董娟+靳長偉+郝仲敏

摘 要 本文通過分析交管系統(tǒng)存在的執(zhí)法依據(jù)有章不循，違規(guī)處罰；執(zhí)法程序監(jiān)管不力，辦案程序名存實(shí)亡；執(zhí)法過程中故意弄虛作假，與保險(xiǎn)公司、汽車修理廠相互勾結(jié)，收受賄賂等方面的職務(wù)犯罪根源。向發(fā)案單位提出有針對性的檢察建議，進(jìn)而提出預(yù)防對策，以期對交管系統(tǒng)預(yù)防職務(wù)犯罪有所裨益。

關(guān)鍵詞 交管系統(tǒng) 執(zhí)法程序 監(jiān)管

作者簡介：董娟、靳長偉、郝仲敏，天津市東麗區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.201

2015年、2016年以來，我院職務(wù)犯罪偵查局連續(xù)查辦了天津市公安交通管理局東麗支隊(duì)、大港支隊(duì)楊某某、律某某受賄、玩忽職守案件。通過分析這兩起案件的犯罪成因發(fā)現(xiàn)，既有交管部門執(zhí)法管理的原因，又有交警個(gè)人經(jīng)不起利益誘惑，收受賄賂、濫用職權(quán)，走上違法犯罪的道路。他們的行為嚴(yán)重削弱了交警執(zhí)法活動客觀公正性，損害了交警執(zhí)法人員的形象，造成了惡劣的社會影響。我院通過查處楊某某、律某某受賄、玩忽職守案件開展專項(xiàng)預(yù)防調(diào)查，形成調(diào)研報(bào)告。

一、二起交管系統(tǒng)受賄案基本情況及犯罪特點(diǎn)

交通警察是公安機(jī)關(guān)的一個(gè)重要警種，擔(dān)負(fù)著對道路交通監(jiān)管，各類交通違章、交通事故的定性、定責(zé)、鑒定、處罰、對機(jī)動車輛安全技術(shù)檢驗(yàn)、注冊登記、核發(fā)牌證，核發(fā)機(jī)動車駕駛證，宣傳交通法規(guī)、交通安全等職能。交警工作既責(zé)任重大，執(zhí)法艱辛，也權(quán)力集中。他們的活動與老百姓生活接觸頻繁、息息相關(guān)，其作出的行政行為對相對人乃至整個(gè)社會都會造成重大影響，必須加強(qiáng)交管部門職務(wù)犯罪預(yù)防。

公安交管部門行政執(zhí)法過程中存在的職務(wù)違法行為概括起來主要有以下幾點(diǎn)：1.為不符合法定條件的機(jī)動車費(fèi)發(fā)放機(jī)動車登記證書、好牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志；2.為不符合駕駛許可條件、未經(jīng)考試或者考試不合格人員發(fā)放機(jī)動車駕駛證；3.不執(zhí)行罰款決定與罰款收繳分離制度或者不按規(guī)定將依法收取的費(fèi)用、收繳的罰款及沒收的違法所得全部上繳國庫；4.舉辦或者參與舉辦駕駛學(xué)?；蛘唏{駛培訓(xùn)班等經(jīng)營活動；5.利用職務(wù)上的便利收受他人財(cái)物或者謀取其他利益；6.違規(guī)扣留車輛、機(jī)動車行駛證、駕駛證、車牌號牌；7.違規(guī)使用依法扣留的車輛；8.當(dāng)場收取罰款不開具罰款收據(jù)或者不如實(shí)填寫罰款額；9.徇私舞弊，不公正處理交通事故；10.故意刁難，拖延辦理機(jī)動車牌證；11.違規(guī)審批、監(jiān)管占路占道事項(xiàng)；12.在道路交通設(shè)施招投標(biāo)工作中利用職權(quán)違規(guī)操作；13.不履行法定職責(zé)的；這些違法行為發(fā)展到一定程度就可能導(dǎo)致職務(wù)犯罪。

同其他部門的職務(wù)犯罪相比，交管部門的職務(wù)犯罪案件有如下特點(diǎn)：

第一，貪污、賄賂的形式多種多樣。行賄人不僅采用直接經(jīng)濟(jì)賄賂的方式，還采用其他方式，如將機(jī)動車“借給”交管人員使用等，以達(dá)到他們的目的；又如相關(guān)人員利用經(jīng)手、管理罰沒款和交通設(shè)施建設(shè)資金的職務(wù)便利實(shí)施非法占有。

第二，受賄涉及交警業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。如表1、表2所示，從道路交通運(yùn)輸監(jiān)管、車輛修理、車輛保險(xiǎn)、事故施救到司法鑒定、事故認(rèn)定，楊某某和律某某收受賄賂的環(huán)節(jié)基本涵蓋了交警業(yè)務(wù)的方方面面。

第三，犯罪手段較為隱蔽。一是行賄“名目”多樣，行賄人多利用節(jié)假日、紅白喜事，通過紅包、勞務(wù)費(fèi)、辛苦費(fèi)等方式進(jìn)行行賄。二是由相對固定的“中間人”介紹行賄，既不接觸當(dāng)事人，又有效控制犯罪知情環(huán)節(jié)、范圍。三是以借貸利息、投資入股等形式掩蓋受賄事實(shí)。

第四，由交管部門職務(wù)犯罪引發(fā)的危害后果可能在一段時(shí)間內(nèi)并不顯露，但往往是持續(xù)性的，必定在一定時(shí)間內(nèi)暴露出來，如我院查辦的律某某受賄、玩忽職守案，至案發(fā)時(shí)持續(xù)時(shí)間長達(dá)3年，可能在短時(shí)間內(nèi)不會有危害后果，但一旦發(fā)生危險(xiǎn)，后果十分嚴(yán)重。

二、產(chǎn)生原因

通過多次的調(diào)研、走訪、座談，我院發(fā)現(xiàn)律某某和楊某某職務(wù)犯罪，既有他們理想信念倒塌、放棄主觀改造的原因，又有一些外在的因素影響。由于交警在辦理車牌、駕照車輛年審檢測和處理交通事故、交通違章等方面具有一定的執(zhí)法彈性和自由裁量權(quán)，因此容易滋生權(quán)錢交易等違法行為甚至引發(fā)職務(wù)犯罪。

（一）主觀原因

正如律某某坦言：“隨著地位的提升，權(quán)力的擴(kuò)大，開始逐步放松對自己的要求和約束，放松了對自己世界觀、人生觀、價(jià)值觀的改造，開始產(chǎn)生了心理不平衡，思想上滋生了貪欲，經(jīng)不起利誘，在金錢的誘惑下一步步走向犯罪的深淵?！蓖ㄟ^分析，他們存在以下心理特征：一是從眾心理。律某某和楊某某警校畢業(yè)后一直在交警部門工作，對隊(duì)伍里存在的歪風(fēng)邪氣，沒有嚴(yán)加約束自己，對外界的“糖衣炮彈”沒有嚴(yán)詞拒絕，反而產(chǎn)生了從眾心理，認(rèn)為整個(gè)社會風(fēng)氣都這樣，認(rèn)為自己不接受他人的賄賂是“不近人情”、“不講義氣”。二是自大心理。雖然交警職務(wù)不高，但是權(quán)力不小，求他們辦事的人很多，在長期從事交警工作的過程中產(chǎn)生自大心理，自認(rèn)為自己也是執(zhí)法者，高人一等，即使違法犯罪也不會受到法律制裁，無形中為自己的違法犯罪行為事先找好了借口。三是虛榮心理。從律某某和楊某某的犯罪過程，暴露出他們愛慕錢財(cái)高于一切，貪圖個(gè)人享樂，漸漸被金錢、人情和關(guān)系所包圍，思想上逐漸放松了警戒，從拒絕吃請到逢請必到，從少量的錢財(cái)?shù)綌?shù)額不菲的禮品和金錢，來者不拒，收入囊中，為自己尋歡作樂。四是哥們義氣心理。跟多數(shù)人一樣，本案中的律某某和另一當(dāng)事人是警校同學(xué)，畢業(yè)后又分在一個(gè)單位，平時(shí)關(guān)系很好，當(dāng)哥們找上門來，覺得不幫忙不夠義氣，也丟面子，將手中的公權(quán)為個(gè)人謀私利的工具，隨意交換、交易。五是僥幸心理。在第一次進(jìn)行權(quán)錢交易后，沒有被發(fā)現(xiàn)和查處，漸漸產(chǎn)生麻痹心理。再者，律某某和楊某某認(rèn)為，他們的犯案手法較為隱蔽，不易發(fā)現(xiàn)，就算被發(fā)現(xiàn)，也可以打法律的“擦邊球”。例如，在交通事故處理時(shí)，他們大都是利用肇事者急于開脫罪責(zé)，受害者急于得到補(bǔ)償?shù)男睦?，認(rèn)為自己的違法行為同時(shí)滿足了當(dāng)事人雙方，不會引起當(dāng)事人的舉報(bào)和不滿，所以暴露的概率是很小的，繼而存在僥幸逃脫的心理。endprint

（二）客觀原因

一是風(fēng)險(xiǎn)防范缺失。隨著社會的發(fā)展和房地產(chǎn)事業(yè)不斷攀升，交通事業(yè)的命脈作用逐漸體現(xiàn)，交通警察的崗位和權(quán)力也越發(fā)引人關(guān)注，部分從事道路運(yùn)輸和從事汽車修理行業(yè)的老板為謀私利，緊盯交警手中的權(quán)力，千方百計(jì)進(jìn)行腐蝕、拉攏，客觀上加大了交通警察職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)。二是現(xiàn)行機(jī)制缺陷。隨著交通事業(yè)的發(fā)展，交通警察業(yè)務(wù)范圍也在不斷擴(kuò)大，在交警業(yè)務(wù)管理中也出現(xiàn)了很多新情況、新問題，尤其是一些外包業(yè)務(wù)，如車輛維修、交通事故施救、車輛保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、司法鑒定等重要敏感環(huán)節(jié)，由什么人、遵循什么樣的操作程序、如何辦理，交警大隊(duì)既沒有具體、嚴(yán)格的規(guī)章制度，也沒有建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致這些業(yè)務(wù)可以不經(jīng)過任何公證、監(jiān)督程序，而由大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)隨意指定，這為律某某、楊某某權(quán)力尋租留下了很大的空間。三是交警警力不足的困擾。在交警大隊(duì)，一些規(guī)章制度仍然只停留在墻上掛著、紙上寫著、嘴上說著。雖然按照《中華人民共和國道路交通安全法》第十九條：除簡易程序外，公安機(jī)關(guān)交通管理部門對道路交通事故進(jìn)行調(diào)查時(shí)，交通警察不得少于二人。但是在實(shí)際出警中，交通警力不足一直是困擾交警執(zhí)法工作的難題，大多數(shù)情況是一名交警和一名輔警出現(xiàn)場甚至只有一名交警在場。四是監(jiān)督制約缺位。在實(shí)際工作中，雖然交警出警需佩戴執(zhí)法記錄儀，并全程記錄，但是執(zhí)法記錄儀可以由交警本人控制，記錄還是會有很大的隨意性。由于在事故處理方面監(jiān)督不到位，律某某和楊某某在處理交通事故時(shí)，可以隨意指使案件承辦人利用法律漏洞，違反法定程序進(jìn)行賠償調(diào)解，進(jìn)而變更強(qiáng)制措施。在事故雙方達(dá)成賠償協(xié)議后，又違背事實(shí)進(jìn)行事故責(zé)任認(rèn)定，為肇事者逃避法律制裁開脫罪責(zé)。

三、建議和對策

隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略》的實(shí)施，我市經(jīng)濟(jì)將開始一個(gè)全新的發(fā)展勢頭。道路交通運(yùn)輸管理和發(fā)展也迎來新的挑戰(zhàn)。要從“治源”，“治標(biāo)”，“治本”，“治早”四個(gè)方面入手，具體如下：

（一）堅(jiān)持“治源”，通過廉政教育增強(qiáng)廉潔自律意思

在辦案中，我們發(fā)現(xiàn)，交警大隊(duì)黨風(fēng)廉政教育多流于形式，特別是警示教育極為缺乏。因此，要進(jìn)一步制定關(guān)于加強(qiáng)黨風(fēng)廉政教育工作的規(guī)定，對黨風(fēng)廉政教育的要求、對象、內(nèi)容、形式、組織、考核等方面予以規(guī)范，注重做到黨性、黨風(fēng)、黨紀(jì)教育與理想信念教育相結(jié)合；堅(jiān)持正面典型教育和反面典型教育相結(jié)合，以增強(qiáng)教育的針對性和有效性，切實(shí)做到警鐘長鳴，敬畏權(quán)力。沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)完全沒有腐敗行為，尤其是像道路交通管理部門這樣與公民接觸頻繁，對公民生活影響重大的部門，治理腐敗最有效的方法不是外部監(jiān)督，而是在于這個(gè)機(jī)構(gòu)本身，腐敗給這個(gè)機(jī)構(gòu)帶來的必定是效率低下，威信喪失等嚴(yán)重后果，這也是這個(gè)機(jī)構(gòu)不愿意面對的。因此機(jī)構(gòu)本身應(yīng)把腐敗看成是整個(gè)機(jī)構(gòu)的管理問題，而不是個(gè)別工作人員自己的問題。單純給予個(gè)別工作人員開除或處罰只能治理一時(shí)，而不能起到根本的治理效果。要治理好本機(jī)構(gòu)內(nèi)部的瀆職問題，需要靠方方面面的努力，需要領(lǐng)導(dǎo)重視，干警敬業(yè)，有效溝通等，最重要的還是工作人員整體素質(zhì)的提高。交通民警整體素質(zhì)的提高是一個(gè)長期的過程，這首先需要交通民警自律意識的形成，一方面要靠外在培養(yǎng)，因而公安機(jī)關(guān)的各種教育活動必不可少；更重要的方面是靠民警的自身修養(yǎng)，通過認(rèn)真學(xué)習(xí)和自覺實(shí)踐，把警德警紀(jì)化為自己內(nèi)在世界觀的組成部分，自覺用警德警紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)審視自己的言行，做到慎獨(dú)、慎微、慎隱、慎初，就會在小節(jié)、小事、細(xì)處嚴(yán)格自律，從而有效地防止違紀(jì)行為的發(fā)生。

（二）堅(jiān)持“治標(biāo)”，通過專項(xiàng)整改活動深刻查擺存在問題

要在交警大隊(duì)內(nèi)部開展一次專項(xiàng)教育整治活動，具體內(nèi)容要涵蓋查找問題、剖析原因、整改落實(shí)三個(gè)階段。在查找問題階段，可以采取回訪交通事故案件當(dāng)事人、走訪信訪部門、發(fā)放問卷調(diào)查等方式，全面查找工作中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。在剖析原因階段，要通過對查擺出來的問題進(jìn)行部門間橫向比較和以往數(shù)據(jù)的縱向比較，歸納出隊(duì)伍規(guī)范執(zhí)法等方面的問題。并對導(dǎo)致問題產(chǎn)生的責(zé)任意識、監(jiān)督保障機(jī)制等原因進(jìn)行深入分析，為整改措施的制定和實(shí)施夯實(shí)基礎(chǔ)。在整改落實(shí)階段，要著重從三方面整改落實(shí)：一是繼續(xù)加強(qiáng)宗旨教育和職業(yè)道德教育；二是繼續(xù)加強(qiáng)法紀(jì)教育；三是強(qiáng)化制度建設(shè)。尤其是要查找交通事故施救、車輛保險(xiǎn)、汽車修理維護(hù)等關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度盲點(diǎn)和漏洞，通過制度補(bǔ)缺補(bǔ)漏，形成“不敢為、不能為”的制度體系。

近年來我市交管系統(tǒng)加大了對內(nèi)部違法違紀(jì)的查處，針對權(quán)力較為集中的事故系統(tǒng)、宣教系統(tǒng)和車管系統(tǒng)，根據(jù)各自的職權(quán)特點(diǎn)采取不同的內(nèi)部監(jiān)督方式，取得了一定成效。如事故系統(tǒng)先后制定了交通事故處理崗位“十不準(zhǔn)”規(guī)定，建立事故處理工作規(guī)范、嚴(yán)格落實(shí)三級審核制度；宣教系統(tǒng)先后建立落實(shí)工作提示追究制度、完善及時(shí)錄入信息制度、量化指標(biāo)完善考核制度；車管系統(tǒng)重點(diǎn)加強(qiáng)對駕駛?cè)丝荚嚬ぷ鞯谋O(jiān)管、加大科技投入強(qiáng)化管理。

（三）堅(jiān)持“治本”，通過強(qiáng)化監(jiān)督堵塞隊(duì)伍管理漏洞

主要從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督上著手。一是在內(nèi)部監(jiān)督方面。結(jié)合案件當(dāng)中暴露出來的制度漏洞，當(dāng)前要著重建立、健全以下監(jiān)督機(jī)制：1.建立健全對執(zhí)法活動的監(jiān)督機(jī)制，通過制定交通事故處理等業(yè)務(wù)工作規(guī)則和流程，力求使每個(gè)崗位、每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)都有章可循，保障依照法定職權(quán)、嚴(yán)格按照法定程序履行職責(zé)；2.針對案件中暴露出來的玩忽職守、濫用職權(quán)等現(xiàn)象，要建立健全對干部選拔任用工作的監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)肅組織人事紀(jì)律，提高選人用人的公信度，營造風(fēng)清氣正的用人環(huán)境；二是在外部監(jiān)督方面?？梢圆捎迷O(shè)立社會監(jiān)督員、人民監(jiān)督員、舉報(bào)電話和舉報(bào)郵箱、群眾接待日、交警開放日等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決存在的行風(fēng)問題。要進(jìn)一步加強(qiáng)對案件的跟蹤檢查，認(rèn)真對已辦結(jié)的事故處理案件進(jìn)行檢查、抽查、回訪受害者等，發(fā)現(xiàn)存在的問題并及時(shí)糾正，對違法違紀(jì)問題必須嚴(yán)肅查處。

（四）堅(jiān)持“治早”，通過構(gòu)建立體防控機(jī)制預(yù)防職務(wù)犯罪

要按照“標(biāo)本兼治。綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，把懲治犯罪與預(yù)防犯罪擺在同樣重要的位置，構(gòu)建起立體預(yù)防體系。一要主動橫向預(yù)防。建立健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，每個(gè)中隊(duì)可以聘任3-5名廉政監(jiān)督員，對重大實(shí)物實(shí)行面對面監(jiān)督。要通過述職述廉、民主評議、警務(wù)督察等方式，切實(shí)加強(qiáng)橫向監(jiān)督和預(yù)防。二要主動縱向預(yù)防。交警大隊(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門要充分發(fā)揮職能作用，對隊(duì)伍中違法違紀(jì)苗頭性問題和行為要早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早制止、嚴(yán)處理，對違紀(jì)貪污受賄問題要做到不袒護(hù)、不掩蓋，堅(jiān)決糾正執(zhí)法過程中“失之于寬、失之于松、失之于軟”的現(xiàn)象。三要注重內(nèi)外預(yù)防。檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著打擊和預(yù)防職務(wù)犯罪的職能，交警大隊(duì)要加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，從增強(qiáng)預(yù)防工作合力和效果出發(fā)，積極建立健全有效工作聯(lián)系、協(xié)調(diào)和配合的機(jī)制、制度和組織，推進(jìn)預(yù)防網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。如聯(lián)席會議制度、預(yù)防指導(dǎo)委員會、預(yù)防協(xié)調(diào)小組（辦公室）等，推進(jìn)雙方共同開展預(yù)防工作及協(xié)調(diào)配合的制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；?，增強(qiáng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、控制和防范交警職務(wù)犯罪的能力。

最后就是利用科技裝備管理交通，避免人為因素影響公正執(zhí)法。要進(jìn)一步加強(qiáng)公安交通科技建設(shè)，完善“電子警察”的建設(shè)，不斷提高非現(xiàn)場執(zhí)法率，減少民警與執(zhí)法對象之間的直接接觸。及時(shí)配備、更新設(shè)備，用直觀的事實(shí)證據(jù)說話，避免交通違法者對違法事實(shí)產(chǎn)生爭執(zhí)?！半娮泳臁毕到y(tǒng)實(shí)際上已成為交通管理工作中必不可少的裝備，其具有無人值守、自動記錄、容量大、無需當(dāng)場處罰等優(yōu)點(diǎn)。這樣既減輕了交通民警的勞動強(qiáng)度，同時(shí)避免了認(rèn)為因素造成的隨意執(zhí)法，減少交通參與者對交通民警的誤解。各級公安交通管理部門應(yīng)將“科教強(qiáng)警”落到實(shí)處，促進(jìn)一線交警民警的業(yè)務(wù)水平的提高，造就一批適應(yīng)現(xiàn)代高科技管理的實(shí)用型專家隊(duì)伍，真正實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)警”。endprint