李 杰 朱珊珊

“鄰避事件”公眾參與的影響因素*

李 杰 朱珊珊

通過多個案例詳細分析和對比分析得出了鄰避情結(jié)、鄰避沖突和鄰避事件的發(fā)生機制，并且總結(jié)出具有共性和普遍價值的政府與公眾在鄰避事件中的博弈特征，得出公眾參與鄰避設(shè)施選址、建設(shè)與維護過程的價值。政府公共部門應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，在政策制定過程中，盡可能和利益相關(guān)者溝通，通過聽證會、座談會等方式聽取利益相關(guān)者的意見，實現(xiàn)權(quán)力共享，達成利益均衡，降低公眾心理風(fēng)險預(yù)期，推動形成協(xié)商共治的局面。

鄰避事件公眾參與 鄰避設(shè)施

隨著我國社會體制的變遷，尤其是單位制向社會化市場體制的過渡，社會公眾表達利益的需求和自我保護意識逐漸增強。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)生了巨大的變化，民眾的整體生活質(zhì)量得到提升。轉(zhuǎn)型期我國需要興建大量的工業(yè)項目以及提升生活品質(zhì)和生活質(zhì)量的服務(wù)項目，這些項目的特性具有一定的“負外部性”，可能會給臨近的居民帶來一定的影響，遭到就近民眾的反對，使得工程推進受阻。研究鄰避關(guān)聯(lián)問題及其應(yīng)對措施，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

最早開始研究鄰避沖突的是美國。美國是工業(yè)發(fā)達國家，在經(jīng)濟發(fā)展過渡階段也面臨著和中國最近十幾年一樣的鄰避沖突。20世紀60年代，美國興起了旨在反對環(huán)境污染性設(shè)施興建與運營的抗?fàn)幮曰顒?，后來有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為 “Not In My Back Yard”，直譯過來的意思即為 “不要在我家后院”，學(xué)界通常稱其為“鄰避”（常亮，2015）。最早提出該詞的是1980年英國記者Emilie Travel-Livezey，用來“描述當(dāng)時美國人普遍對于化工垃圾極為警覺和反感的態(tài)度，后被媒體和學(xué)界廣泛使用，指在現(xiàn)代化與都市化的進程中，許多集體消費的必要公共設(shè)施與非集體消費的生產(chǎn)設(shè)施，均面臨因設(shè)施的外部性擴散，而引起周邊居民反對與抗?fàn)幍默F(xiàn)象”[1]。李永展、何紀芳通過抽樣調(diào)查，對鄰避沖突的發(fā)生機制進行了深入的分析，按照鄰避效果將“都市服務(wù)設(shè)施分為四個等級：不具備鄰避效果、具備輕度鄰避效果、具備中度鄰避效果和具備高度鄰避效果的設(shè)施”[2]。童星、陶鵬（2010）將鄰避設(shè)施分為污染類、風(fēng)險聚集類、污名化類以及心理不悅類。

盡管我國關(guān)于鄰避沖突事件的研究不是很成熟，但是關(guān)于鄰避沖突發(fā)生的機制和治理政策已有一些成果。從2006年廈門PX事件開始，國家對鄰避沖突日益重視，并對一些重要案件給予高度關(guān)注。隨著國家治理能力提升和社會結(jié)構(gòu)的完善，鄰避沖突并沒有減少，反而呈現(xiàn)增加的趨勢，這說明了在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，無論是政策制定還是政策執(zhí)行，利益分配和政治民主轉(zhuǎn)型方面都存在痼疾，如果不從根本上解決存在的體制機制問題，無論在理念上怎么重視，這一類事件也會發(fā)生。

有學(xué)者認為，鄰避沖突的產(chǎn)生主要是利益補償機制不完善，受“負外部性”影響的居民心理上覺得沒有受到政府的重視，這些群體習(xí)慣性把自己當(dāng)作弱勢群體，認為政府愿意站在企業(yè)一邊，為企業(yè)說話，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，增加了政策執(zhí)行的成本，給社會發(fā)展帶來損失。由此存在如下疑問，既然鄰避事件在最近幾年的發(fā)生呈現(xiàn)增長趨勢受到政府部門的重視，并且為了社會平穩(wěn)，政府作出了較大的讓步，但是為何還是不能從根本上解決鄰避沖突呢？

二、鄰避設(shè)施、鄰避沖突、鄰避情結(jié)和鄰避事件的界定

（一）鄰避設(shè)施的內(nèi)涵

在介紹相關(guān)專有名詞之前，先對“鄰避”一詞進行界定，國外學(xué)者Glaberson認為鄰避是“指企業(yè)或政府的項目受到干擾，要求項目停止或者縮小它們；鄰避是組織、游行、控告以及請愿，以阻止他們認為是威脅的管理者。他們扭動政治家的武器，他們學(xué)習(xí)如何影響監(jiān)管機構(gòu)；他們斗爭激烈，然后要么贏了，要么輸了”[3]。而鄰避設(shè)施也叫“鄰避項目”，是指“為社會帶來生活上的便利與福祉，但會為附近居民帶來負面的影響，以致產(chǎn)生鄰避情結(jié)的設(shè)施。國外通常稱此類不受居民歡迎的鄰避設(shè)施為 ‘露露’（即地方上排斥的土地使用，Locally unwanted Landuse，簡稱 LuLu）”（張向和，2010）。 除了公園這種能夠給居民帶來好處的公共服務(wù)類項目的設(shè)施以外，像垃圾焚燒廠、PX項目、殯儀館的建造等都會遭到周邊居民的反對。“城市公共服務(wù)設(shè)施可能產(chǎn)生的環(huán)境威脅等直接影響周圍居民生活質(zhì)量，此外設(shè)施還存在風(fēng)險分擔(dān)與收益分配不對稱現(xiàn)象：設(shè)施服務(wù)范圍覆蓋廣，但其環(huán)境、經(jīng)濟成本則由周圍居民承擔(dān)。”[4]由此可以總結(jié)出鄰避設(shè)施的一些共性特征，主要包括：一是設(shè)施所產(chǎn)生的效益為全體社會所共享，但負面外部效果由設(shè)施附近民眾來承擔(dān)[5]，也就是外部性擴散；二是附近居民若想要維護自身利益，只有通過空間移動才能達到；三是鄰避設(shè)施的建造決策往往缺乏公眾參與，因而遭到附近居民的反對。對鄰避設(shè)施的特征有了了解，便能夠制定相應(yīng)的對策，轉(zhuǎn)變政府自上而下的政策制定和執(zhí)行模式。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，都市人口規(guī)模迅速膨脹，垃圾和廢物的排放量也迅猛增加，居民的生活空間受到不斷擠壓，因而迫切需要一些大型公共設(shè)施來消納這些垃圾和廢物。這些公共設(shè)施本身帶有一定的負外部性，可能給當(dāng)?shù)鼐用駧硎聦嵣匣蛳胂笾械耐{而受到居民選擇性的抵制，因此常常被稱為“鄰避設(shè)施”。[6]鄰避設(shè)施的建造是城市精細化治理中的要件，對整個城市乃至國家的發(fā)展都是必不可少的，但是可能會給設(shè)施附近的居民帶來一定的不利影響，常常項目還沒開工，就遭到居民的抵制和不滿。譚爽認為，公眾之所以對鄰避設(shè)施產(chǎn)生不滿，主要是鄰避設(shè)施存在三種社會風(fēng)險，分別是“安全型社會穩(wěn)定風(fēng)險、利益型社會穩(wěn)定風(fēng)險、公正型社會穩(wěn)定風(fēng)險”[7]。三種風(fēng)險刺激居民反對政府或者企業(yè)建造公共設(shè)施，一旦政府不及時進行溝通，就可能導(dǎo)致事件升級，發(fā)生群體性事件。通?！班彵茉O(shè)施會以‘最小抵抗路徑原則’建立在一些地區(qū)，但當(dāng)這些公共服務(wù)設(shè)施的外部性影響達到一定程度或人們認知程度提升”[8]，就會引來附近居民的強烈反對，“根據(jù)集體行動邏輯,這些成本負擔(dān)者將會有較強的動機與較高的組織能力來反對這項鄰避設(shè)施”。[9]

（二）鄰避沖突的界定

鄰避沖突的發(fā)生，可能是對環(huán)境會產(chǎn)生污染的設(shè)施的建造會給附近居民帶來負外部性，也可能是“公眾對科學(xué)技術(shù)的不信任，對項目管理者不信任，同時不相信政府部門，并且受到公共信息的錯誤導(dǎo)向”[10]。在雙方無法達成一致的情況下，沖突就存在了?！班彵軟_突就是鄰避設(shè)施附近居民因為反對設(shè)施的建設(shè)與運營，而與政府部門之間發(fā)生的社會對抗行為”。鄰避沖突的發(fā)生除項目本身存在的問題外，公眾對政府的信任度低、心理因素、環(huán)境污染、房價貶值以及安全考慮也是影響的關(guān)鍵。社會心理因素主要有不公平心理，“即大部分居民都了解鄰避設(shè)施對于社會全體所具有的效益，但問題在于他們會質(zhì)疑為什么這項設(shè)施偏要設(shè)置在他們家后院而不是設(shè)置在他處”[11]；就環(huán)境污染而言，“部分鄰避設(shè)施的興建和運行的確會對周邊地區(qū)的空氣、水、土地等造成一定污染，比如化工企業(yè)、污水處理廠、火力發(fā)電廠等鄰避設(shè)施，雖然在興建之前通過了環(huán)境評估，但是在運行過程中還是會排放一些污水、廢氣和廢渣，雖然其中所含有害物質(zhì)在國家所規(guī)定范圍之內(nèi)，但這些污水、廢氣、廢渣還是會給周邊居民的身體健康造成一定的損害”[12]；當(dāng)今公眾選擇居住要求越來越高，環(huán)境是一個重要因素，倘若樓盤周邊有污染工程，一般房價都會被壓低，否則很難出售；安全因素也是居民考慮的因素，最近幾年發(fā)生過幾起核電站爆炸事件，因此居民很在意自身的安全。當(dāng)政府把可能具有危險性的工程建造在自家附近，就會受到附近居民反對，導(dǎo)致鄰避沖突。若政府回應(yīng)不及時，在一定時間可能進入膠著狀態(tài)，導(dǎo)致工程無法按時竣工，也許需要另選地址。

（三）鄰避情結(jié)的界定

在鄰避設(shè)施沒有建造以前，鄰避情結(jié)就存在?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，信息化傳播速度的加快，一個地方發(fā)生的事件會很快傳到全國乃至全世界，而且信息的逐漸傳播會帶來夸大的趨勢。當(dāng)政府或企業(yè)按照規(guī)劃計劃在一個地方建設(shè)鄰避設(shè)施時，附近居民會有一種與政府部門或企業(yè)對抗的心理。鄰避情結(jié)主要包括三個方面的含義，“首先,它是一種全面拒絕被認為有害于生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的公共設(shè)施的態(tài)度，比如垃圾掩埋場、焚化廠、火力發(fā)電廠、核能電廠等；其次，強調(diào)以環(huán)境價值作為是否興建公共設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)；再次，鄰避情結(jié)主要是一種情緒性反應(yīng)，居民不一定需要有技術(shù)層面、經(jīng)濟層面或行政層次的理性知識?！盵13]鄰避情結(jié)的產(chǎn)生是國家走向現(xiàn)代化的過程中遇到的最難治理的難題，它不是技術(shù)性、可操作性的政策可以解決的，需要政府長期塑造政治信任，引導(dǎo)公民參與到公共決策中方能得到治理。

（四）鄰避事件的界定

鄰避事件也叫鄰避型群體性事件，是在鄰避情結(jié)和鄰避沖突的基礎(chǔ)上擴散化的結(jié)果?！班彵苄腿后w性事件是基于鄰避行為——設(shè)施附近居民考慮到其負面影響而產(chǎn)生的，激烈的并帶有情緒化地堅決反對某種公共設(shè)施修建的行為。 ”[14]

三、鄰避事件的類型劃分與決策參與

2006年福建廈門PX項目事件發(fā)生以來，鄰避沖突或鄰避事件在逐漸增多。長期以來，特別是改革開放以來，政府都將穩(wěn)定當(dāng)作國家發(fā)展的前提，政府績效考核指標(biāo)也將穩(wěn)定作為地方官員考核的指標(biāo)之一。因此當(dāng)?shù)胤缴享椖康臅r候，倘使會給政策執(zhí)行帶來阻礙，政府往往避重就輕，不告知公眾，制定“隱蔽政策”。待居民發(fā)現(xiàn)政府建造影響環(huán)境的項目時，就可能參與到反對中來，甚至演化為鄰避型事件。

（一）鄰避事件的類型劃分

這里主要通過報刊、期刊網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng)搜索等方式，將最近十年來的主要鄰避型事件作一個梳理，并且借鑒陶鵬、童星（2010）對鄰避型事件的分類在其基礎(chǔ)上加上 “安全類項目”，從中選擇有代表性、影響力較大的事件進行分析。大體上看，可將鄰避事件分為污染類、風(fēng)險聚集類、污名化類、心理不悅類和安全類等五種主要類型。五種類型的特征和典型事件如表1所示。

表1 鄰避事件的類型劃分與近年代表性事件

（二）鄰避事件的決策模式與公眾參與

1.鄰避沖突中的決策模式

從鄰避事件發(fā)生演化階段來看，都有一個共性，即事件都是從一個很小的點，逐漸被放大化，直到政府部門妥協(xié)才得以終止。主要表現(xiàn)出兩種特征：“第一，初期決策時根據(jù)專家意見隱蔽進行，缺乏與利益相關(guān)居民的直接互動；第二，公布決策時強調(diào)社會利益和公民責(zé)任，呼吁居民做一個友好的鄰居?！盵15]一般而言，政府要落實國家重大項目，或者基層服務(wù)項目時，首先咨詢的是業(yè)內(nèi)專家學(xué)者，通過專家參與制定決策，并且在作出決策以后也多只是在內(nèi)部公示。在沒有舉行聽證會，引導(dǎo)公民有序參與決策的前提下，如果這種決策公益性較強，并且不會給項目周邊居民帶來危害，實施并無障礙，倘若是“鄰避設(shè)施”，在周邊居民不知情的情況下公然上項目，只會適得其反，最終給政府和企業(yè)乃至社會帶來損失。比如“寧波PX項目總投資以百億計，廈門海滄PX項目前期投資達108億元，一旦建成每年至少能給廈門貢獻800億元的GDP”[16]。這些項目屬于典型的鄰避設(shè)施，能給整個社會帶來好處，“負外部性”由周邊居民承擔(dān)，當(dāng)居民了解到該項目存在的隱患時，就形成了鄰避沖突。

2.鄰避事件中的公眾參與

表2呈現(xiàn)了部分典型性鄰避事件中的公眾參與情況以及媒體在其中發(fā)揮的作用和政府回應(yīng)情況。

表2 部分鄰避事件中的公眾參與、媒體作用與政府回應(yīng)情況

四、影響公民參與公共決策進程的理論分析

（一）公眾參與階梯理論

公眾參與階梯理論最早是由Sherry R.Arnstein在1969年提出的，他認為公民參與可以分為八個階段，分別由三個不同的參與程度組成：無參與、象征性參與和實質(zhì)性參與。[24]這三個不同的參與程度對應(yīng)的八個階段各有自身的特征（見表3）。在這三個階段，公眾參與受到多種因素的影響，主要有利益因素、信息不對稱、歷史傳統(tǒng)以及政治體制等。

表3展現(xiàn)了公眾參與的發(fā)展階段。當(dāng)處于“無參與”程度這一級時，反映的是絕對集權(quán)國家或威權(quán)國家的公民參與水平，在這些國家公民缺乏參與意識，也沒有合理合法的參與途徑，

國家政策制定或基層政策制定把持在當(dāng)權(quán)者和利益集團手中，公眾成為權(quán)力附庸者，完全處于弱勢地位。當(dāng)處于象征性參與時，主要是一些“權(quán)力主導(dǎo)型”國家，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和大眾教育的推進，公眾開始意識到 “法律面前人人平等”，要求參與到政治事務(wù)和公共決策中去。國家為了社會和諧，形式上允許公眾參與，但是最終決策還是由政府決定。在實質(zhì)性參與階段，公眾參與成為政策制定的必經(jīng)階段。參與意味著國家的進步，因此政府與公眾進行合作，制定公共政策，建立完善的合理的公眾參與平臺，推進國家向前發(fā)展。

（續(xù)上頁）

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表3 公民參與階段及其特征

（二）地方政府的策略選擇

鄰避事件發(fā)生過程中，地方政府有兩種選擇處置方式：一種是制度框架內(nèi)處置，另一種是制度框架外處置。“擺平”策略是一種制度框架外的處置機制。所謂地方政府的“擺平”策略是指“地方政府較為被動、消極地履行社會管理職能；根據(jù)對特定社會抗?fàn)幨录欠癯龉茌牱秶目赡苄怨烙嫞x擇性進行應(yīng)對；在應(yīng)對社會抗?fàn)幨录r，運用拖延、收買、欺瞞、要挾、限制自由等方式，盡量實現(xiàn)屬地社會表面上的暫時性穩(wěn)定”[25]。

（三）獨裁或自主決策

約翰·克萊頓·托馬斯認為，有三種可供決策者選擇的決策模型：一是獨裁或自主式?jīng)Q策，沒有公民參與或者公眾的影響力；二是協(xié)商式?jīng)Q策，公眾在決策中發(fā)揮十分重要的作用；三是實質(zhì)性公眾參與決策，決策由管理者和公眾共同制定，公民對決策擁有廣泛的影響力。[26]當(dāng)決策階段是獨裁或自主式?jīng)Q策模型時，缺少公眾參與，表現(xiàn)出決策過程的“隱蔽性”、不公開，缺少聽證等積極采納群眾意見的過程，勢必導(dǎo)致個別決策者獨斷專行，受到個人利益驅(qū)使，作出危害公眾或社會的決策，加深政府部門與公眾的矛盾。按照社會發(fā)展規(guī)律，決策模型應(yīng)該是逐漸朝著協(xié)商式?jīng)Q策的方向發(fā)展，逐步實現(xiàn)實質(zhì)性公眾參與決策。

五、鄰避事件治理困境的化解策略

鄰避事件在我國發(fā)生以來，政府相關(guān)部門在決策制定過程中也會邀請有關(guān)專家參與公共決策制定，有時候甚至舉行聽證會，然而這些政策制定過程和最終決策主要控制在政府部門，公民參與方式多是自上而下的被動式的參與決策，在決策中缺乏話語權(quán)，導(dǎo)致鄰避事件逐年增加，因此，應(yīng)該“設(shè)置形式多樣的公民參與機制，強化自下而上的決策過程與政治對話有助于鄰避困境的化解，反之正式的參與途徑被堵塞或不存在，那么人們自然會選擇非正式的集體行動來表達心中不滿，以引起社會的關(guān)注”[27]。鄰避事件的發(fā)生并不是沒有前兆的，通常事件發(fā)生前都會有一些居民通過上訪、寫信乃至網(wǎng)絡(luò)尋求政府回應(yīng)。因此，要想真正走出鄰避事件困境，除了相關(guān)的利益補償機制以外，實質(zhì)性的公眾全程有序參與決策是關(guān)鍵。實現(xiàn)公眾決策參與階梯理論的第三層次，實質(zhì)性地參與決策，可從以下三個方面努力。

（一）公眾參與合法化

合法化是制度化的結(jié)果，通過制度規(guī)定公眾參與的程序，給予公眾參與法律保障。我國《立法法》第三十四條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！痹摲ǖ谖迨藯l規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！庇纱丝梢?，我國有對公眾參與鄰避型設(shè)施的立法保障，且應(yīng)在相關(guān)法律中將前述規(guī)定進一步具體化和針對性，切實保證公眾參與對立法決策和立法結(jié)果的相當(dāng)影響力，并對公眾參與鄰避設(shè)施選址和執(zhí)行決策進一步完善。

（二）公眾參與常態(tài)化

常態(tài)化意味著公眾參與程序規(guī)范化。實現(xiàn)公眾參與常態(tài)化，應(yīng)培育公民參與公共事務(wù)和決策的意識，同時改變政府決策原有模式。實現(xiàn)公眾參與常態(tài)化，需要滿足兩個指標(biāo)：一個是低成本指標(biāo)，另一個是高效益指標(biāo)。從“成本-效益”分析來看，如果參加公共決策不能給社會公眾帶來利益，就難以吸引公眾參與到?jīng)Q策中，如果是對公眾有絕對危害的決策也很難常態(tài)化。具體來講，低成本指標(biāo)需要滿足以下條件：“公民隨時愿意參與到造福社區(qū)的項目中；利益相關(guān)者地域相近，能隨時出席會議；在保證其家庭生計的前提下，居民能參與會議；社區(qū)同質(zhì)化，少部分人能代表大多數(shù)人的利益；該主題不需要代表迅速掌握復(fù)雜信息。”[28]高收益指標(biāo)需要滿足以下條件：“遇到困難時，需要一個公民打破僵局；當(dāng)政府反對政策時，相關(guān)機構(gòu)尋求社區(qū)成員認同以利于政策順利執(zhí)行；社區(qū)由影響力較大的成員代表；社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者能夠獲得大家的信任；若不變更決策，就存在高利潤收益，即使在危險邊緣”（楊秋波，2012）。

（三）公眾參與制度化

根據(jù)新制度主義的觀點，制度一定程度上決定著人的行為模式和選擇。制度具有穩(wěn)定性，只有建構(gòu)一種穩(wěn)定的公眾參與制度，才能形成一種程序化的、常態(tài)化的公眾參與機制，保證公眾有合法的參與渠道和平臺。而一個合理的制度體系包括基礎(chǔ)性制度、程序性制度和支持性制度。公眾參與的基礎(chǔ)性制度包括政府信息公開和公眾利益的組織化，后者涉及憲法所規(guī)定的結(jié)社權(quán)。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行，雖然信息公開的力度和方式有待改進，但為公眾獲取信息提供了一種可能的方式。就公眾參與的程序性制度而言，公眾參與程序要滿足如下條件：均衡的利益代表；平等和有效的協(xié)商；理性和負責(zé)任的選擇。參與程序的設(shè)計要滿足不同參與強度的需求，提供合理的意見表達、回饋以及說明理由。我國2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》便屬于此類。公眾參與的支持性制度包括公益代表制度、專家知識的支持制度、利用司法審查有效監(jiān)督?jīng)Q策的制度等（楊秋波，2012）。所以，制度化的參與機制建構(gòu)是一個循序漸進的過程，是國家推行法制化建設(shè)的過程，對于制度框架內(nèi)的鄰避事件處置有著重要作用。

六、公民參與公共決策對鄰避事件治理的價值

公民參與公共政策制定具有合理性、合法性和必要性?！暗谝?，公民是社會公共權(quán)力的‘產(chǎn)權(quán)所有者’，有權(quán)參與公共政策制定；第二，公民參與公共政策制定是社會主義民主政治的必然要求；第三，公民參與能有效監(jiān)督公共政策過程，提高公共政策的科學(xué)性、有效性和合法性。”[29]鄰避沖突的產(chǎn)生就是公民參與政策渠道不暢通，利益機制不平衡，公眾心理風(fēng)險意識增強所致。另外，鄰避事件的發(fā)生還不僅僅是利益機制缺失、分配不公，還有政府信回應(yīng)度低下、缺少與公眾溝通的平臺等原因。長期以來形成的“自上而下”的決策模式，不僅把政策利益相關(guān)者（公眾）排除在外，而且對公眾的利益訴求不及時回應(yīng)和解決，導(dǎo)致公眾對政府不滿，一旦與政府相關(guān)的決策項目可能影響或已經(jīng)影響到相關(guān)公眾的利益，就容易產(chǎn)生公眾與政府的沖突。

（一）實現(xiàn)權(quán)力共享達成利益均衡

政府的權(quán)力來自人民的讓渡，但并不能說明人民將所有的權(quán)力都交給了政府，只有那些利于社會和諧發(fā)展的權(quán)力才能交給政府部門代理行使。當(dāng)今時代，信息技術(shù)日益發(fā)達，普通民眾也能很快接觸到最新消息和學(xué)到最新知識，“鄰避沖突是現(xiàn)代技術(shù)、公民權(quán)利意識、環(huán)保意識共同發(fā)展的結(jié)果，它既是經(jīng)濟人理性在公共政策領(lǐng)域的顯現(xiàn)，也是現(xiàn)代民主政治和公民權(quán)利意識發(fā)展的生動寫照?！盵30]在政治民主進程加快和公民權(quán)利意識強化的大背景下，政府必須改變原來的治理思維。權(quán)力共享的實質(zhì)就是利益分配話語權(quán)的平等，根據(jù)公眾參與階梯理論，實質(zhì)性地公眾參與政策制定強化了公眾的話語權(quán)，改變了科層制模式下“自上而下”政策制定模式，轉(zhuǎn)而實現(xiàn)一種新的“自下而上”的政策制定模式，政府與公眾之間達成一致，形成共贏的結(jié)果。

（二）降低公眾心理風(fēng)險預(yù)期

鄰避沖突的發(fā)生不一定都是技術(shù)風(fēng)險的問題，可能是由于心理不安、擔(dān)心、焦躁等現(xiàn)象導(dǎo)致?！爱?dāng)個體預(yù)料到安全或利益等受到威脅卻又無力應(yīng)對時，焦慮就會產(chǎn)生。作為鄰避項目周邊民眾，多種類型的焦慮心理通常是交織并存的:一方面，由于缺乏對核能、化工、垃圾處理等專業(yè)知識的了解及風(fēng)險應(yīng)對能力，民眾會對項目帶來的安全問題倍感擔(dān)憂；另一方面，因面臨搬遷、失業(yè)、重新安置等方面的問題，民眾對權(quán)利被侵害深感不滿。”有些項目在技術(shù)支持上完全符合國際標(biāo)準(zhǔn)，但是由于公眾不了解其真實情況，加之網(wǎng)絡(luò)輿情不當(dāng)引導(dǎo)，信息公開不充分、不及時，缺少公眾參與，因而公眾出于自身安全的考慮，往往會選擇反對鄰避設(shè)施的建設(shè)。通過公眾全程參與決策和信息公開化，公眾情感上更容易接受，這有助于降低心理風(fēng)險預(yù)期。

（三）提升公民和機構(gòu)的責(zé)任感

公眾參與決策意味其意見會影響到?jīng)Q策制定，并且政策執(zhí)行和自身利益相關(guān)，于是關(guān)注項目的進展必然成為公眾的心理慣性。一般來說，公民責(zé)任感或公民意識的培育都離不開參與意識。由上述案例分析和實踐可知，讓公眾參與到?jīng)Q策議程中，是解決鄰避沖突的重要措施?！?0世紀70年代末80年代初，鄰避問題在歐美、日本等發(fā)達國家集中爆發(fā)。公共機構(gòu)主要采取‘產(chǎn)生問題—掩蓋問題／逃避問題—試圖壓制’的策略，這一策略不僅使得民眾的鄰避抗?fàn)幧?，而且很快在法律、選舉以及政治道義等方面使政府遭到挫敗。之后，公共機構(gòu)開始重視民意，并通過公民參與的方式有效緩解了鄰避抗?fàn)幍纳墸沟绵彵軉栴}保持在理性、溫和的狀態(tài)?！盵31]通過公眾參與意識的培育逐漸形成一種穩(wěn)定的責(zé)任感，利于政策制定的科學(xué)化、合理化，也利于技術(shù)控制范圍內(nèi)的公益項目的建設(shè)，利于經(jīng)濟社會發(fā)展。除提升公民的責(zé)任感以外，公眾參與決策還能提升機構(gòu)的責(zé)任感，“由于公眾參與能夠提升決策過程的透明性，從而激勵相關(guān)機構(gòu)在決策及實施過程中充分考慮受影響群體的利益。 ”[32]

（四）提高政府公信力

2014年5月杭州余杭中泰垃圾焚燒廠引聚集抗議事件中政府積極回應(yīng)了公眾，引入公眾有序參與政策制定，取到了較好效果。鑒于公眾受知識水平的限制，在參與過程中不一定能提出建設(shè)性意見，甚至?xí)岢鰺o濟于事的意見，但是積極的公眾參與，就算是政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生損失，也不會影響政府公信力，帶來的社會損失相對較小。相反，如果政府在安排鄰避設(shè)施項目時采取“隱蔽政策”，一旦信息披露，就會給相關(guān)工作帶來被動，不利于鄰避設(shè)施建設(shè)和項目推進。

七、結(jié)語

這里在文獻分析和案例分析的基礎(chǔ)上，通過多個案例詳細分析和對比分析得出了鄰避情結(jié)、鄰避沖突和鄰避事件的發(fā)生機制，并且總結(jié)出具有共性和普遍價值的政府與公眾在鄰避事件中的博弈特征，得出公眾參與鄰避設(shè)施選址、建設(shè)、維護過程的價值。鄰避設(shè)施并不都是有害的，國家的發(fā)展離不開這些項目的建設(shè)，政府公信力不高、公眾參與渠道狹窄，參與技術(shù)缺失都可能給國家基礎(chǔ)設(shè)施和項目建設(shè)帶來損失。另外，政府公共部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維，不能認為對公眾有益的決策就能隨時拍板決定，在政策制定過程中，應(yīng)該盡可能和利益相關(guān)者溝通，通過聽證會、座談會等方式聽取利益相關(guān)者的意見。從鄰避沖突到鄰避事件的轉(zhuǎn)變其實需要一個過程。如果政府能夠?qū)W(wǎng)絡(luò)輿情正確引導(dǎo)，與媒體開展正確及時的溝通，使得媒體能夠做到公開、公平并且如實報道相關(guān)信息，切勿因小失大。鄰避型事件治理需要多方參與，形成一種協(xié)商共治的局面。

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The Influencing Factors of the Public Participation of“Not-In-My-Back-Yard ”Events

Li Jie Zhu Shanshan

Based on the detailed and comparative analysis of several cases,This paper finds out the mechanism of"Not-In-My-Back-Yard"complex,"Not-In-My-Back-Yard"collision and"Not-In-My-Back-Yard"events.This paper also sums up the game characteristics (They has common and universal value.)of the government and the public in the"Not-In-My-Back-Yard"events,and obtains the value of the public participation in the site selection,construction and maintenance of the"Not-In-My-Back-Yard"facilities.Government departments could change thinking and communicate with stakeholder as far as possible in the process of policy making,and could listen to the views of stakeholders through hearings,seminars and other ways,realize power-sharing,reach a balance of interests,reduce risk expectation of the public and promote the situation of consultation and co-governance.

“Not-In-My-Back-Yard” events,public participation, “Not-In-My-Back-Yard” facilities

中共上海市委黨校公共管理教研部 上海 200233；華東師范大學(xué)教育技術(shù)系 上海 200062

*該標(biāo)題為《重慶社會科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《鄰避事件治理中的公眾參與：程序、影響因素和價值》。基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“提升基層政權(quán)組織公信力研究”（批準(zhǔn)號：12CZZ043）。