操縱者。前者直接關系到涉匯案件的處理是否合法，后者影響違法金額的認定。

關于是否必須確定具體交易對手的問題。就非法買賣外匯案件而言，當事人向外匯指定銀行以外的主體買賣外匯，即構成私自買賣外匯，因此私自買賣外匯的關鍵在于交易對象為非外匯指定銀行，至于具體交易對手是誰，并不影響雖違法行為的定性。根據(jù)《行政訴訟法》是規(guī)定，行政機關做出具體行政裁定的依據(jù)，主要事實應當清楚，因此具體交易對手是誰不是私自買賣案件的主要非法事實。

關于如何認定真正交易對手的問題。地下錢莊首要分子主要通過控制人頭賬戶或指揮馬仔與當事人從事非法買賣外匯交易。人頭賬戶系其實施違法行為的工具，馬仔則僅獲取相應的報酬，并不參與非法收益的分配。因此，應當認定地下錢莊的首要分子為交易對手，并應將人頭賬戶往來資金和與馬仔的交易資金等均認定為違法金額。具體辦案中，外匯局綜合考慮當事人自認的交易對手、交易方式及交易金額，結合“黃?！痹诠矙C關對其控制的賬戶、團伙成員及分工的陳述以及對交易對象的指證等，認定真正的交易對手。

違法金額的認定

案例3：趙某私自向“黃?！辟u出外匯，外匯局將其賣出外匯的金額認定為違法金額，并確定了罰款金額。聽證會上，趙某代理律師辯稱，應當將趙某的違法所得認定為違法金額，而不是趙某賣出外匯的金額。

《中華人民共和國外匯管理條例》規(guī)定的對涉匯案件的處罰，是按照違法金額的一定比例罰款，故違法金額的大小會直接影響罰款金額的高低，也使當事人對違法金額尤為關注。因此，違法金額認定是否準確，不僅關系到后續(xù)處理的合法性，也關系到是否會引發(fā)行政爭議。上述案例中，趙某代理律師混淆了違法金額和違法所得。違法金額應當是買賣外匯的金額，而違法所得系指當事人因買賣外匯的獲利。

涉匯案件往往存在外匯和人民幣兩種金額，證據(jù)能顯示當事人自認的交易金額、交易對手指證的交易金額、銀行流水顯示的資金劃轉金額。準確認定違法金額既需要選擇合法的幣種，也需要對多個金額進行認定。鑒于現(xiàn)行法律規(guī)定并未明確規(guī)定涉匯案件應當采取何種幣種的金額，外匯局選擇證據(jù)充分、且能確定具體數(shù)額的幣種作為違規(guī)交易金額幣種，兩者均符合上述條件時使用兩個幣種的金額。當事人自認的交易金額和“黃?！敝缸C的交易金額，均屬于證人證言，具有一定的主觀性；相對而言，銀行賬戶顯示的金額最為客觀。因此，外匯局主要圍繞該項證據(jù)顯示的金額，結合案件的其他證據(jù)，依法、合理確定違法金額。

辦案啟示

證據(jù)是案件處理的基礎，查清案件事實是行政機關的法定職責。現(xiàn)階段，行政證據(jù)相關法律規(guī)范不完善，涉匯案件違法行為越來越隱蔽，加上調查手段有限以及基層運用法律認定案件事實的能力有待提升，均導致涉匯案件的查處存在相應的法律風險。因此，需要從制度層面填補相關規(guī)范空白，提高執(zhí)法隊伍法律思維和法律落實運用的能力，以妥善應對各類復雜案情，避免因事實不清而引發(fā)行政爭議和法律風險。

一是就制度層面而言，需要完善相關行政法律規(guī)范，明確違法事實認定、行政法律責任承擔等具體要求?，F(xiàn)行行政法律法規(guī)關于行政法律責任承擔、證據(jù)規(guī)則等相關規(guī)定較為原則，對共同行政違法、雇傭關系和代理關系中行政責任的承擔問題，以及證據(jù)合法性、充分性等方面，均缺乏具體的規(guī)定。建議抓緊修訂相關行政法律法規(guī)，明確共同行政違法行為的認定及法律責任承擔規(guī)則，以及雇傭關系和代理關系中行政違法的法律責任承擔規(guī)則；同時，出臺專門的行政證據(jù)規(guī)則，明確行政案件的證明標準、證據(jù)類別及合法性要求等，規(guī)范行政案件辦理標準。

二是對辦案單位而言，需要準確把握事實認定要求，規(guī)范認定涉匯案件的違法事實。涉匯案件往往涉及本外幣及境內境外主體，案情復雜；一些案件在當事人不配合的情況下，還需要合理運用法律推理，才能準確認定案件事實。法律推理的專業(yè)性和規(guī)范性要求高，在具體案件中如何準確把握法律規(guī)定、運用法律推理，需要有明確的指導規(guī)范。建議完善典型案例庫制度，將調查情況、事實認定過程等納入案件辦理經驗，加強對個案的指導，加強案件指導的針對性，進一步增強辦案人員應對復雜案件的綜合能力。

三是對辦案人員而言，需要加強法律運用技能的鍛煉，增強運用法律思維分析處理案件的能力。如何根據(jù)案件線索確定調查方向，并根據(jù)證據(jù)分析認定違法事實，需要具有一定的法律邏輯運用能力。法律邏輯運用能力欠缺，有可能導致案件“返工”，影響辦案效力，也有可能由于反復調查導致當事人配合意愿下降。辦案人員需要增強法律學習的主動性，加強法律運用技能的訓練，提高運用法律思維分析案情、處理復雜案件的能力，以確保在具體辦案中能做到違法事實清楚。