程曉波

近日，財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號，以下簡稱《辦法》），明確允許各省級政府發(fā)行土地儲備專項債券，要求從額度管理、預算編制、預算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理、職責分工等方面加強土地儲備專項債券管理，以合法規(guī)范方式保障土地儲備項目的合理融資需求。土地儲備專項債券被視為中國版的“市政專項債”，其發(fā)行對保障地方政府融資需求、完善專項債券管理、遏制違法違規(guī)變相舉債，以及將來在市政建設、交通運輸建設等重點領域發(fā)行新品種專項債券具有積極的創(chuàng)新示范意義。

一、土地儲備專項債券是我國地方政府債務管理制度的重要創(chuàng)新

長期以來，我國地方政府不具備舉債權限。隨著快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設，地方政府融資需求也迅速增加。以土地為抵押或注資的各類地方政府融資平臺，成為地方政府“正門不通走旁門”的準債務融資渠道。不可否認的是，“土地財政”在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中曾經(jīng)起到了積極作用，加快了城鎮(zhèn)基礎設施建設，增強了地方政府財政調(diào)控能力，緩解了地方財政困難。但是隨著經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，各類地方政府或有債務快速增長，由于缺乏明確的法律依據(jù)和有效的預算約束造成地方政府債務風險累積，以銀行貸款為主的低水平融資方式限制了金融市場的深入發(fā)展，資金使用缺乏有效監(jiān)督也滋生了不少腐敗問題，“土地財政”的不可持續(xù)以及其引致問題的弊端也越來越明顯。

為加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務過快增長勢頭、防范政府債務風險、保障地方政府合理融資需求，“堵住旁門開正門”，從2015年起實施的新預算法（2014年修訂）規(guī)定，地方各級政府應當通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務，除此之外不得以其他任何方式舉借債務?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和財政部等六部委《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）等規(guī)定出臺后，又進一步規(guī)范了地方融資平臺公司的融資行為，以及政府和社會資本方的合作行為（PPP），對地方各級政府規(guī)范舉債融資機制，防范財政金融風險起到積極作用。

地方政府債券通常也被稱為市政債券，從歷史上看，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，地方政府債券的發(fā)展均與本國的城鎮(zhèn)化進程緊密相連。地方政府債券主要分為兩種類型：一般責任債券（General obligation bonds）和收益?zhèn)≧evenue bonds）。一般責任債券并不與特定項目相聯(lián)系，而是以發(fā)行機構的信用作為擔保，其還本付息得到發(fā)行政府的信譽和稅收支持。收益?zhèn)c特定項目或部分特定政府收入相聯(lián)系，其還本付息來自投資項目（如高速公路和機場）的收費。我國地方政府債券分為一般債券和專項債券兩種，此次試點發(fā)行的土地儲備專項債券類似收益?zhèn)?/p>

《辦法》規(guī)定，土地儲備專項債券期限原則上不超過5年，既避免了期限過短造成的錯配風險，又減少了期限過長帶來的資金閑置問題。土地儲備專項債券的發(fā)行和使用應當嚴格對應到項目，項目應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源。各級土地儲備機構應當嚴格儲備土地管理，理清土地產(chǎn)權，按照有關規(guī)定完成土地登記，加強儲備土地的動態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計，及時評估儲備土地資產(chǎn)價值?！掇k法》中關于發(fā)債主體、償還來源等相關規(guī)定，進一步厘清了一般債券與專項債券的界限，是地方政府債券管理的一大創(chuàng)新，這是我國首次以地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，標志著我國地方政府債券管理邁出重要一步。

二、地方政府債券市場發(fā)展仍面臨一些挑戰(zhàn)

地方政府債務管理是一國財政分級管理的重要內(nèi)容。各級政府間財權事權的合理劃分、有效的約束及監(jiān)督機制、持續(xù)的債券評級及地方政府信用評估制度是地方政府債券市場發(fā)展的基礎性制度安排。土地儲備專項債券的發(fā)行，是我國擴大地方政府債券種類的重要嘗試，將為后續(xù)發(fā)行其他類政府債券積累經(jīng)驗，是地方政府融資制度精細化管理的有益探索。從當前來看，土地儲備專項債券市場健康穩(wěn)定發(fā)展面臨的一些挑戰(zhàn)，也是地方政府債券市場長遠發(fā)展需要解決的普遍性問題。

財力格局不夠合理制約了地方政府的償債能力。事權和財力劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉的基礎。1994年分稅制改革后，中央與地方事權和支出責任相適應的制度一直沒有真正建立。中央與地方事權和支出責任劃分不清晰、不合理，客觀上造成地方承擔了一些不適合承擔的事物。中央與地方收入劃分不盡合理，目前屬于地方的稅種除營業(yè)稅外，其他稅種收入規(guī)模都比較小，地方主體稅種的培育滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展需要，加劇了地方政府進行公共基礎設施建設等公共服務供給的資金需求壓力。

預算制度不夠科學規(guī)范不利于對地方政府債務有效監(jiān)督。成熟的市場經(jīng)濟國家都實行嚴格的預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的制衡機制。我國目前由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算組成的預算體系相互獨立，還不夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)，預算制度的完整性、科學性、有效性和透明度不足。地方公共基礎設施項目的建設運行周期一般具有初始投入大、收益期限長的特征，與地方財政收入期限結構存在錯配，而傳統(tǒng)的以年度收支平衡為重點的年度預算只基于當期地方財政收入進行安排，與經(jīng)濟社會發(fā)展中期規(guī)劃計劃的銜接需進一步提高。此外，預算管理偏重收入、支出預算偏軟，也不利于對政府債務情況進行有效監(jiān)督。

政府信用體系建設不完善不利于地方政府債券市場的長期發(fā)展。市場經(jīng)濟以信用經(jīng)濟為基礎，在市場經(jīng)濟條件下，信用環(huán)境是投資環(huán)境的重要組成部分。對地方政府債券的信用評級以及對地方政府的信用評估，是促進形成地方政府債券市場化定價、保障地方政府債券市場健康發(fā)展的重要基礎。政府信用體系是全社會信用體系建設的主要組成部分，政府是否守信決定著信用環(huán)境建設的成敗。從現(xiàn)實情況看，我國政府信用體系建設任重道遠，信息公開共享、法律法規(guī)保障等關鍵環(huán)節(jié)亟待推進。此外，全社會對信用建設的認識高度和重視程度還有待進一步提升，守信激勵和失信懲戒機制尚不健全，失信成本偏低，信用服務市場仍不發(fā)達，社會信用服務機構發(fā)展壯大面臨不少困難，信用服務能力與國際水平相比尚有差距。

三、完善相關基礎性制度安排的政策建議

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，要建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，深化稅收制度改革，健全地方稅體系。這既是未來一段時期財稅制度改革的方向，也是完善地方政府債務管理的基礎性制度安排。同時，加快推進以政府信用為核心的社會信用體系建設，也是健全地方政府債務管理制度的關鍵舉措。

確立合理有序的財力格局，提升地方政府財力保障水平。建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，加快調(diào)整增值稅收入分享比例，形成更加合理的中央地方收入分享比例關系。健全省以下財力分配機制，提高基層政府財力保障。

完善規(guī)范公開透明的預算制度，加強地方政府債務管理。建立健全預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)機制，增強預算編制的科學性。實施跨年度預算平衡機制，把預算審核重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算拓展。中期財政規(guī)劃應以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向，與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃計劃相銜接。硬化預算約束，規(guī)范政府行為，提高資金效益，強化績效管理，增強預算公開。深化政府債務管理制度改革，通過規(guī)?？刂啤L險預警和分類管理，建立規(guī)范的政府債務管理及風險預警機制。

加快政府信用體系建設，發(fā)揮信用評級對地方政府債券定價的關鍵作用。推動政府信用資料開放共享，建立和完善信用法規(guī)體系，構建政府、社會共同參與的守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制。推進地方政府信用評估制度建設，借鑒成熟市場經(jīng)濟國家政府信用評價指標體系，通過對地方政府債券進行連續(xù)評級，以及地方政府信用狀況的外部評價，利用公開市場投資者“以腳投票”的市場壓力強化對地方政府的債務約束。endprint