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政府治理能力與社會公正的國際鏡鑒*

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在社會公正的追求過程中，政府治理能力至關(guān)重要。利用歐盟28國面板數(shù)據(jù)，實證分析政府治理能力與社會公正水平的關(guān)聯(lián)性與作用機理，并對同為歐盟創(chuàng)始成員國的德國和意大利進行了比較分析。研究發(fā)現(xiàn)，政府治理能力與社會公正水平正相關(guān)。較強的政府治理能力通過提升政策質(zhì)量與公共物品質(zhì)量、增強個體的發(fā)展機會與能力，從而導(dǎo)致較高的社會公正水平。我國應(yīng)將提升政府治理能力與促進社會公正緊密結(jié)合。政府治理能力提升的過程，既是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程，也是促進社會公正的過程。

政府治理能力 政府行為 公共政策

社會公正是人類社會自古以來追尋的價值理想。隨著政府介入社會與經(jīng)濟發(fā)展過程，并通過制度安排規(guī)范社會經(jīng)濟運行秩序，影響社會個體發(fā)展結(jié)果，社會公正成為一個治理問題和現(xiàn)代國家治理的目標(biāo)之一。政府在社會公正追尋過程中的入場，使政府治理能力成為社會公正水平的重要影響因素。因此，有理由假定，一國政府治理能力的高低會影響其社會公正水平高低。

一、相關(guān)文獻綜述

圍繞政府治理能力的實證研究有賴于相關(guān)量化評測。目前數(shù)量化評測政府治理能力或政府機構(gòu)質(zhì)量的研究較少，僅有的面板數(shù)據(jù)調(diào)查有：世界銀行組織的“世界治理指數(shù)”（Worldwide Governance Indicators,以下簡稱WGI），瑞典哥德堡大學(xué)政府質(zhì)量研究中心開發(fā)的 “治理質(zhì)量指數(shù)”（Quality of Governance,以下簡稱QoG），美國“政治風(fēng)險服務(wù)集團”的 “行政機構(gòu)質(zhì)量指數(shù)”（Bureaucratic Quality,以下簡稱BQ），以及波特曼恩基金會開發(fā)的 “波特曼恩轉(zhuǎn)型指數(shù)”中的 “管理指數(shù)”（Management Index,以下簡稱 MI）。

基于WGI、QoG、BQ數(shù)據(jù)庫的實證研究普遍說明，治理指數(shù)越優(yōu)的國家或地區(qū)，其社會發(fā)展情況越好。如WGI的創(chuàng)立者考夫曼（Daniel Kaufmann）、世界銀行以及國外學(xué)者基于WGI數(shù)據(jù)的實證研究指出，良好的治理對降低嬰兒死亡率、緩解貧困、促進社會經(jīng)濟發(fā)展等具有直接而重要的作用[1][2][3]；我國學(xué)者胡鞍鋼基于WGI的研究亦說明，政府治理能力的提升有助于擴大社會機會，促進全社會成員共享經(jīng)濟和社會發(fā)展成果。[4]運用QoG數(shù)據(jù)庫的國際比較研究表明，QoG指數(shù)正相關(guān)于人類發(fā)展指數(shù)、預(yù)期壽命、健康生活年限、平均在校教育年限、生活滿意程度、幸福感、人際信任程度、政府信任度，同時負相關(guān)于母嬰死亡率、絕對貧困率、經(jīng)濟不平等程度。[5][6][7]運用BQ指數(shù)的實證研究表明，良好的治理質(zhì)量使得公共支出在降低兒童死亡率與提高入學(xué)率方面更有效率。[8]

然而，由于政府治理能力自身固有的概念模糊性和內(nèi)涵豐富性，WGI、QoG、BQ指數(shù)實際測量的政府治理能力或過于寬泛，或有著具體指向。WGI測量的是寬泛的政府治理能力，乃至將選舉權(quán)包含于指標(biāo)之中；QoG專注于測量政府機構(gòu)公正行使職權(quán)的程度；BQ關(guān)注政府機構(gòu)抵御政治波動、在政治壓力下自主處理政府事務(wù)的專業(yè)度。過于寬泛的內(nèi)涵與測量指標(biāo)容易喪失針對性，具有針對性的指標(biāo)又有普遍性不足之嫌。為克服這一矛盾，本文將視野集中于各級政府治理能力概念所共有的內(nèi)核部分，即政府在政策制定與執(zhí)行方面的治理能力。以此界限為基礎(chǔ)，本文選取MI指數(shù)作為政府治理能力的量化指數(shù)，因其關(guān)注各國在新時期面對變化和挑戰(zhàn)進行回應(yīng)與轉(zhuǎn)型時政策制定與執(zhí)行的有效性。

在社會公正水平方面，社會公正是一個結(jié)合了價值與事實的多維度綜合概念，但上述實證研究僅涉及貧困率、收入不平等、入學(xué)率、嬰兒死亡率等單一指標(biāo)。這些指標(biāo)只是社會公正的某個方面，不能代表整體的社會公正水平。對社會公正水平的研究應(yīng)基于更為綜合與包容的社會公正水平衡量方法，選取一個系統(tǒng)的評價指標(biāo)體系與一致性較好的國家比較數(shù)據(jù)庫。為此，本文選取了新近發(fā)展的社會公正指數(shù)（Social Justice Index,以下簡稱 SJI）作為各國社會公正水平的測量。

本文討論的核心問題有兩個：一是政府治理能力是否以及在何種程度上影響了社會公正水平；二是政府治理能力如何影響社會公正。為回答這兩個問題，利用歐盟28國面板數(shù)據(jù)，對政府治理能力 （尤其是政府政策制定與執(zhí)行方面的治理能力）與社會公正水平的關(guān)聯(lián)性進行參數(shù)估計。同時為彌補之前實證研究在作用機理方面論證的不足，將同為歐盟創(chuàng)始國的德國與意大利作為案例進行比較，探析政府治理能力對社會公正水平的作用鏈條。本研究對于我國推進社會公正與國家治理現(xiàn)代化具有一定的啟示意義。

二、政府治理能力與社會公正的概念厘析與指標(biāo)選擇

由于政府治理能力與社會公正的內(nèi)涵的豐富性，分析二者之間的關(guān)系與作用邏輯需首先對二者的概念進行厘析，然后基于概念選擇契合的量化指標(biāo)。關(guān)于政府治理能力，本文從幾種具有代表性與影響力的概念中抽取其共有的內(nèi)核部分，即政府政策制定與執(zhí)行方面的治理能力，以此作為本文所言的政府治理能力。關(guān)于社會公正，本文選取關(guān)注民眾社會權(quán)利與經(jīng)濟利益的狹義社會公正概念。基于政府治理能力與社會公正概念，本文選取的量化指標(biāo)包括“波特曼恩轉(zhuǎn)型指數(shù)”中的MI指數(shù)以及社會公正指數(shù)SJI。

（一）政府治理能力的界定及指標(biāo)選擇

關(guān)于政府治理能力，比較有代表性與影響力的概念界定有世界銀行的“善治”、福山的“國家能力/政府治理”以及我國的 “國家治理能力”。這三種定義的側(cè)重各有不同，但它們內(nèi)涵的交集是明顯的，即同將制度和政策的制定與執(zhí)行作為政府治理能力的基本要素，將制定與執(zhí)行政策作為國家/政府的核心治理活動。

世界銀行認為善治（good governance，也可指較高的治理能力）應(yīng)具備如下特征：決策過程透明、公開、開明、可預(yù)測，行政機構(gòu)掌握專業(yè)知識并秉持行政倫理，執(zhí)行部門對自身行為負責(zé)，強有力的公民社會參與公共事務(wù)，所有行為依法進行。福山認為國家能力（state capability）是指國家制定并實施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力[9]；政府治理則指政府制定和執(zhí)行規(guī)則、提供服務(wù)的能力，而無論這個政府民主與否。[10]我國論及國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化時，認為國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力”，是“制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。胡鞍鋼將其闡發(fā)為國家機構(gòu)履行職責(zé)、實現(xiàn)國家目標(biāo)的能力，國家機構(gòu)與人民充分互動、充分保障人民當(dāng)家作主的能力，以及國家治理制度的建設(shè)與變革能力。[11]

世界銀行的善治概念側(cè)重于政府與社會在公共事務(wù)管理方面的良好合作，強調(diào)治理活動的合法化與合理化。福山側(cè)重于治理中的國家與代表國家的政府的作用，同時主張將權(quán)力限制制度（民主）與權(quán)力使用制度（行政）區(qū)分開，認為治理能力屬于政府在公共行政過程中的政策制定與執(zhí)行能力。我國的國家治理能力同樣重視政府的作用，更加側(cè)重于制度的建設(shè)、運用、執(zhí)行與變革能力。雖然側(cè)重點不同，但是上述三種定義都將制度和政策的制定與執(zhí)行作為政府治理能力的基本要素。如善治概念要求政府決策透明公開、執(zhí)行高效負責(zé)，福山直接將政府治理界定為政府制定和執(zhí)行規(guī)則的能力，我國的國家治理能力概念集中體現(xiàn)制度的運用和執(zhí)行能力。

借用拉卡托斯的“內(nèi)核-保護帶”術(shù)語，制度和政策的制定與執(zhí)行能力可謂政府治理能力的“內(nèi)核”。因為無論國家與地區(qū)間的文化差異如何，科學(xué)的決策與高效的執(zhí)行都是評價政府治理能力高低的核心參照；無論社會治理模式如何演變，決策與執(zhí)行都是政府主要的活動與治理方式；無論政府職能如何擴張或收縮，所有的政府職能都要通過政府具體的活動來完成，即政策的制定與執(zhí)行過程中的決策、組織、溝通、協(xié)調(diào)、控制、反饋等。相對于制度和政策的制定與執(zhí)行能力，政府其他治理能力很大程度上是為其服務(wù)、因其衍生、由其落實，是政府治理能力的“保護帶”部分。以政府提供公共物品與服務(wù)能力為例，政府所提供的最重要的無形公共物品就是科學(xué)的制度與政策，政府提供的有形公共物品與服務(wù)的質(zhì)量則取決于相關(guān)政策質(zhì)量及其執(zhí)行效率。

基于上述分析，本文將政府治理能力界定為政府圍繞國家制度與公共政策的制定與執(zhí)行，同其他公共行動主體共同協(xié)商、確定政策目標(biāo)和政策方案，組織整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人財物信息等資源，根據(jù)環(huán)境變化適時反饋、控制與創(chuàng)新，確保政策目標(biāo)得以有效完成的綜合能力。它包括一系列具體能力。政府在制度建構(gòu)與政策制定過程中，重要的是對未來目標(biāo)或緊迫問題的識別能力，戰(zhàn)略規(guī)劃能力，與公民、立法機構(gòu)、社會組織、輿論媒體的回應(yīng)協(xié)商能力等。在制度與政策的執(zhí)行過程中，關(guān)鍵是政府的政策執(zhí)行力，它主要包括政策執(zhí)行主體的資源統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)能力、組織構(gòu)建與整合能力、人員調(diào)配與動員能力、方案設(shè)計與創(chuàng)新能力、過程控制與指揮能力以及環(huán)境變化調(diào)試與應(yīng)變能力等。[12]此外，還有政府機構(gòu)的學(xué)習(xí)與適應(yīng)、變革與創(chuàng)新能力。該項能力貫穿于政府決策與執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)與各項內(nèi)容中，對于政府在與外部環(huán)境的充分互動下實現(xiàn)高效可持續(xù)的治理活動具有重要意義。

在量化指標(biāo)選取上，本文認為“波特曼恩轉(zhuǎn)型指數(shù)”中的MI指數(shù)與本文所界定的政府治理能力有較大的契合性。MI指數(shù)關(guān)注的是各國政府在新時期面對挑戰(zhàn)進行回應(yīng)與轉(zhuǎn)型時，政策制定與執(zhí)行的有效性。該指數(shù)由兩個維度六組指標(biāo)群構(gòu)成：第一個維度是政府行政能力，包括政府的戰(zhàn)略決策能力、政策執(zhí)行能力以及機構(gòu)學(xué)習(xí)能力，由八個小組指標(biāo)群構(gòu)成，分別是戰(zhàn)略能力、社會協(xié)商、部際合作、政策交流、機構(gòu)改革能力、機構(gòu)適應(yīng)能力、執(zhí)行能力以及政策效果評估。第二個維度是政府行政問責(zé)，是指政府在政策制定過程中與公民、立法機構(gòu)以及中介團體之間的互動能力，包括四組指標(biāo)群，分別是公民的參與程度與能力、立法機構(gòu)對政府的監(jiān)督、政黨與相關(guān)利益團體的理性程度、媒體信息公允開放程度。由上述維度和指標(biāo)可見，MI指數(shù)基本涵蓋了政府在制定與執(zhí)行政策過程中所涉及的主要活動與要素，同時重視政策制定過程中政府與相關(guān)政治組織和社會群體間的多元協(xié)作程度，因此被選為本文政府治理能力的量化評測指標(biāo)。

（二）社會公正的界定與指標(biāo)選擇

社會公正有廣義和狹義之分。廣義的社會公正是人類分配一切社會資源所追求的價值目標(biāo)，包括以制度方式確定公民權(quán)利和義務(wù)的政治正義，以及用于分配物質(zhì)資源、機會和利益的分配正義。[13]狹義的社會公正則專指分配正義，它不關(guān)注公民在政治方面的權(quán)利，而是要求國家保證每個人都應(yīng)該和能夠得到一定的社會權(quán)利和經(jīng)濟利益。本文在狹義層面界定和使用社會公正概念。狹義的社會公正絕不僅僅是收入的公平分配，而是所有人參與發(fā)展及獲得發(fā)展的實質(zhì)機會平等。

社會公正有其具體的適用和表現(xiàn)領(lǐng)域，這要求對社會公正概念進行操作化。在這方面率先作出嘗試的是梅克爾和吉爾布勒[14]，他們分析了幾個主要的正義理論，最終選取羅爾斯的“基本善的公平分配”與阿瑪?shù)賮啞ど摹鞍l(fā)展可行能力的平等機會”原則作為指導(dǎo)，將社會公正概念與原則操作化為若干可測量的量綱。其后，波特曼恩基金會優(yōu)化了這組量綱，將社會公正操作化為六個維度，分別是：防止貧困、接受教育的平等機會、包容性的勞動市場、社會團結(jié)與非歧視、健康以及代際正義，綜合形成社會公正指數(shù)SJI。[15]

SJI的六個維度涵蓋了影響個體發(fā)展機會的收入、教育、就業(yè)、健康等主要領(lǐng)域，強調(diào)對個體進行激勵和賦能以幫助其參與發(fā)展，也是具有高度概括性與價值指向性的社會公正概念在現(xiàn)實社會中的主要表現(xiàn)領(lǐng)域，一個國家在這些領(lǐng)域的作為與結(jié)果也就反映了其對社會公正目標(biāo)與價值的實踐程度。因此本文選取SJI指數(shù)衡量樣本國家的社會公正水平。

三、政府治理能力對社會公正水平作用的實證分析

（一）模型設(shè)定及變量說明

根據(jù)以上分析，設(shè)立模型對政府治理能力對社會公正水平的作用關(guān)系進行分析。

其中i和t分別代表國家和年份，SJI是社會公正指數(shù)，MI代表政府治理能力，WGI代表寬泛的政府治理能力，Control是控制變量，CC代表腐敗控制程度，α為截距，ε為模型的誤差項。模型一為基準(zhǔn)模型，分析政府治理能力MI對社會公正水平的影響；模型二分析寬泛概念的政府治理能力WGI對社會公正水平的影響，用于模型一的穩(wěn)健性檢驗。

SJI的取值范圍為1～10，分值越高代表社會公正水平越高。MI的取值范圍為1～10，分值越高代表政府治理能力越強。WGI是世界銀行WGI指數(shù)中考察政府能力的四個治理指標(biāo)①這四個指標(biāo)是政府有效性、監(jiān)管質(zhì)量、政治穩(wěn)定性與杜絕暴力以及控制腐敗。，每個指標(biāo)的取值在-2.5至2.5之間。參照已有研究[16][17]，對這四個指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理②指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化計算公式如下：Xnewi=Xi|Xmin*10，形成的數(shù)據(jù)序列在0～10區(qū)間，標(biāo)準(zhǔn)化后指數(shù)的分布與原始數(shù)據(jù)一致。，將這四個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化分值加總后取均值，記為WGI。由于WGI的四項指標(biāo)的涵蓋范圍超出了政府政策的制定與執(zhí)行領(lǐng)域，因此本文用WGI來代表寬泛的政府治理能力。WGI的取值范圍為0～10，分值越高代表治理能力越強。

控制變量參照已有相關(guān)研究，選取了一些與社會公正水平有關(guān)的變量。包括人均GDP（2005年不變價美元），用于衡量一國經(jīng)濟發(fā)展水平對社會公正水平的影響，數(shù)據(jù)來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫；社會支出規(guī)模（政府在社會保護與健康方面的支出占GDP的比重），用于衡量政府在社會性政策領(lǐng)域的投入對社會公正水平的影響，數(shù)據(jù)來源于國際勞工組織數(shù)據(jù)庫；民主化質(zhì)量，用于衡量一國政治民主程度對社會公正水平的影響，數(shù)據(jù)來源于Democracy Barometer數(shù)據(jù)庫；人口結(jié)構(gòu)變量，包括人口依賴比，即15歲以下與60歲以上人口數(shù)之和與15～60歲人口數(shù)的比率；城鎮(zhèn)化程度，即城市人口占總?cè)丝诘谋嚷?，?shù)據(jù)來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫。此外，考慮到一個國家或地區(qū)的社會群體異質(zhì)程度對政府提供公共物品與社會公正水平的影響，模型上還取一個不隨時間變化、只具有區(qū)域差異的控制變量——社會異質(zhì)程度。本文選取的社會異質(zhì)指數(shù)來源于阿萊西納等人 （Alesina et al.）的經(jīng)典研究[18]，是各國種族異質(zhì)性、語言異質(zhì)性、宗教異質(zhì)性指數(shù)之和，取值范圍為0～3。

模型一比模型二多一個控制變量CC（control of corruption），即腐敗控制。腐敗的控制對政府治理能力與社會公正水平十分重要，模型二中的WGI包括了腐敗控制指標(biāo)，但是模型一中的MI并不測量政府的腐敗程度，因此本文在模型一中增加了CC作為控制變量，該變量數(shù)據(jù)來源于WGI指標(biāo)中的腐敗控制指標(biāo)。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計

（二）實證分析及結(jié)果說明

由于數(shù)據(jù)的可及性，歐盟28國的SJI指數(shù)與MI指數(shù)只有2009年、2011年、2014年、2015年的數(shù)值①8個國家2009年與2011年的MI與SJI數(shù)據(jù)缺失，分別是保加利亞、塞浦路斯、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、羅馬尼亞、斯洛文尼亞。。為防止內(nèi)生性問題，其他隨時間變化的控制變量選擇滯后一期的數(shù)據(jù)模型，主要涉及人均GDP、社會支出規(guī)模、人口依賴、城鎮(zhèn)化程度，由此建立了歐盟28國2009年、2011年、2014年、2015年的面板數(shù)據(jù)。各變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

由于本文面板數(shù)據(jù)是非平衡面板，且樣本量較少，為解決異方差問題，本文用廣義最小二乘法（FGLS），設(shè)定國家與時間的虛擬變量，對模型一與模型二進行參數(shù)估計。模型一為基準(zhǔn)模型，統(tǒng)計分析結(jié)果主要圍繞模型一進行。在模型一的穩(wěn)健性檢驗方面，本文采取了替換變量與嘗試多種計量方法兩種手段：前者以WGI替換MI，即以模型二作為模型一的穩(wěn)健性檢驗；后者以固定效應(yīng)模型（FE）對模型一的FGLS估計進行了檢驗②本文對模型一還進行了OLS模型與隨機效應(yīng)（RE）模型回歸，其結(jié)果與固定效應(yīng)模型（FE）一致，在此僅展示固定效應(yīng)模型分析結(jié)果，因相較而言，它的檢驗最為嚴格。。結(jié)果如表2（下頁）所示。

從模型一的估計結(jié)果可見，在控制了人均GDP、社會支出規(guī)模、民主化質(zhì)量、人口依賴比、城鎮(zhèn)化程度、社會異質(zhì)性、腐敗控制等變量后，MI指數(shù)對社會公正指數(shù)SJI具有顯著正向作用，即政府治理能力越強，社會公正水平越高。這一結(jié)果在采用FE估計的模型三中也得到了驗證，雖然由于樣本量較少與時間區(qū)隔較近的原因，F(xiàn)E估計結(jié)果不如FGLS估計結(jié)果理想，但是仍在1%水平上通過顯著性檢驗。模型一與模型三的估計結(jié)果表明，政府治理能力（MI）提高10%，社會公正水平（SJI）提高 1.23%～1.88%。變量替代的穩(wěn)健性檢驗方法同樣證實，政府治理能力與社會公正水平存在正相關(guān)關(guān)系：在模型二的估計中，寬泛的政府治理能力（WGI）提高10%，社會公正水平（SJI）提高 0.73%。

表2 政府治理能力與社會公正水平的FGLS模型與FE模型分析

除政府治理能力外，控制變量中對社會公正水平產(chǎn)生影響的還包括腐敗控制程度、人均GDP水平以及人口依賴比。這三個控制變量的影響在模型一、二、三中都呈現(xiàn)統(tǒng)計顯著性：腐敗控制程度與人均GDP水平越高，社會公正水平越高；老年與少年人口對青壯年人口的依賴比越大，社會公正水平越低。模型一中，城鎮(zhèn)化程度與社會異質(zhì)性對社會公正水平亦表現(xiàn)出顯著影響：城鎮(zhèn)化程度越高，社會公正水平越高；社會異質(zhì)性越強，社會公正水平越低，但這一結(jié)果在模型二與模型三中并不統(tǒng)計顯著。另外，民主化質(zhì)量和社會支出規(guī)模的相關(guān)性在三個模型中亦未呈現(xiàn)統(tǒng)計顯著。

圖一（下頁）展示了模型一的回歸趨勢，lowess平滑線與方程擬合線有較大程度的重疊，說明模型的分析結(jié)果較為有效。同時圖一以MI和SJI平均值分別作為橫坐標(biāo)軸與縱坐標(biāo)軸，對各國的分布進行了四個象限的劃分。從各國分布可以發(fā)現(xiàn)①標(biāo)有國家名字的散點為各國2015年的數(shù)值。，大部分國家分布于第一和第三象限，只有少數(shù)幾個國家分布于第二和第四象限。換言之，樣本中的大部分國家的特征為高政府治理能力—高社會公正水平，或者低政府治理能力—低社會公正水平。

為進一步分析政府治理能力對社會公正水平的作用機理，本文選擇兩個國家作為案例進行比較，這兩個國家分別是具有高政府治理能力—高社會公正水平的德國與具有低政府治理能力—低社會公正水平的意大利。德國和意大利同為歐盟創(chuàng)始成員國，且在QoG的評測中二者屬于同一類型的民主政體，但二者在政府治理能力與社會公正水平方面的差異較大，比較二者的差異性可為政府治理能力與社會公正水平的因果機理提供啟發(fā)。

圖一 政府治理能力與社會公正水平的關(guān)聯(lián)性

四、政府治理能力對社會公正水平的作用機理

社會公正水平反映了公民所擁有的參與社會經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)利與所能把握的發(fā)展機會的實質(zhì)平等性，權(quán)利與機會的實質(zhì)平等需要一定的條件來保證與維持。對于個人而言，這些條件體現(xiàn)在個人不能時常受貧困與疾病的侵擾，擁有一定的文化水平與獲取生計的能力；對于整個社會而言，這些條件包括比較健全的商品交換機制，能提供基本生活保障、教育、醫(yī)療等基本公共物品與服務(wù)的社會安排，將民眾需求與政府活動相連接的公共程序，穩(wěn)定有序包容可持續(xù)的社會生態(tài)環(huán)境等。而這一切都與政府的制度構(gòu)建以及政策制定與執(zhí)行的治理能力相關(guān)。

本文認為，政府治理能力對社會公正水平的作用機理鏈條如圖二所示。政府治理能力直接決定了一國政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面制度框架與具體政策的質(zhì)量，無形的制度與政策造就了各類有形公共物品的質(zhì)量。無形的政策與有形的公共物品一方面可直接影響社會公正水平，因為公共物品是政府將資源在全社會進行分配的重要機制；另一方面，政策與公共物品也可通過對生活于其中的個人產(chǎn)生作用而影響社會公正水平。即政策與公共物品質(zhì)量可影響個人所能獲得的各種資源與各項能力以及個人的發(fā)展途徑與發(fā)展機會，而一個社會中所有個體的發(fā)展機會與發(fā)展結(jié)果的集合也就構(gòu)成了社會整體的公正水平與發(fā)展程度。

圖二 政府治理能力對社會公正水平的作用機理鏈條

本文對德國與意大利的比較即圍繞上述邏輯進行，兩國的政府治理能力、政策質(zhì)量、公共物品質(zhì)量、個人發(fā)展能力與機會以及社會公正水平的對比如下。

在政府治理能力方面，德國政府與相關(guān)組織和公民圍繞政策制定的協(xié)作能力要強于意大利。本文以MI指數(shù)代表政府治理能力，MI指數(shù)有兩個維度，分別為政府行政能力、政府行政問責(zé)。圖三（下頁）與圖四（下頁）表示的是這兩個維度及其各項指標(biāo)的對比情況，總體而言，德國在兩個維度上的表現(xiàn)都優(yōu)于意大利。從具體能力領(lǐng)域看，德國強于意大利的方面主要集中于政策制定過程中的非政府組織與公民參與，如在政策籌備過程中社會協(xié)商與支持程度、公民參與性競爭力、媒體信息可靠、政黨與利益群體理智透明、立法行動者對政府的監(jiān)管等指標(biāo)方面，德國明顯優(yōu)于意大利（見圖四）。這些領(lǐng)域?qū)嶋H上是政治民主在政府行政領(lǐng)域的深化與拓展，可以想見，在民生政策制定過程中，政府回應(yīng)和公民參與得越充分、越理智、越有序、越高效，越能有效地提高政策質(zhì)量與公共物品質(zhì)量，促進社會權(quán)利平等化、資源分配合理化以及發(fā)展機會均等化。

圖三 德國與意大利政府治理能力兩個維度對比

圖四 德國與意大利政府治理能力各項指標(biāo)對比

在政策質(zhì)量與公共物品質(zhì)量方面，德國普遍優(yōu)于意大利。政府治理能力的差異引致德國和意大利的政策質(zhì)量與公共物品質(zhì)量也表現(xiàn)出差異。圖五（下頁）表現(xiàn)了近幾年兩國在社會、經(jīng)濟和環(huán)境方面相關(guān)政策的得分差異。評分由波特曼恩基金會組織各國專家基于一些問題給出，這些問題在一定程度上與社會公正有關(guān)。舉例而言，關(guān)于教育、經(jīng)濟、環(huán)境政策的問題分別是：教育政策在何種程度上提供了高質(zhì)量、公平的教育與訓(xùn)練，經(jīng)濟政策在提供可靠的經(jīng)濟框架和促進國際競爭力方面有多成功，環(huán)境政策在保護和保存自然資源的可持續(xù)性和環(huán)境公平性方便有多有效。從各國學(xué)者的評價來看，德國的社會、經(jīng)濟、環(huán)境以及其相關(guān)政策的質(zhì)量都要優(yōu)于意大利。政策質(zhì)量的差異直接表現(xiàn)在由這些政策催生的公共物品上，在與民生相關(guān)的醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等主要公共物品評價方面，德國的得分皆高于意大利。如2012年左右，德國教育系統(tǒng)質(zhì)量得分為4.9，意大利為3.4；德國科研機構(gòu)質(zhì)量得分為5.6，意大利為4.1；德國電力供給質(zhì)量得分為6.4，意大利為5.8；德國所有基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量得分為8.6，意大利為7.1。[19]

在個體發(fā)展能力與社會公正水平方面，德國比意大利更具優(yōu)勢。無形的政策與有形的公共物品影響了個體的發(fā)展機會與能力。在世界經(jīng)濟論壇組織的人力資本指數(shù)評估中，德國15歲以上年齡段組的人力資本指數(shù)都高于意大利。該指數(shù)主要關(guān)注個體的學(xué)習(xí)與就業(yè)能力與機會，這說明德國15歲以上人群在學(xué)習(xí)與就業(yè)方面的發(fā)展能力與機會要強于意大利 （見圖六）。若一個國家能較好地通過其政策與公共物品分配社會資源，同時其公民個體具有較強的發(fā)展能力與機會，那么這個國家自然擁有較高的社會公正水平。因此在作用鏈條的末端，德國在社會公正指數(shù)各項維度的表現(xiàn)要優(yōu)于意大利（見圖七，下頁）。

圖五 德國與意大利政策質(zhì)量對比

圖六 德國與意大利人力資本指數(shù)對比

五、結(jié)論與討論

基于歐盟28國面板數(shù)據(jù)研究以及對德國與意大利的比較分析表明，政府治理能力與社會公正之間聯(lián)系緊密，提高政府在制度和政策的制定與執(zhí)行過程中的治理能力有助于提升社會公正水平。較強的政府治理能力通過提升政策質(zhì)量與公共物品質(zhì)量、增強個體的發(fā)展機會與能力，從而導(dǎo)致較高的社會公正水平。反之亦反是。這一結(jié)論對我國具有重要啟示意義，它說明政府治理能力提升的過程，既是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程，也是促進社會公正的過程。治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，社會公正水平的提升，最終都要落實到政府關(guān)于政策制定與實施的治理能力上來。

圖七 德國與意大利社會公正各維度對比

如何推進國家治理現(xiàn)代化與提升社會公正水平一直是重要的理論問題與實踐問題。本研究表明，其關(guān)鍵在于提升政府在制度和政策的制定與執(zhí)行方面的治理能力?，F(xiàn)代國家構(gòu)建理論歷來有兩個重要的分析維度，一是民主化，二是國家能力。[20]這其實與政府治理能力的兩個主要因素——公眾參與政策制定過程、行政組織的政策執(zhí)行能力——相對應(yīng)。

就我國而言，一方面需要建立公眾有效參與的公共決策機制?？茖W(xué)公正的決策需要公眾參與，公眾參與應(yīng)根據(jù)政策的性質(zhì)采取不同的參與形式、參與范圍和參與程度，并且必須有效地發(fā)揮實質(zhì)作用。尤其在與社會公正和民生相關(guān)的公共政策領(lǐng)域，應(yīng)注重擴大相關(guān)群體與個人的參與范圍與程度。各級政府決策機構(gòu)應(yīng)通過營造民主決策的社會氛圍、落實信息公開與社會公示、拓展民眾參與途徑的便利性、加強民意調(diào)查的客觀科學(xué)性、公正全面地聽取利益相關(guān)者訴求、促進重大決策民眾參與的程序化與法制化等途徑，建立起更為完善有效的公共政策的民主參與安排。

另一方面，需要提高政策執(zhí)行能力。正如費斯勒與凱特爾指出，許多發(fā)展中國家的主要問題不在于政治上的不穩(wěn)定或沒有能力設(shè)計合理的發(fā)展項目，而在于沒有能力將政府的決策和項目加以執(zhí)行。[21]我國各級政府與政府部門還需從執(zhí)行主體德治化、執(zhí)行過程法治化、監(jiān)控問責(zé)常態(tài)化、組織機構(gòu)整合化、利益導(dǎo)向均衡化等方面系統(tǒng)提升政策執(zhí)行能力。

總之，國家治理現(xiàn)代化以及社會公正的追求是一個長期的過程，在不斷趨近治理現(xiàn)代化與社會公正的過程中，必須從提高公眾有效參與決策以及政策執(zhí)行能力兩大方面系統(tǒng)地、漸進地提升政府治理能力。本文的研究只是初步探索，研究表明，經(jīng)濟發(fā)展是社會公正的推動力量，也是社會不公正的致因，政府的制度與政策也同樣如此。在未來研究中，需要采用更大的樣本量、更微觀的跨國數(shù)據(jù)對政府治理能力和社會公正水平之間關(guān)系進行更細致的分析。

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International Reference of Government Capacity and Social Justice

Yu Yiwei

Government capability is crucial to the process of pursuing social justice.Based on the panel data of 28 countries of European Union,this paper analyzes the correlation and the mechanism between government capability and the level of social justice,and compares between Germany and Italy which are founding members of the European Union.This paper demonstrates that there is a positive correlation between government capability and social justice.Strong government capability could lead to high level of social justice by improving the quality of public policy and goods as well as strengthening individual’s development opportunities and capabilities.This conclusion enlightens China to integrate the promotion process of social justice with that of government capability,which is not only the modernization of national governance system and capacity,but also the path to enhance social justice.

government capacity,government action,public policy

南京大學(xué)政府管理學(xué)院 江蘇南京 210023

*該標(biāo)題為《重慶社會科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《政府治理能力對社會公正水平的作用——基于歐盟28國數(shù)據(jù)的分析與比較》。基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“包容性發(fā)展視角下加快我國老齡服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展研究”（批準(zhǔn)號：14AGL02）；江蘇省社會科學(xué)基金項目“包容性發(fā)展視角下江蘇構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障與服務(wù)體系研究”（批準(zhǔn)號：14SZB030）。