易 信

“十三五”時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢、難點及建議*

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根據(jù)國際發(fā)展經(jīng)驗，“十三五”時期，我國的城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)重心從勞動力城鎮(zhèn)化為主向消費者城鎮(zhèn)化為主轉變、動力從產(chǎn)業(yè)驅(qū)動為主向產(chǎn)業(yè)與消費雙輪驅(qū)動轉變、模式從粗放型向集約型轉變、人口向大城市加快集中以及形態(tài)從大城市主導向城市群主導轉變等五大趨勢特征。同時，我國城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展也面臨城鎮(zhèn)綜合承載力較弱、發(fā)展理念有偏誤、城鄉(xiāng)二元管理體制和傳統(tǒng)城市管理體制有不足之處等突出問題和難點?！笆濉睍r期，應順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以提高城市綜合承載力為支撐、以體制機制創(chuàng)新為保障，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，走以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、綠色低碳和傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化趨勢 城鎮(zhèn)化難點 新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大動力。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了顯著成效，對于釋放有效需求、促進服務業(yè)發(fā)展、提高勞動生產(chǎn)率，以及減少貧困和提高人民生活水平做出了重要貢獻，被譽為影響人類發(fā)展的一件大事。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境和條件的變化，過去一個時期以數(shù)量規(guī)模擴張為主要特征的城鎮(zhèn)化道路已越來越難以持續(xù)。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出了推進新型城鎮(zhèn)化的主要任務，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》繪制了我國新型城鎮(zhèn)化建設的藍圖。創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，著力提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，走以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、綠色低碳和傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的必由之路?！笆濉睍r期是我國推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵時期，前瞻性地研判我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，分析我國城鎮(zhèn)化面臨的突出問題和難點，對于更好把握新型城鎮(zhèn)化建設具有重要現(xiàn)實意義。

一、學界對我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和難點的判斷

對我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的判斷離不開對城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的分析。20世紀80年代初期以來，伴隨我國戶籍制度從城鄉(xiāng)隔離到開放本地有效的藍印戶口，再到中小城市的落戶準入條件的放開，政府對戶籍的管制程度越來越寬松，顯著改善了人口在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間流動的制度條件和社會環(huán)境，促進了人口加快向城鎮(zhèn)集聚的城鎮(zhèn)化進程(王一鳴等，2013)。我國常住人口城鎮(zhèn)化率不斷提高，從1978年的17.9%上升到2016年的57.4%；城鎮(zhèn)體系不斷健全，城市數(shù)量從193個增加到656個，建制鎮(zhèn)數(shù)量由2173個增加到20515個；城市布局不斷優(yōu)化，從沿?；⒎蔷獍l(fā)展向內(nèi)陸化、均衡發(fā)展演變，初步形成“結構有序、功能互補、整體優(yōu)化、共建共享”的城鎮(zhèn)鑲嵌體系，以及長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原、中三角(武漢—長沙—南昌)、成渝、關中—天水等覆蓋沿海內(nèi)陸的城市群。不過，該時期的城鎮(zhèn)化還只是勞動力城鎮(zhèn)化，是我國城鎮(zhèn)化的第一階段，因為大量進城的農(nóng)業(yè)轉移人口雖已納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計范疇，但難以享受到城鎮(zhèn)基本公共服務，生活方式還沒有完全轉變，沒有被完全市民化；城鎮(zhèn)空間布局和形態(tài)也存在資源環(huán)境承載能力錯配問題，東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束加劇，而中西部資源承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力還有待挖掘，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率也不高(王一鳴，2014；宋立，2014)。

根據(jù)國際發(fā)展經(jīng)驗，我國目前的城鎮(zhèn)化率還處在30%～70%區(qū)間，仍處于城鎮(zhèn)化較快發(fā)展階段，到2020年，預計常住人口城鎮(zhèn)化率將大約達到60%(王一鳴，2014；鄭新立，2013；李京文、楊正東，2015；高春亮、魏后凱，2013)。對于未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，部分學者基于對我國城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展要求判斷，我國城市發(fā)展將由速度型向質(zhì)量型轉變、由外延式向內(nèi)涵式轉變、由功能型城市向特色型城市轉變、由內(nèi)向型向外向型轉變、由單體向網(wǎng)絡型發(fā)展轉變(陳文玲，2013)，城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)中西部化、中小城市和小城鎮(zhèn)化、城市群化以及就地就近城鎮(zhèn)化等新特點(馬慶斌、王萌萌，2015)。以京、滬、穗為中心的三大都市群、以省會城市為中心的次級區(qū)域性城市群、以縣城為中心的就地城市化等三種模式同步推進、相互協(xié)調(diào)則是我國未來城市化的主要特色(鄭新立，2013)。也有部分學者基于我國走新型城鎮(zhèn)化道路判斷，我國城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)發(fā)展理念人本化、發(fā)展方式集約化、發(fā)展形態(tài)集群化、城鎮(zhèn)體系合理化、發(fā)展模式多元化、發(fā)展道路生態(tài)化等趨勢(楊蘭橋，2013；王一鳴，2014)。還有部分學者根據(jù)國際發(fā)展經(jīng)驗判斷，城市群將是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要趨勢，而京津冀協(xié)同發(fā)展、絲綢之路經(jīng)濟帶和長江經(jīng)濟帶城市群則是新世紀初(2030年前)我國新型城鎮(zhèn)化的三個重點區(qū)域(徐匡迪，2015)。

學界對我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的突出問題和難點的判斷主要集中在以下幾個方面：一是資源環(huán)境約束成為我國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展面臨的重大問題(李京文、楊正東，2015；楊亮、陳波平，2016；徐匡迪，2015；王一鳴，2014)；二是以資源高消耗、污染高排放、土地高擴張為特征的粗放型、外延式城鎮(zhèn)化發(fā)展方式制約了我國城市可持續(xù)發(fā)展(陳文玲，2013)；三是大量農(nóng)業(yè)轉移人口還不能和城鎮(zhèn)居民平等享受教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等基本公共服務，也難以融入城市社會，市民化進程嚴重滯后(王一鳴，2014；李京文、楊正東，2015；馬慶斌、王萌萌，2015)；四是城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城市群協(xié)調(diào)機制不健全等，也制約著我國城鎮(zhèn)化優(yōu)化發(fā)展(王一鳴，2014；徐匡迪，2015；馬慶斌、王萌萌，2015)。2014年，尤其是我國穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化以來，我國城鎮(zhèn)化建設的質(zhì)量和效益逐漸改善，城鄉(xiāng)面貌明顯改觀，城市群對新型城鎮(zhèn)化引領作用不斷增強，但城鎮(zhèn)化進程中多年累積的產(chǎn)城不融合、人地矛盾、城鄉(xiāng)就業(yè)分化、征地拆遷與城中村改造等矛盾與問題仍沒有根本改變(李娣，2017)。

綜合來看，學界對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的判斷雖有共識但仍存在一些分歧，對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的突出問題的判斷也不盡相同，其原因主要是各研究的判斷標準及關注的重點問題有差異。筆者認為，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展既離不開城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般性規(guī)律，也離不開我國特定發(fā)展條件的影響，尤其是在全球化、我國經(jīng)濟大轉型背景下，判斷我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢、分析我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的突出問題和難點，既需要借鑒國際發(fā)展經(jīng)驗，也需要充分考慮我國發(fā)展階段變遷、要素稟賦結構變化、體制機制改革等發(fā)展條件轉變對城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響。

二、“十三五”時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢判斷

“十三五”時期，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，資源稟賦結構變化、經(jīng)濟結構轉型升級和經(jīng)濟增長速度放緩，同時土地資源稀缺性不斷突出、人口紅利逐漸消失，以土地擴張為導向的粗放城鎮(zhèn)化、以人口紅利支撐的低成本勞動力城鎮(zhèn)化、以特大城市和大城市主導的城鎮(zhèn)化難以為繼，將倒逼我國深化體制機制改革，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，不斷提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。

(一)城鎮(zhèn)化重心從勞動力城鎮(zhèn)化為主向消費者城鎮(zhèn)化為主轉變

從國際發(fā)展經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)人口比重不斷上升是經(jīng)濟社會發(fā)展的普遍規(guī)律。與先行發(fā)達國家城鎮(zhèn)化略有不同的是，我國走的是先勞動力城鎮(zhèn)化后消費者城鎮(zhèn)化的兩階段“分步走”城鎮(zhèn)化道路。目前仍有高達2.7億已實現(xiàn)勞動力城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)轉移人口，由于受到城鄉(xiāng)二元體制的阻礙而不能完全被市民化，使得作為勞動者的生產(chǎn)過程和作為消費者的消費過程存在城鄉(xiāng)分裂。“十三五”時期，隨著我國新型城鎮(zhèn)化推進和戶籍制度改革加快，尤其是分類推進農(nóng)業(yè)轉移人口落戶政策的落實，各地傾向于降低農(nóng)民工市民化的門檻，農(nóng)民工及其家屬的市民化進程將會加快，再加上目前發(fā)展階段的消費升級加快，我們將從過去的勞動力城鎮(zhèn)化階段進入到消費者城鎮(zhèn)化階段。為量化分析這一趨勢特征，筆者構建廣為聯(lián)合國等國際機構采用的蟲口(Logistic)曲線模型，預測未來我國常住人口、戶籍人口和生活方式城鎮(zhèn)化率變化趨勢。其中，生活方式城鎮(zhèn)化率指以戶籍人口和農(nóng)村舉家轉移人口為基礎測算的城鎮(zhèn)化率，反映了我國生活方式城鎮(zhèn)化水平，是反映我國消費者城鎮(zhèn)化水平的較好指標。Logistic曲線模型如下：

其中，U為各口徑城鎮(zhèn)化率，A為城鎮(zhèn)化率極限值(A≤1)，α、β為待估參數(shù)，t為年度表示的時間?；?978—2015年我國城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)，采用非線性最小二乘方法估計模型。在模型估計過程中，我們將年度時間t進行了減1978(基點年份)處理。模型估計結果如下：

一是我國常住人口城鎮(zhèn)化率的Logistic曲線擬合方程：

二是我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率的Logistic曲線擬合方程：

三是我國生活方式城鎮(zhèn)化率的Logistic曲線擬合方程：

預測結果表明，我國生活方式城鎮(zhèn)化率上升幅度略高于常住人口城鎮(zhèn)化率、大幅高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率，說明消費者城鎮(zhèn)化將不斷深化發(fā)展，并逐漸成為我國未來城鎮(zhèn)化的重心所在?！笆濉睍r期，我國生活方式城鎮(zhèn)化率將從2015年的40.1%提高到2020年的45.2%，共上升5.1個百分點；戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從39.9%提高到42.2%，共上升2.3個百分點；常住人口城鎮(zhèn)化率將從56.1%提高到61.1%，共上升5.0個百分點。

圖1 1978—2030年我國城鎮(zhèn)化率變化趨勢(%)數(shù)據(jù)來源：筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)測算而得

(二)城鎮(zhèn)化動力從產(chǎn)業(yè)驅(qū)動為主向產(chǎn)業(yè)與消費雙輪驅(qū)動轉變

從國際發(fā)展經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化的驅(qū)動力主要來自產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費升級兩大方面，相應地形成了勞動力城鎮(zhèn)化和消費者城鎮(zhèn)化兩種城鎮(zhèn)化驅(qū)動模式。與發(fā)達國家略有不同的是，我國過去的城鎮(zhèn)化還主要是工業(yè)化推動的勞動力城鎮(zhèn)化，也即城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展帶動農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉移。改革開放以來，尤其是20世紀90年代以來，大量農(nóng)村人口以勞動者身份進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)生產(chǎn)活動。我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重持續(xù)高于常住人口城鎮(zhèn)化率，近年來二者差距有所縮小，并主要是農(nóng)民工增長速度加快放緩所致。據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代我國農(nóng)民工年均增長速度達15%，21世紀前10年大概是6%左右，“十二五”時期約下降到2.8%，2016年進一步下降到1.5%?！笆濉睍r期，一方面，隨著我國人口老齡化背景下的勞動力供求關系變化，尤其是農(nóng)民工增長速度的持續(xù)放緩，甚至出現(xiàn)零增長，勞動力向城鎮(zhèn)轉移的空間日趨縮小，勞動力城鎮(zhèn)化將逐漸過渡到消費者城鎮(zhèn)化；另一方面，隨著人均收入水平不斷提高，現(xiàn)代生活方式及消費方式在城鄉(xiāng)的普及將促進消費者城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，同時農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)消費靠攏步伐加快，也將推動部分農(nóng)村人口作為消費者向城市集中的趨勢加快。

圖2 1978—2016年我國城鎮(zhèn)化率與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重及其缺口(%)數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》

(三)城鎮(zhèn)化模式從粗放型向集約型轉變

從國際發(fā)展經(jīng)驗來看，許多先行發(fā)達國家在早期城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了不同程度的產(chǎn)業(yè)支撐乏力、資源短缺、環(huán)境破壞、社會矛盾頻發(fā)等問題，城鎮(zhèn)化的效率、包容性和可持續(xù)性面臨嚴峻挑戰(zhàn)，逐漸開始重視提升城市內(nèi)涵和品質(zhì)，努力建設創(chuàng)新、智慧、綠色、人文和包容型城市，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展模式從粗放型向集約型轉變。英國倫敦、美國紐約、日本東京等國際化大都市的城鎮(zhèn)化都經(jīng)歷了類似的發(fā)展過程。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，勞動、土地、環(huán)境等資源和環(huán)境要素對經(jīng)濟發(fā)展的約束也日益趨緊，收入不平等等問題引發(fā)的社會矛盾多發(fā)，社會各界迫切要求建設創(chuàng)新、智慧、綠色、人文和包容型城市，如北京市民對“APEC藍”的期待等。再加上創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展新理念在經(jīng)濟社會建設領域的貫徹落實，粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式加快向集約型發(fā)展模式轉型勢在必行。

(四)城鎮(zhèn)人口向大城市加快集中

從國際發(fā)展經(jīng)驗來看，由于大城市能更好地發(fā)揮積極的積聚效應和規(guī)模效應，能促進更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提供更多的就業(yè)、發(fā)展更完善的服務業(yè)，同時還能提高生產(chǎn)效率、擁有更先進的文化和更時尚的生活，城鎮(zhèn)人口向大城市集中是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本趨勢。根據(jù)聯(lián)合國的預測，從全球來看，2010年城鎮(zhèn)人口居住在50萬人以下城市的比重為60.9%，1000萬人以上城市的比重為10.3%；預計到2020年，城鎮(zhèn)人口居住在50萬人以下城市的比重將下降到57.3%，而1000萬人以上的城市人口比重將上升到13.6%。從我國來看，隨著從勞動力城鎮(zhèn)化轉向消費者城鎮(zhèn)化為主，尤其是進入工業(yè)化中后期向服務型經(jīng)濟的加快轉型，城鎮(zhèn)的積聚效應和規(guī)模效應還可能更加突出，*據(jù)國務院發(fā)展研究中心、世界銀行(2014)的資料顯示，我國城市規(guī)模每擴大一倍，其生產(chǎn)率將提高10%。在目前發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口向大城市集中的速度還會進一步加快。2010年城鎮(zhèn)人口居住在50萬人以下城市的比重為47.3%，1000萬人以上城市的比重為8.6%；預計到2020年，城鎮(zhèn)人口居住在50萬人以下城市的比重將下降到40.3%，而1000萬人以上城市人口的比重將加快提高到12.1%。

圖3 1975—2030年我國不同規(guī)模城市數(shù)量及其城鎮(zhèn)人口比重(右軸)(個、%)數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國《世界城市展望(2014)》

(五)城鎮(zhèn)化形態(tài)由大城市主導向城市群主導轉變

從國際發(fā)展經(jīng)驗來看，城市群由于能較好地發(fā)揮規(guī)模效應和分工效應，既能防止單個城市過度擴張帶來的“城市病”，又可避免分散型城市化帶來的土地浪費和物流成本上升，并能在中心城市與衛(wèi)星城市之間形成功能互補關系，實現(xiàn)城市功能的專業(yè)化分工，提高城市運行的整體效率，已成為發(fā)達國家城市化的主體形態(tài)，并成為創(chuàng)業(yè)就業(yè)和人口居住的城鎮(zhèn)密集區(qū)以及支撐經(jīng)濟發(fā)展、參與國際競爭的核心區(qū)，如美國的東北部城市群和五大湖城市群、英國的倫敦城市群、歐洲西北部城市群、日本的東海道城市群等。城市群是集約型城鎮(zhèn)化道路的有效形式和集中體現(xiàn)，單個大城市“攤大餅”式平面擴張的城鎮(zhèn)化模式已逐步被摒棄。過去50年全球城市發(fā)展的大趨勢，即是從發(fā)展多功能的單一特大城市轉向網(wǎng)絡式專業(yè)分工明確、交通快速便捷的城市群。對于我國而言，目前已進入工業(yè)化和城市化的中后期發(fā)展階段，實施城市群主導的城市化有利于集約節(jié)約利用資源，防止“城市病”爆發(fā)。改革開放以來，我國已逐漸形成了長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原、中三角、成渝、關中—天水等覆蓋沿海內(nèi)陸的城市群，這些城市群正逐漸主導著我國各區(qū)域的城市發(fā)展。例如，2014年，以上海為中心的長三角城市群以2.1%的國土面積，集聚了我國12.4%的城鎮(zhèn)人口、25%的經(jīng)濟總量，并成為了世界六大城市群之一。城市群已構成未來我國城鎮(zhèn)化布局和區(qū)域發(fā)展的主體空間形態(tài)，并成為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。“十三五”時期，我國還將繼續(xù)以城市群為主體形態(tài)推進城鎮(zhèn)化建設。

表1 世界六大城市群發(fā)展概況 單位：%

圖4 “十三五”時期我國主要城市群空間分布圖資料來源：《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會第十三個五年規(guī)劃綱要》

三、“十三五”時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的突出問題和難點

我國目前的城鎮(zhèn)化還存在城鎮(zhèn)空間資源錯配、規(guī)模結構不盡合理等問題，部分問題可能會隨發(fā)展階段提高而趨向化解，但戰(zhàn)略、體制和政策等造成的結構性問題則仍將持續(xù)存在并制約我國城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展。其中，城鎮(zhèn)綜合承載力較弱、城鎮(zhèn)發(fā)展理念有偏誤、城鄉(xiāng)二元管理體制和傳統(tǒng)城市管理制度等是突出問題和難點。

(一)城鎮(zhèn)綜合承載力較弱，制約城鎮(zhèn)化率提高

我國的城鎮(zhèn)化是在資源、環(huán)境嚴重制約下的城鎮(zhèn)化。我國目前的城鎮(zhèn)人口規(guī)模占世界城鎮(zhèn)人口總規(guī)模的比重超過19%，而人均可利用土地資源僅為世界平均水平的1/4多，人均水資源僅占世界平均的28%，90%以上城市水域嚴重污染，約50%的重點城鎮(zhèn)水資源不符合飲用標準；再加上我國城鎮(zhèn)形態(tài)與布局不集中、土地利用較為粗放以及水資源地域季節(jié)分布不均衡、城市過度開采地下水等，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾進一步加劇，城鎮(zhèn)化率上升空間受到限制。據(jù)統(tǒng)計，全國650多個城市中的300多個城市，屬于聯(lián)合國人居環(huán)境署評價標準的“嚴重缺水”和“缺水”城市，導致依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務成本推動的城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)。

(二)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念有偏誤，制約城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高

我國城鎮(zhèn)化模式長期存在“重物輕人”傾向，導致人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。從國際發(fā)展經(jīng)驗來看，發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步推進的過程，城市空間擴張的同時人口也不斷向城鎮(zhèn)集聚，耕地轉變?yōu)榉寝r(nóng)用地的同時農(nóng)業(yè)人口也轉變?yōu)槌鞘腥丝?。然而?0世紀90年代以來，我國的城鎮(zhèn)化已出現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化傾向，尤其是在1994年分稅制改革后，在地區(qū)激烈的標尺競爭和土地財政雙輪驅(qū)動下，各地以發(fā)展城鎮(zhèn)化為名，大量征地開發(fā)；再加上“縣改區(qū)”“縣改市”“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”等一系列行政區(qū)劃調(diào)整以及市鎮(zhèn)設置標準的放寬，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模過快擴張，并陷入集聚土地資源、大搞工業(yè)園區(qū)而忽視勞動力就地城市化的困局。1996年以來，我國城鎮(zhèn)土地面積從1.3萬平方公里擴大到2015年的9.2萬平方公里，增長了6.1倍；而同期的城鎮(zhèn)人口從37304萬人增加到77116萬人，僅增長了1.1倍；城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)達到3.4，遠高于國際社會公認的合理閾值1.1?？臻g城市化大大快于人口城市化速度導致城市人口密度較低，人口承載數(shù)量不足，城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村用地效率低，以及大量失地農(nóng)民游離在城鎮(zhèn)均等基本公共服務覆蓋的邊緣。

(三)城鄉(xiāng)二元管理體制，制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

我國現(xiàn)存制度在一定程度上固化了城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。一是城鄉(xiāng)二元戶籍體制阻礙人口城鎮(zhèn)化進程。城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，大量進城6個月以上的農(nóng)民工雖被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑，但無法完全取得城鄉(xiāng)均等的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等城市基本公共服務，形成了城市內(nèi)部的“新二元結構”，限制了農(nóng)民工市民化進程。目前各地雖已按照新一輪戶籍制度改革精神，推進了“積分入戶”、大中小城市分類改革、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記、居住證等改革，但大量農(nóng)民工仍難以完全取得就業(yè)服務、保障性住房、社會保障等城鎮(zhèn)基本公共服務，農(nóng)民工市民化仍存在較高的制度門檻。二是農(nóng)村土地制度改革滯后削弱了農(nóng)民進城落戶的能力。農(nóng)村土地所有權歸村集體，農(nóng)民只享有土地的承包權、經(jīng)營權、收益權以及流轉權利。而農(nóng)村土地產(chǎn)權不清晰、農(nóng)民土地財產(chǎn)權虛置等問題，限制了土地資源資本化、金融化；農(nóng)村土地流轉局限于村集體內(nèi)部，并缺乏有效的農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，且出租、轉讓、入股等土地流轉新形式尚不健全，進城農(nóng)民工難以通過市場化途徑合理變現(xiàn)土地財產(chǎn)權益；國家統(tǒng)一征用是農(nóng)村土地進入城市土地交易市場的主要方式，然而在現(xiàn)行《土地管理法》下，各地土地補償標準不一、農(nóng)民表達機制不暢，難以保障失地農(nóng)民的合理補償。

(四)傳統(tǒng)城市管理制度，制約城鎮(zhèn)空間優(yōu)化

我國現(xiàn)存財稅體制及傳統(tǒng)的城市管理體制已經(jīng)越來越不適應目前的發(fā)展階段和體制改革要求，在一定程度上固化了城鎮(zhèn)空間格局，制約了城鎮(zhèn)空間布局和形態(tài)優(yōu)化。一是現(xiàn)行財稅體制不利于人口城鎮(zhèn)化。我國間接稅為主的稅制結構，征稅環(huán)節(jié)以生產(chǎn)而非以消費為主，在分稅制改革后的財權與事權不匹配情況下，地方政府更加熱衷于吸引企業(yè)入駐投資增加國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)和財政收入，而對本地城鎮(zhèn)居民之外的農(nóng)民工的基本公共服務供給的積極性不高。并且，在地區(qū)GDP標尺競爭背景下，地方政府更傾向于重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設、輕管理服務。二是等級化城鎮(zhèn)管理模式不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。我國在省級、副省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級(建制鎮(zhèn))等五級城鎮(zhèn)行政層級基礎之上形成的等級化城鎮(zhèn)管理模式，形成了城市資源自上而下地分配與自下而上地上繳的流動機制，導致資源更多地集中在中心城市。各級中心城市通過行政資源實現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)的壟斷式自我擴張，而低行政級別的中小城市與小城鎮(zhèn)難以獲取充足的公共資源，造成中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。三是跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機制不暢，不利于大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。地區(qū)標尺競爭格局下形成的行政分割，使得各城市之間存在激烈的非合作博弈，導致城市政府之間的橫向合作關系不暢，生產(chǎn)要素難以在城市間自由流動，分工難以在城市之間形成，不利于城市群內(nèi)部城市協(xié)調(diào)發(fā)展和發(fā)育壯大。

四、“十三五”時期促進我國城鎮(zhèn)化優(yōu)化發(fā)展的對策建議

“十三五”時期，應結合我國城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展面臨的突出問題和難點，順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以提高城市綜合承載力為支撐、以體制機制創(chuàng)新為保障，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，走以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、綠色低碳和傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路。

(一)以人為本，推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化

以人為本是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性，要求推進以人為核心的人口城鎮(zhèn)化進程，著力提高城鎮(zhèn)人口的素質(zhì)和生活質(zhì)量。人口城鎮(zhèn)化包括了農(nóng)民職業(yè)身份轉變的勞動力城鎮(zhèn)化過程，以及從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明向現(xiàn)代城市文明整體轉變的消費者城鎮(zhèn)化進程。在我國已基本實現(xiàn)勞動力城鎮(zhèn)化背景下，為推動以人為核心的人口城鎮(zhèn)化，需要突破限制消費者城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)二元體制以及財權事權不匹配的分稅制財稅體制，重點推進戶籍、住房保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、義務教育、基本養(yǎng)老等制度改革創(chuàng)新，保障農(nóng)業(yè)轉移人口的身份公平、機會公平和發(fā)展公平。為此，“十三五”時期，應根據(jù)我國城鎮(zhèn)化所處發(fā)展階段，率先統(tǒng)籌推進舉家轉移、穩(wěn)定就業(yè)和農(nóng)村先富人口有序落戶城鎮(zhèn)。對于暫時還不能在城鎮(zhèn)順利落戶的其他農(nóng)業(yè)轉移人口，應保障隨遷子女平等受教育權利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、建立低成本保障性住房制度，加快推進基本公共服務均等化。此外，還應在合理確定各級政府農(nóng)業(yè)轉移人口市民化支出責任基礎上，建立政府、企業(yè)、個人多方的人口市民化成本分擔機制，引進社會資本、設立城鎮(zhèn)發(fā)展基金等構建多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，不斷健全農(nóng)業(yè)轉移人口市民化可持續(xù)推進機制。

(二)優(yōu)化布局，推動大中小城市協(xié)同發(fā)展

優(yōu)化布局是新型城鎮(zhèn)化的鮮明特征，要求根據(jù)土地、水資源、大氣環(huán)流特征和生態(tài)環(huán)境承載能力，促進城鎮(zhèn)化宏觀布局、城鎮(zhèn)規(guī)模結構和微觀空間治理優(yōu)化，重點提升城市群的創(chuàng)新能力、生態(tài)環(huán)保的聯(lián)防共治、基礎設施的互聯(lián)互通、公共服務一體化和要素市場一體化。為此，“十三五”時期，一方面，應把城市群作為城鎮(zhèn)人口布局的主要載體和城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，促進城市群和城市發(fā)展帶的形成和壯大。應根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃安排的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局，以京津冀、長三角、珠三角三大城市群為基礎，著力優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，并建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制，推動國土空間均衡開發(fā)。另一方面，還應促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。應加強市場主導和政府引導，根據(jù)區(qū)域資源承載能力差異，科學劃定各城市特別是特大城市的開發(fā)邊界，增強中小城市輻射帶動作用，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。此外，還應進一步完善城市群內(nèi)部城市之間、城市群之間的綜合交通運輸體系，降低物流成本，促進城市群內(nèi)部各城市的分工協(xié)作。

(三)產(chǎn)城融合，推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展

產(chǎn)城融合既是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也是新型城鎮(zhèn)化的重要實現(xiàn)路徑。要求產(chǎn)業(yè)和城市功能融合、空間整合和價值融合，做到“以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城人融合”，努力形成就業(yè)、居住、服務一體化的城鎮(zhèn)化進程。為此，“十三五”時期，應根據(jù)不同區(qū)域、不同規(guī)模城市的城市化特點，實施差異化產(chǎn)城融合策略。一方面，對于中西部內(nèi)陸地區(qū)，應加快城鎮(zhèn)工商產(chǎn)業(yè)的培育和集聚，創(chuàng)造充足的就業(yè)機會，提高城市的就業(yè)吸納能力；對于東南沿海較發(fā)達地區(qū)，應加快為有條件舉家遷入的農(nóng)民工家庭提供低成本的住房和基本公共服務，引導農(nóng)民工家庭居住生活整體遷入，完成市民化進程，提高城市的人口市民化能力。另一方面，對于中小城市，應加快城市工商產(chǎn)業(yè)的培育和集聚，促進主城區(qū)空間擴容和經(jīng)濟密度提升，擴大城市規(guī)模和增強內(nèi)源性增長動力；對于較大規(guī)模的中心城市特別是超大城市和都市區(qū)，應加快紓解城區(qū)或中心城市產(chǎn)業(yè)功能，促進城市功能的轉型。

(四)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是新型城鎮(zhèn)化的必然趨勢，要求合理處理城鎮(zhèn)建設和農(nóng)村建設之間的關系，重點在農(nóng)村；促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權益平等化、城鄉(xiāng)公共服務均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。為此，“十三五”時期，一是應尊重城鄉(xiāng)發(fā)展差異性，突出農(nóng)村的功能和特色，尤其是不能以城鄉(xiāng)同樣化發(fā)展理念促進城鄉(xiāng)一體化，注重農(nóng)村的鄉(xiāng)情鄉(xiāng)土，保護好鄉(xiāng)村美景和風貌。二是應加強基本公共服務向農(nóng)村覆蓋的深度。應加快推進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎設施建設，推動形成城鄉(xiāng)基本公共服務均等化體制機制；針對農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老人等特定人群，還需重點加強農(nóng)村教育、養(yǎng)老基礎設施建設，發(fā)展適合農(nóng)村特點的老齡健康服務體系和社會救助制度。三是應用好現(xiàn)代生產(chǎn)要素改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。進一步降低社會資本進入農(nóng)業(yè)的門檻，有序引進包括工商資本、金融資本等在內(nèi)的社會資本改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)；通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策措施，加快培育現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，激發(fā)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會有效、包容與可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民、農(nóng)村與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

(五)完善治理，推進城市管理創(chuàng)新

完善城市治理是順利推進新型城鎮(zhèn)化的重要保障。要求城市建設過程中秉持綠色生態(tài)和傳承文化的理念，破除等級化城市管理模式弊端，切實增強城市宜居性，大幅提升城市文化底蘊和可持續(xù)發(fā)展能力，以及城鎮(zhèn)建設和管理水平。為此，“十三五”時期，一方面，應著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，盡可能減少對自然的干擾和損害，并更加注重生態(tài)基礎設施和宜居生態(tài)工程建設，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營模式，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。另一方面，還應充分考慮各地的人文和風俗的差異性，因地制宜、突出特色，形成符合實際、各具特點的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，尤其是不能以瓦解農(nóng)村文明、犧牲文化遺產(chǎn)為代價推進新型城鎮(zhèn)化。此外，還應在切實保障各級城市發(fā)展權相對公平的前提下，將行政力量轉變?yōu)槭袌龌侄蔚囊环N補充，實現(xiàn)由“政府主導+市場推動”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑向“政府引導+市場主導”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路轉變。

1.陳文玲：《創(chuàng)新城市發(fā)展方式 推進城市化持續(xù)健康發(fā)展》，《全球化》2013年第4期。

2.高春良、魏后凱：《中國城鎮(zhèn)化趨勢預測研究》，《當代經(jīng)濟科學》2013年第4期。

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9.王一鳴：《堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路》，《全球化》2014年第12期。

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12.楊亮、陳波平：《建設循環(huán)城市，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展》，《全球化》2016年第12期。

13.鄭新立：《堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路》，《全球化》2013年第12期。

易信，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟研究所助理研究員、經(jīng)濟學博士。

*該文受到國家社科基金重大項目《“十三五”時期我國發(fā)展環(huán)境、發(fā)展趨勢和戰(zhàn)略思路研究》(項目編號：14ZDA022)的資助，在此表示感謝。

谷 岳