文/本刊記者 黃芳芳

糧食安全進入新的考驗期

文/本刊記者 黃芳芳

糧食安全是一個永恒的話題。黨的十九大報告提出，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。近年來，糧食安全面臨的挑戰(zhàn)發(fā)生了哪些變化？我們又要應對哪些新的挑戰(zhàn)？

糧食安全升級

當前糧食安全已經(jīng)升級到一個新的發(fā)展階段。

2013年，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上作了重要報告，提出中國人的飯碗要端在中國人自己手里，這個飯碗里主要裝中國人自己的糧食。這一思想也體現(xiàn)在2014年中央一號文件中。

“我們一直強調(diào)糧食要自給?！敝袊嗣翊髮W農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院孔祥智教授指出，2014年以來，我國開始實施新的國家糧食安全戰(zhàn)略，即“以我為主，立足國內(nèi)，保證產(chǎn)量，適度進口，科學支撐。谷物自給，口糧安全”，“谷物基本自給，口糧絕對安全?！?/p>

《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要2008-2020》對糧食的概念做了界定，主要指谷物（包括小麥、稻谷、玉米等）、豆類和薯類。這也是本文所指的糧食。

“截至2017年6月底，全國有劃定任務的2887個縣級行政區(qū)實際劃定永久基本農(nóng)田15.50億畝?！眹临Y源部副部長曹衛(wèi)星曾公開對媒體表示，推進永久基本農(nóng)田劃定工作要以保障國家糧食安全為目標，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。

“劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，意味著總產(chǎn)量是相對穩(wěn)定的。”孔祥智表示，目前全國水澆地（在一般年景能正常灌溉的耕地）和水田（用于種植水稻等水生作物的土地）共10.8億畝。非水澆地約4億畝，產(chǎn)量相對較低。目前標準的農(nóng)田建設就是把非水澆地變成水澆地來提高單產(chǎn)，嚴格保障耕地紅線。從這個層面來看，中國的糧食安全沒有大問題。

“糧食的生產(chǎn)能力達到一萬二千億斤。”黨的十九大報告中披露的這一數(shù)據(jù)在國務院參事、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員劉志仁看來，這是一個從量向質(zhì)轉(zhuǎn)變的信號。“過去我們集中力量解決糧食產(chǎn)量的問題，現(xiàn)在人們對食物的感覺也發(fā)生了變化。”劉志仁有條理地對《經(jīng)濟》記者分析，從種子到農(nóng)作物作業(yè)再到餐桌，以前怕買不到糧食，現(xiàn)在人們關(guān)心糧食的價格高低、口感、安全等問題。

“當前產(chǎn)量已不是主要矛盾?！敝袊鐣茖W院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，綠色、優(yōu)質(zhì)、專用的糧食供給不足是最大的問題。在品種上，解決結(jié)構(gòu)性供需矛盾，減少普通糧食的數(shù)量，增加優(yōu)質(zhì)糧食的品種和數(shù)量。在品質(zhì)上，發(fā)展綠色、安全、專用的糧食，同時創(chuàng)品牌。比如，做面包和蛋糕的所使用的面粉不同，不能混在一起用，影響口感，所以要發(fā)展專用的糧食。而綠色、優(yōu)質(zhì)的糧食更是人們的重要需求。

“其實，專用糧食已經(jīng)開始種植了?！笨紫橹菍τ浾吲e例，河南省種植了不少特種麥。但收購時，所有麥子都存放在一起，故而小麥分品種生產(chǎn)的效果不佳。未來糧食產(chǎn)后服務體系應加快建立。

市場化之劍

黨的十九大之后，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍是主線。解決產(chǎn)能過剩問題是改革的方向之一。

“目前主糧沒有過剩，過剩的是玉米?！笨紫橹潜硎荆衩走^剩，主要是價格因素。為什么會如此呢？

2004年，我國實行稻谷、小麥最低收購價政策，以及玉米、油菜籽等其他重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山對《經(jīng)濟》記者表示，這一系列政策給種糧農(nóng)民一個清晰的信號，即國家鼓勵他們種糧，并以合理價格收購他們的糧食，保障其收入穩(wěn)定增長。

農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲和補貼政策對農(nóng)民收入的增加和糧食增產(chǎn)起到顯著作用。從2004年到2015年，中國糧食產(chǎn)量十二連增，自2013年后，糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在6億噸以上的水平。張曉山認為，這對中國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定起到了壓艙石的作用。從2003年到2015年這12年間玉米的播種面積增加2.1億畝，產(chǎn)量增加1.09億噸，占整個糧食產(chǎn)量增長量的57%。

目前玉米和稻谷的價格都高于國際市場價格，玉米主要是做飼料加工。玉米進口量大增，主要是大企業(yè)行為，國產(chǎn)玉米只能入庫?！爱a(chǎn)量、庫存量和進口量三量齊增”，玉米生產(chǎn)首當其沖地成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點。

2016年，玉米的臨時收儲制度正式取消。在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“補貼”的新機制，即“價補分離”。同時，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度，對東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)給予一定的財政補貼，以保持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米種植收益基本穩(wěn)定。

玉米臨時收儲制度取消后，效果立竿見影。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2016年，玉米播面5.5140億畝，比2015年削減了2035萬畝，產(chǎn)量減少了502.6萬噸。“2016年國內(nèi)玉米價格開始下降，與國際市場價格持平，市場化是解決庫存問題的有效途徑?！笨紫橹切Φ?。

中國的口糧主要是稻谷和小麥。它們未來會不會步玉米的后塵？

近期，國家糧食局公布，2018年國家繼續(xù)在小麥主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策。2018年生產(chǎn)的小麥（三等）最低收購價為每50公斤115元?！斑@意味著，口糧在未來一段時間內(nèi)仍要搞政策性收儲。”李國祥認為，盡管實行政策性收儲，但政府要降低收購價，讓農(nóng)民把糧食賣給市場。市場自然會引導農(nóng)民細分種植品種，為我們提供專用、專供、專儲的糧食。

“未來小麥、稻谷都要像玉米一樣，走市場化的路子?！笨紫橹潜硎荆斍凹Z食數(shù)量是通過目前的價格體系來支撐的，未來要改革糧食價格體系，但要小心謹慎。2017年，中央一號文件提出，要劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)。未來會在保護區(qū)采取一系列政策，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和提高質(zhì)量。

“政府要改革糧食價格形成機制。”張曉山建議，根據(jù)各類主要農(nóng)產(chǎn)品在國計民生中的重要程度，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，逐步推進市場導向的重要農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機制，實行農(nóng)產(chǎn)品價格與對農(nóng)民的補貼分開的“價補分離”政策，讓市場上農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系決定重要農(nóng)產(chǎn)品的價格，促進農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

灌陽縣“超級稻+再生稻”平均畝產(chǎn)突破1500公斤。

進口之憂

據(jù)商務部對外貿(mào)易司統(tǒng)計，2016年10月，農(nóng)產(chǎn)品進出口的主要國家為美國、澳大利亞、加拿大、新西蘭、烏拉圭、意大利等。其中美國是最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國。

“2016年雖然小麥和大米凈進口都在300百萬噸以上，但同時我們也出口，進口主要是調(diào)劑余缺。如我們進口東南亞的長粒米，原因是我們的長粒米產(chǎn)量不夠，部分南方城市對它有一定的需求。目前我國生產(chǎn)口糧的成本日益增高，東南亞國家稻谷的種植成本比我國低。”孔祥智認為，總的來看，小麥和稻谷進口不會威脅到中國的糧食安全。

事實上，我國的糧食進口主要集中在大豆上。海關(guān)統(tǒng)計顯示，2016年我國大豆進口量為8323萬噸，較2015年僅增長1.8%，遠低于2013-2015年8%-15%的增幅，創(chuàng)下4年來的最低增幅。

目前我國大豆的自給率不到15%，85%以上都需要進口。進口大豆的含油量約42%，國產(chǎn)大豆約38%；蛋白質(zhì)含量進口大豆約18%，國產(chǎn)大豆約22%。進口大豆價格低于國產(chǎn)大豆，主要是美國、巴西、阿根廷等出口國大豆生產(chǎn)的成本低?！皣鴥?nèi)很多豆腐生產(chǎn)企業(yè)也開始購買進口大豆作為生產(chǎn)豆腐的原料，這是沒法避免的?！笨紫橹菬o奈地說。

“盡管大豆的進口量較大，但它不是口糧?！碑斍拔覈Z食安全新戰(zhàn)略是口糧絕對安全，谷物基本自給。大豆也不屬于谷物。目前來看，我國進口的是轉(zhuǎn)基因的油用大豆，但不允許進入食用行業(yè)的，現(xiàn)實中這并不好控制。

“‘適度進口’也是我國糧食安全戰(zhàn)略重要組成部分。”國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶近期表示，進口來源多元化，并提高進口來源的可靠度，也可以“把飯碗端在自己手中”。

就大豆而言，美國、巴西、阿根廷等是我國大豆的進口國。“后兩國的進口量大，但主要由美國糧油進出口公司控制。故而實現(xiàn)進口多元化較難。”孔祥智如是說。

目前國內(nèi)不允許種植轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品，并進行嚴格的管制和分級評估。這樣做也符合中國消費者的觀念。李國祥建議：“未來中國的食用大豆不要追求產(chǎn)量，發(fā)展非轉(zhuǎn)基因優(yōu)質(zhì)大豆?！?/p>

國內(nèi)大規(guī)模種植的玉米、稻谷、小麥等農(nóng)作物并沒有轉(zhuǎn)基因品種?？紫橹钦J為，水稻的轉(zhuǎn)基因主要是抗蟲，湖南、湖北等地的農(nóng)藥總銷量并沒有明顯下降，說明即使有品種外流的情況也是極少量。

“稻谷可能出現(xiàn)一些研究上的轉(zhuǎn)基因污染，在法律上是不允許的?！崩顕楸硎?，在研究轉(zhuǎn)基因的時候采取隔離帶的方式盡量去避免。目前科研院所和制種公司進行合作，考慮到公司是盈利性的，可能會偷偷賣掉一部分種子?？紫橹墙ㄗh，未來要加強對這類公司的監(jiān)管。

能力建設是關(guān)鍵

近期，袁隆平對媒體表示，灌陽縣“超級稻+再生稻”平均畝產(chǎn)突破1500公斤，實現(xiàn)了他“噸半稻”（畝產(chǎn)一噸半的超級高產(chǎn)水稻）的夢想。這意味著，我國稻谷的單產(chǎn)在全世界有很高的水平。

消費者擔心現(xiàn)在畝產(chǎn)1500公斤的糧食，產(chǎn)量提高了，是否質(zhì)量會下降？孔祥智表示，現(xiàn)在的瓜果比30年前甜得多，這是技術(shù)進步的結(jié)果。而未來解決糧食安全問題，就要通過科技進步來提高單產(chǎn)，同時，也要提高產(chǎn)品的質(zhì)量。

張曉山認為，保障糧食安全和種糧農(nóng)民利益不受損將繼續(xù)成為中國未來政策的基石。但今后糧食安全的基點將放在藏糧于地、藏糧于技上，著力于提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，確保糧食生產(chǎn)潛能，確保急用時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。

“若要提高中國農(nóng)業(yè)的市場競爭力，以下四點是必由之路。”張曉山建議，首先，在保持和提高土地生產(chǎn)率的前提下，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。其次，通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率。第三，通過完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系和提高農(nóng)民的組織化程度等綜合配套措施來降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本及流通成本。最后，通過大力培育新型職業(yè)農(nóng)民來補齊農(nóng)業(yè)人才匱乏的短板。

“其實，糧食質(zhì)量問題在逐漸改善?！笨紫橹窃谏綎|、河南調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)田都使用無人機噴灑農(nóng)藥，這樣可以嚴格控制農(nóng)藥的使用量。河南某合作社協(xié)助兩萬多農(nóng)戶，耕種5萬多畝耕地。合作社告知農(nóng)戶，使用標準量的化肥、農(nóng)藥，有助于有效減少污染殘留問題，也可以提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，從而實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高價。

黨的十九大報告提出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。李國祥認為，這對產(chǎn)業(yè)是好事。但對糧食安全可能是一個挑戰(zhàn)。他在東北調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，東北農(nóng)戶把鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游與稻谷種植結(jié)合起來，稻谷的市場價值提升了，產(chǎn)業(yè)興旺了，口糧安全也得到保障。但令他擔憂的是，“鄉(xiāng)村振興也意味著要偏重發(fā)展非糧產(chǎn)業(yè)。如果處理不好二者的平衡，可能會把糧食生產(chǎn)搞沒了”。