摘 要 環(huán)境問題一直是全社會共同關(guān)注的問題，我國立法、司法在不斷改進(jìn)。從新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，我國環(huán)境公益訴訟制度在不斷改善，但仍然存在一些問題。本文在對我國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度立法分析的基礎(chǔ)上，借鑒國外先進(jìn)制度，從公民、社會組織以及檢察院三個起訴主體出發(fā)提出完善建議。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 制度 立法現(xiàn)狀

作者簡介：康武燕，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）本科生，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.164

一、 我國環(huán)境公益訴訟的司法實踐情況

2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，環(huán)境公益訴訟案件受理情況逐漸好轉(zhuǎn)，但仍然存在一些問題，主要包括：地域分布過于集中，集中于沿海地區(qū)，而其他地區(qū)分布比較少；案件受理數(shù)增加，但仍存在法庭多、案件少的現(xiàn)象；提起公益訴訟的社會組織數(shù)量少且相對集中，主要集中于自然之友之家等，其余符合條件的組織基本沒有提起環(huán)境公益訴訟?？梢?，我國環(huán)境公益訴訟立法以及司法方面仍然存在一些問題，筆者將對我國的環(huán)境公益訴訟立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

二、 我國環(huán)境公益訴訟的立法現(xiàn)狀分析

（一）提起環(huán)境公益訴訟的主體資格

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的主體有以下兩種：

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2.法律規(guī)定的有關(guān)組織。我國《民事訴訟法》規(guī)定法律規(guī)定的有關(guān)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟，至于有關(guān)組織的條件并沒有在法律中規(guī)定。2014年的新《環(huán)境保護(hù)法》對此進(jìn)行了界定，條件是：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。根據(jù)該法的規(guī)定，這兩個條件必須是同時具備才可以。由于具備該條件的有關(guān)組織較少，因此，最高人民法院在其司法解釋中擴(kuò)展到“在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等”組織，只要其提起的訴訟所涉及的社會公共利益，與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性即可。

根據(jù)我國現(xiàn)行立法，我國只規(guī)定了“機(jī)關(guān)”、“社會組織”。機(jī)關(guān)只有檢察院，且僅為試點；社會組織限定條件嚴(yán)格，應(yīng)適當(dāng)放寬條件，擴(kuò)大社會組織主體資格范圍；對于公民的環(huán)境公益訴訟主體資格我國立法沒有規(guī)定。

（二）環(huán)境公益訴訟的管轄與訴前程序

根據(jù)我國相關(guān)的法律，環(huán)境公益訴訟案件由中級人民法院管轄。法律之所以這么規(guī)定，主要考慮環(huán)境公益訴訟的提起人，原告是機(jī)關(guān)或組織，而非公民個人，提起環(huán)境公益訴訟的案件一般影響較大、涉及面較廣、賠償請求較高。這樣的法律規(guī)定符合管轄級別設(shè)置的原則。環(huán)境公益訴訟的地域管轄與一般民事訴訟相同，即在污染環(huán)境地、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的法院管轄。

根據(jù)我國相關(guān)的法律與司法解釋，目前我國環(huán)境民事公益訴訟沒有規(guī)定訴前程序是畢必經(jīng)程序，但有告知有關(guān)環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的程序，即人民法院在受理環(huán)境民事公益訴訟后應(yīng)事先告知對被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理指責(zé)的部門。這一規(guī)定體現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的環(huán)境管理責(zé)任，也可督促有相關(guān)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法。

三、 國外環(huán)境公益訴訟立法借鑒

（一）美國環(huán)境訴訟中的公民訴訟制度

美國在一戰(zhàn)及二戰(zhàn)結(jié)束后的幾年中，由于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也發(fā)生了多次重大的環(huán)境污染事件，例如多諾拉河谷煙霧事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件等。面對環(huán)境危機(jī)，環(huán)保行政不力，公眾保護(hù)環(huán)境的呼聲越來越高，環(huán)保組織不斷產(chǎn)生，環(huán)境訴訟制度急需制定到法律中。1970年，美國頒布了《清潔空氣法》，首創(chuàng)公民訴訟制度。

1970的《清潔空氣法》7604（a）規(guī)定了公民可以以自己名義提起訴訟的情形：一是違反排污標(biāo)準(zhǔn)或政府的其他排污禁限命令的行為；二是主管機(jī)關(guān)的未履行法定環(huán)保職責(zé)的任何非裁量行為；三是任何人計劃或?qū)嵤┤魏涡陆ɑ蚋脑熘饕盼墼O(shè)施，但未取得相應(yīng)許可的行為。

1.起訴資格寬，但以與案件有利害關(guān)系為條件。根據(jù)1970《清潔空氣法》7604（a）的規(guī)定，“任何人”都可起訴，這里的“任何人“可以公民，也可以是機(jī)關(guān)或其它社會組織，法律對起訴主體資格的法律屬性沒有規(guī)定。但從司法實踐看，要求原告必須與案件有一定的利害關(guān)系，有一定的損害事實。

2.規(guī)定訴前程序。1970的《清潔空氣法》7604 （b）規(guī)定了訴前程序：原告要在提起訴訟的60日前，向聯(lián)邦環(huán)保局、污染所在州以及所控違法者發(fā)出通知信，告知準(zhǔn)備提起公民訴訟；如果管理者或州已經(jīng)開始處理該控告，且要求違法者遵守法律、排污標(biāo)準(zhǔn)或禁限命令的情況下，法院可以不受理該案。這一規(guī)定，考慮到司法權(quán)與行政權(quán)的平衡，考慮到行政限行處理以及節(jié)約司法資源，因此，符合法律上的行政現(xiàn)行處理以及司法資源節(jié)約原則。

3.判決方式。美國的公民訴訟的判決方式，允許不同于傳統(tǒng)訴訟的方式。美國法院通常作出的幾種：（1）禁制令。允許原告請求法院作出禁制令，命令被告停止排污行為或要求主管機(jī)關(guān)采取相關(guān)行為，是最嚴(yán)厲的一種方式。（2）采取補(bǔ)救措施，對一般違法行為，沒必要發(fā)布禁止令，要求其采取相應(yīng)補(bǔ)救措施。（3）課以民事處罰。最初《清潔空氣法》中未規(guī)定此種方式，但隨后《清潔水法》等法律中授權(quán)法院可做出最高可達(dá)每日25000美元的處罰。該罰款既不同于補(bǔ)平損失的民事賠償，又區(qū)別于行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，可增加公民訴訟的威懾力，促使企業(yè)積極治理污染。

（二） 其它國家的類似的環(huán)境公益訴訟

1.英國的檢察總長代表訴訟。英國類似于環(huán)境公益訴訟的制度是檢察總長代表訴訟。該訴訟既可對違法者、又可對越權(quán)行事的行政機(jī)關(guān)提起；主要由檢察總長代表訴訟，公民、社會團(tuán)體認(rèn)為需要提起公益訴訟時，一般需要向代表國王的檢察總長請求，由其出面起訴，或由其賦予私人起訴資格。endprint

訴訟費(fèi)用：如私人得提起訴訟，一旦敗訴要承擔(dān)費(fèi)用。

2.德國的團(tuán)體訴訟。德國的團(tuán)體訴訟屬于民事和行政訴訟范圍內(nèi)，主要由公益組織提起。例如：有權(quán)利能力的公益團(tuán)體，基于團(tuán)體法人資格就可起訴。

（三） 國外環(huán)境公益訴訟制度的啟示

1.對起訴主體資格并于限制，但對起訴條件進(jìn)行限制。美國的公民訴訟制度，對起訴主體資格沒有限制，但對起訴條件，例如與案件有聯(lián)系、有損害事實等。這樣對原告資格進(jìn)行限制，不會造成主體不足是環(huán)境訴訟的缺失。例如，如果規(guī)定只有社會組織且只有環(huán)保組織有起訴資格，在環(huán)保團(tuán)體不發(fā)達(dá)、數(shù)量不足等情況下，就會造成環(huán)境訴訟案件不足的情況，即本來環(huán)境污染案件多，但無人起訴的情況。

2.檢察機(jī)關(guān)有起訴權(quán)。無論美國、還是英國的監(jiān)察長訴訟，都賦予監(jiān)察機(jī)構(gòu)提起公益訴訟的資格。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也是國家的代表，其對環(huán)境公益可以代表國家進(jìn)行起訴，是其本身性質(zhì)所決定。

3.訴前程序可以防治濫訴。美國的公民訴訟中，有訴訟前程序，必須向聯(lián)邦環(huán)保局、所在州、侵害人發(fā)出訴訟通知，有關(guān)機(jī)關(guān)要進(jìn)行前面處理。這一規(guī)定對防止公民濫訴起到一定的作用，同時也監(jiān)督有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。

四、完善我國環(huán)境公益訴訟制度的建議

從上述立法與司法實踐情況來看，我國環(huán)境公益訴訟制度有了一定的發(fā)展，但仍有需要完善的地方，我們結(jié)合我國當(dāng)前立法、司法現(xiàn)狀，借鑒美國等國外相關(guān)制度，主要從檢察院、社會組織以及個人作為原告主體三個方面分析并提出建議。

（一） 檢察院作為原告

1.在立法上，法律應(yīng)該明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的“公益訴訟人”資格，將原先對檢察機(jī)關(guān)的“支持起訴”資格擴(kuò)大為“起訴”資格。同時，對于檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的行使職權(quán)的程序，法律應(yīng)當(dāng)作詳細(xì)規(guī)定，按照《方案》之規(guī)定設(shè)立督促前置程序，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前先督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟并給予支持，如若前述組織與機(jī)關(guān)未提起，則檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起民事公益訴訟。

2.在司法中，法院作為審判機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度加以正確認(rèn)識，最高人民法院可以通過指導(dǎo)案例的形式，有效引導(dǎo)實踐中全國各法院環(huán)境公益訴訟制度的順利實施，建設(shè)人民法院與檢察院的協(xié)調(diào)訴訟機(jī)制，共同推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的完善。

（二） 社會組織作為原告

1.建立“原告獎勵制度”，促進(jìn)具有主體資格的社會組織積極提起環(huán)境公益訴訟。我國可以借鑒美國《防治欺詐請求法》中的“告發(fā)人獎勵制度”，對被告進(jìn)行雙倍處罰，從其中給予原告適當(dāng)獎勵，降低原告訴訟成本，提升原告積極性，從而改變現(xiàn)在的“低受訴率”。

2.建立環(huán)境公益訴訟專項基金，將對環(huán)境污染和環(huán)境破壞的罰款收入財政預(yù)算后，撥出專門的資金投入到環(huán)境公益訴訟中，作為支持社會組織進(jìn)行高成本環(huán)境公益訴訟的專項基金。

（三）自然人作為原告

1.借鑒美國公民訴訟制度，任何自然人如果有公民、法人或其他組織實施侵害環(huán)境的行為以及造成環(huán)境損害的依據(jù)，可以向法院提起訴訟。為了防止公民濫訴，可以規(guī)定起訴條件，如與案件有利害關(guān)系、有損害事實等加以限制。

2.應(yīng)借鑒美國的公民訴訟，設(shè)置訴前程序，要求其提前向有關(guān)行政部門進(jìn)行告知。一方面可以防止公民隨意起訴，浪費(fèi)司法資源；也可督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。

五、結(jié)語

綜上，我國目前在立法上仍需完善環(huán)境公益訴訟的主體資格，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體的范圍，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)優(yōu)勢和公民個人的能動性，在社會組織作為環(huán)境公益訴訟主要主體的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)以及公民個人可以作為環(huán)境公益訴訟主體提起訴訟，并且在三者之間建立起協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，尤其要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對于社會組織和公民個人的支持起訴職能，從而形成一個較為完整的由社會組織、檢察機(jī)關(guān)和公民個人構(gòu)成的環(huán)境公益訴訟制度。

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