摘 要 政府權(quán)力清單制度是十八大以來全面貫徹落實(shí)依法行政的新創(chuàng)舉，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。清單遵循“法無授權(quán)不可為”的行政法理念，有效的提高了各級行政事務(wù)的公開、透明。但是，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，圍繞各省市出臺的政府權(quán)力清單制度依然或多或少的存在很多問題，本文從我國行政法理論出發(fā)，分析權(quán)力清單制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在的問題，展開探討并提出解決辦法。

關(guān)鍵詞 權(quán)力清單制度 權(quán)力監(jiān)督 行政法

作者簡介：姬靈，云南師范大學(xué)哲學(xué)與政法學(xué)院研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.218

法國啟蒙思想家孟德斯鳩在著作《論法的精神》中寫道：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條法則。”政府作為社會管理的最大權(quán)力者，影響著我們生活的方方面面，權(quán)力需要監(jiān)督，讓其在陽光下運(yùn)行，隨著我國“法治政府、服務(wù)型政府”的建設(shè)不斷加快，“政府權(quán)力清單”這一新鮮名詞應(yīng)運(yùn)而生。權(quán)力清單顧名思義就是政府權(quán)力事項(xiàng)的詳細(xì)羅列，該制度是我國深化體制改革，依法行政，推動強(qiáng)化社會監(jiān)督的重要舉措，隨著十八屆三中全會的成功召開，全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化若干重大問題的決定》，明確提出要“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力清單運(yùn)行流程”。

一、政府權(quán)力清單制度的內(nèi)涵和意義

（一）政府權(quán)力清單制度的內(nèi)涵

我國的權(quán)力清單制度不是突然出現(xiàn)的，早在十年前，河北省邯鄲市公布了全國首份市長權(quán)力清單，公布了市長所擁有的93項(xiàng)法定權(quán)利，這是地方政府在探索地方依法行政過程中的一個(gè)創(chuàng)新之舉。隨后，貴州省政府十八個(gè)部門曬出了其1269項(xiàng)的權(quán)力清單，湖南省政府公布了省直55個(gè)行政執(zhí)法部門的權(quán)力清單。至此，權(quán)力清單制度在全國范圍內(nèi)如火如荼的開展起來①。

權(quán)力清單制度是政府簡政放權(quán)的重要方面，通過對政府權(quán)力的規(guī)范劃定來厘清政府權(quán)力的邊界，促使政府與市場相分離，充分公開政府各個(gè)部門的權(quán)力職責(zé)，杜絕行政濫用權(quán)力、超越權(quán)力行政以及有效遏制行政不作為等現(xiàn)象的產(chǎn)生。清華大學(xué)程文浩教授認(rèn)為：“權(quán)力清單制度就是把各級政府和各個(gè)政府部門所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力列表以清單形式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。②”簡而言之，我國目前全面推進(jìn)的政府權(quán)力清單制度包含三個(gè)層次內(nèi)涵，一是明確規(guī)范各級政府的權(quán)力邊界。清單系對各級政府、各個(gè)職權(quán)部門權(quán)力的再梳理、再整合，明確“各司其職”，防止各部門間權(quán)力的混同和交叉。二是依法規(guī)范行使權(quán)力的法定程序。通過權(quán)力清單制度，各級政府不同程度的對權(quán)力行使的流程、期限等程序進(jìn)一步明確限定，確保我國各級政府依法行政、依程序行政。三是各級政府的權(quán)力公開。權(quán)力清單制度的任務(wù)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、時(shí)限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是準(zhǔn)確及時(shí)的向社會公布，主動接受社會監(jiān)督③。進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力公開，讓其在陽光下運(yùn)行，充分貫徹習(xí)總書記所講：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

（二）政府權(quán)力清單的現(xiàn)實(shí)意義

權(quán)力從哪里來？如何規(guī)制權(quán)力？是近現(xiàn)代以來人們思考最多的問題，西方著名法學(xué)家洛克在自己的著作《政府論》里回答了這些疑問，“政府的權(quán)力來源于人民權(quán)利的讓與，權(quán)力的規(guī)制需要用權(quán)力來制約權(quán)力?！薄吨腥A人民共和國憲法》第二條第一款中明確規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民”。從這一條我們不難看出，在我國政府權(quán)力的起源在于人民的授權(quán)，政府以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)既要做行政管理者更要做行政服務(wù)者。當(dāng)代政府行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)屬性是服務(wù)。④因此，目前全面推行的政府權(quán)力清單制度，更大的現(xiàn)實(shí)意義是有助于服務(wù)型政府的建立與完善，有助于各級政府深入貫徹執(zhí)行黨中央提出的“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的指導(dǎo)思想，讓政府的權(quán)力更加規(guī)范、法治的服務(wù)于人民。

推行政府權(quán)力清單制度適應(yīng)社會背景中市場化、信息化的發(fā)展需要，既為廣大民眾監(jiān)督政府權(quán)力公開行使提供了依據(jù)，也為各級政府加速簡政放權(quán)拉開了序幕，有助于調(diào)動市場經(jīng)營主體活力，促進(jìn)政府權(quán)力程序化、明晰化和公開化，全面推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

推進(jìn)政府權(quán)力清單制度有助于政府信息公開，權(quán)力清單制度是政府信息公開的一次創(chuàng)新和亮點(diǎn)，通過此種方式的信息公開，使各級權(quán)力主體有了一個(gè)依法用權(quán)的“總章程”，有效防止行政權(quán)力間的相互推諉，提升政府公信力和行政效率，規(guī)范各級從上自下的依法執(zhí)政。

二、權(quán)力清單的性質(zhì)界定問題

政府權(quán)力清單從產(chǎn)生以來其本身性質(zhì)就備受爭議，有人說：“行政權(quán)力來自于公民權(quán)，能夠?yàn)檎谐鰴?quán)力清單的不應(yīng)當(dāng)是政府，而是授權(quán)于政府的人民的代表者，即各級人民代表大會”。也有人說：“政府不應(yīng)是權(quán)力清單的制定主體，各級政府自己既是權(quán)力清單的制定者，也是權(quán)力清單的執(zhí)行者，政府權(quán)力清單的性質(zhì)值得商榷”⑤。

政府權(quán)力清單的制定到底算不算一項(xiàng)行政立法或者準(zhǔn)立法活動？眾所周知，政府的權(quán)力來源于憲法和法律的授權(quán)。權(quán)力清單中權(quán)力的羅列不是在創(chuàng)制法律，而是一種在法律的授權(quán)下權(quán)力的公開公示，在我國，有權(quán)制定法律的只有全國人民代表大會，權(quán)力清單制度實(shí)質(zhì)上是將政府權(quán)力納入法律的監(jiān)督之下。因此，本人更傾向于把政府權(quán)力清單定性為政府信息公開的一種類型。

2007年4月，國務(wù)院出臺了《中華人民共和國政府信息公開條例》，其中做出了相關(guān)規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府信息公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)”。進(jìn)一步強(qiáng)化了政府信息公開的規(guī)范化程度。傳統(tǒng)意義上的政府信息公開主要包括兩方面的內(nèi)容，一方面是政務(wù)公開，另一方面是信息公開。政務(wù)公開更為重要，側(cè)重于行政權(quán)的主體事項(xiàng)的公開，主要是指行政機(jī)關(guān)公開其行政事務(wù)，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中，要注重執(zhí)法依據(jù)合法、執(zhí)法程序正當(dāng)和執(zhí)法結(jié)果公平公正。全部過程應(yīng)當(dāng)公開透明，這些是屬于辦事制度層面的公開。而信息公開的內(nèi)在體現(xiàn)和外延范圍要比政務(wù)公開要廣闊的多，它不僅是要求政府在行政過程中的執(zhí)法公開，更要求其公開的相關(guān)配套，既包括內(nèi)部的公開也包括外部的公開，因此，政府權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)理解為政府信息公開的一個(gè)體現(xiàn)。endprint

政府權(quán)力清單的性質(zhì)界定出它既不是政府在違規(guī)創(chuàng)制法律，也不是行政立法，而是一種權(quán)力的公開公示，是政府信息公開的深層次體現(xiàn)，政府在行政過程中依據(jù)的依然是法律法規(guī)，權(quán)力清單起到的更多是權(quán)力的監(jiān)督作用。政府在建立權(quán)力清單的同時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)的授權(quán)，任何超越權(quán)力的設(shè)定都是無效的，這里需要強(qiáng)調(diào)的是“越權(quán)”行為不僅僅本身就是無效的，而且還應(yīng)承擔(dān)相關(guān)的法律后果和責(zé)任。所以清單制度本身不是給政府以自我創(chuàng)權(quán)、設(shè)權(quán)的機(jī)會。⑥

三、政府權(quán)力清單現(xiàn)實(shí)中存在的問題

（一）權(quán)力清單內(nèi)容不健全

縱觀我國各地方現(xiàn)存的政府權(quán)力清單，就國務(wù)院而言，僅有行政許可類清單，地方如浙江、江蘇等省，行政權(quán)力清單涉及的具體行政行為主要包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政確認(rèn)等，除此之外，實(shí)際行政管理中大量的常規(guī)管理行為、不具名的行政行為并沒有列在清單之上，也就是說，現(xiàn)存的權(quán)力清單中，政府列舉的僅為部分行政職權(quán)的內(nèi)容。⑦政府權(quán)力清單的內(nèi)容不健全，導(dǎo)致政府公示公開的行政權(quán)力也不健全，從而缺少了廣大人民群眾的有效監(jiān)督，必將導(dǎo)致政府在不健全的權(quán)力清單外存在大量隱性權(quán)力，久而久之，權(quán)力清單的公信力以及人民群眾對權(quán)力清單的信仰也會下降，最終政府權(quán)力清單制度形同虛設(shè)。

（二）權(quán)力清單的內(nèi)容缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

認(rèn)真梳理各個(gè)省份出臺的權(quán)力清單，我們不難發(fā)現(xiàn)，各省份乃至同一省份相同部門在權(quán)力清單的理解和分類都存在著巨大的差異，劃分權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)不一，也很大程度上影響了真正意義上初衷設(shè)計(jì)用心良苦的“權(quán)力清單制度”的推行。

從浙江省歸納整理得出，該省42個(gè)省級部門出臺的權(quán)力清單上共列出4236項(xiàng)行政權(quán)力，其分類依據(jù)可以按照“行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政征收”等10類進(jìn)行劃分排列。而對比廣東省的省級單位，46個(gè)省直部門的694項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，則直接按照部門類別（如省辦公廳、省發(fā)改委、省財(cái)政廳）的進(jìn)行列舉。⑧這里我們不難看出，各地區(qū)、各級政府間沒有按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)劃分和排列權(quán)力清單。

其次，在具體權(quán)利數(shù)量方面，不同的省份其相同部門的權(quán)力列舉數(shù)量也差距驚人，比如湖南省長沙市公安局在其行政處罰清理表中囊括了208項(xiàng)處罰職權(quán)，浙江省杭州市公安局的處罰項(xiàng)目卻只有24項(xiàng)，而廣州市公安局保留的處罰權(quán)力則有291項(xiàng)之多。由此可見，當(dāng)前的權(quán)力清單在沒有全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范下，各具特色，不統(tǒng)一的權(quán)力清單必將間接導(dǎo)致政府在行使行政權(quán)力時(shí)的隨意性和不規(guī)范性。

（三）權(quán)力清單存在隱形的權(quán)力事項(xiàng)

所為隱形的權(quán)力事項(xiàng)是指政府權(quán)力清單在制定時(shí)通過合并、刪減等手段，增加一些法律并沒有規(guī)定的權(quán)力事項(xiàng)，通過這些隱形權(quán)力，政府雖名為簡政放權(quán)，實(shí)質(zhì)使自己權(quán)力有了一定伸縮性和延展空間，可以在自己的解釋范圍內(nèi)給政府的一些法外權(quán)力自圓其說，歸根結(jié)底，是政府自己給自身增加許多法外授權(quán)。

（四）權(quán)力清單缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定

政府權(quán)力清單的出臺，無疑向社會大眾宣示了自己所享有的權(quán)力，方便人民群眾監(jiān)督，進(jìn)一步完善信息公開制度，俗話說，有權(quán)必有責(zé)，在出臺權(quán)力清單的同時(shí)，必須規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序，包括行使的方式、步驟、順序和時(shí)限，以及相應(yīng)出臺與之配套的責(zé)任清單。所謂責(zé)任清單就是指政府如果沒有按照權(quán)力清單以及相關(guān)程序行使其權(quán)力，必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定，現(xiàn)如今，大部分省份尚處在建立權(quán)力清單的環(huán)節(jié)，缺乏相應(yīng)責(zé)任清單的出臺，更缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督追究機(jī)制，從而防止行政不作為，行政亂作為的現(xiàn)象產(chǎn)生。

四、應(yīng)對權(quán)力清單中存在問題的解決辦法

（一）健全清單內(nèi)容、提高政府權(quán)力清單的公信力

在建立政府權(quán)力清單的工作中，首先，應(yīng)遵循“法律保留”的原則，嚴(yán)格依照憲法和法律的規(guī)定制定權(quán)力清單，不得與法律相抵觸，其次，加強(qiáng)權(quán)力清單的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以統(tǒng)一藍(lán)本為基礎(chǔ)，健全權(quán)力清單相關(guān)內(nèi)容，最后，通過傳媒渠道對公眾發(fā)布權(quán)力清單，重視網(wǎng)絡(luò)的傳播作用，廣泛在人民群眾中傳播，做到職能部門以清單辦事，按清單監(jiān)督，從而樹立政府權(quán)力清單的公信力。

（二）確立權(quán)力清單的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范完善的制定程序

針對當(dāng)前全國參差不齊的權(quán)力清單，急需推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化評判機(jī)制。為了加強(qiáng)權(quán)力清單制度建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范高效，建議在各級政府機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，該機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)各級政府管轄區(qū)內(nèi)各職能部門權(quán)力清單制度建設(shè)，協(xié)調(diào)規(guī)范本區(qū)域權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一等方面問題，并對權(quán)力清單制度建設(shè)的效果和過程進(jìn)行監(jiān)督和反饋。⑨

權(quán)力清單制度應(yīng)推行全面化建設(shè)方針，完善層級建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和部門建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，層級建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是指在全國從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等在各層級建立自上而下的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。部門建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是指在同級行政各部門都必須全面推進(jìn)本部門權(quán)力清單制度建設(shè)，結(jié)合各部門的實(shí)際權(quán)力情況制定涵蓋行政權(quán)、行政審批、行政執(zhí)法、行政處罰等各個(gè)領(lǐng)域的統(tǒng)一清單。

（三）加強(qiáng)政府權(quán)力清單制度的多維度監(jiān)督

有效的監(jiān)督是一項(xiàng)制度持續(xù)有益的必要手段，政府權(quán)力清單既然作為一種制度存在，必定要設(shè)立全方位的監(jiān)督來確保其規(guī)范、有效。前面所說的責(zé)任清單制度無疑是行政法中“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”這一原則的體現(xiàn)，除此之外，我們還應(yīng)該設(shè)立多維度監(jiān)督體系，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立獨(dú)立的監(jiān)督辦公室，專門應(yīng)對處理有關(guān)權(quán)力清單制度的糾紛和問題。內(nèi)部監(jiān)督是一種高效、快捷的內(nèi)部糾錯(cuò)體系，在較短時(shí)間內(nèi)能發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤并內(nèi)部高效糾正、改錯(cuò)。在內(nèi)部監(jiān)督之外還應(yīng)注重公民監(jiān)督作用，充分發(fā)揮公民檢舉權(quán)、揭發(fā)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使。結(jié)合在行政體制外的黨的監(jiān)督、人大、政協(xié)監(jiān)督多效并舉，構(gòu)建多主體、多層次的權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。

（四）建立清單的動態(tài)調(diào)整機(jī)制

社會生活是瞬息萬變的，制度只能適應(yīng)一段時(shí)間的社會發(fā)展，當(dāng)社會現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生改變時(shí)，制度也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整才能充分調(diào)動社會發(fā)展的積極性，因此，權(quán)力清單制度也應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，權(quán)力清單制度的動態(tài)調(diào)整應(yīng)化繁為簡，適應(yīng)行政快捷高效、靈活多變的具體情況，當(dāng)法律行政授權(quán)有所變化或國務(wù)院簡政放權(quán)政策調(diào)整時(shí)，各級政府部門可以自行決定調(diào)整權(quán)力清單內(nèi)容，與此同時(shí)應(yīng)注意更改后權(quán)力清單的再公示，以確保權(quán)力清單的透明性、接受廣大人民監(jiān)督。

注釋：

①李任杰、王偉.簡論“權(quán)力清單”及其對政府權(quán)力的制約.青島行政學(xué)院學(xué)報(bào).2014（4）.

②程文浩.權(quán)力清單制度：將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠.光明日報(bào).2014年1月17日.

③程文浩.國家治理過程的“可視化”如何實(shí)現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進(jìn)策略.學(xué)術(shù)前沿.2014（5）.

④馮春萍.政府權(quán)力清單制度的實(shí)證研究.海南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）.2014（10）.

⑤于琳琳.地方政府權(quán)力清單的多維度詮釋.重慶社會科學(xué).2015（11）.

⑥張茂月.權(quán)力清單制度認(rèn)識的幾個(gè)誤區(qū)與糾正.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào).2015（3）.

⑦申靜.地方政府推進(jìn)權(quán)力清單制度路徑構(gòu)建.人民論壇.2015（10）.

⑧廣州市政府網(wǎng)、http：qlqd.gz.gov.cn/.

⑨陳偉、楊超.權(quán)力清單制度建設(shè)中的主要問題及消解路徑.南方周刊.2015（7）.

⑩俞道融、齊寧、關(guān)鑫、王天依、陳杰.地方政府權(quán)力清單制度法制化研究.法學(xué)論叢.2015（4）.endprint