摘 要：十八屆三中全會開啟了國有企業(yè)的新一輪改革。在中國經(jīng)濟步入“新常態(tài)”，迫切需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重新獲得動力的背景下，國有企業(yè)改革的思路及著力點都發(fā)生了變化。本文分析了國有企業(yè)在供給側(cè)改革中的作用，梳理了國企改革的成就與問題，提出了以分類改革為突破口，深化國企混合所有制改革及深化國有資產(chǎn)管理體制改革的若干建議。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)作用 國企改革成就 國企面臨問題 國企改革建議

以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)，是當(dāng)前我國經(jīng)濟政策的主要思路。國有企業(yè)是供給體系中的重要組成部分，深化國企改革是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，也是改革成功的關(guān)鍵。

一、國有企業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要作用

第一，在創(chuàng)新驅(qū)動上發(fā)揮主導(dǎo)作用。我國的國有企業(yè)居于特殊地位，很多行業(yè)的龍頭企業(yè)是國有企業(yè)。一方面，在技術(shù)創(chuàng)新上，國有企業(yè)要體現(xiàn)國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略意圖，推動中國成為創(chuàng)新性國家。另一方面，國企有國家做強大的后盾，在聚集資源、融資、獲得政府特許和支持等方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。因此，國有企業(yè)肩負著國家使命，必須通過深化改革，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略性技術(shù)創(chuàng)新的突破，走上創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展道路。

第二，通過深化國有企業(yè)改革，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。2008年，為了應(yīng)對世界金融危機的沖擊，我國政府采取了4萬億的大規(guī)模刺激計劃，造成今天了以鋼鐵、水泥、煤炭等行業(yè)為代表的多個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，且產(chǎn)能過剩行業(yè)涉及的企業(yè)多為國企。因此，國有企業(yè)必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完成“三去一降一補”的任務(wù)，同時通過兼并重組等方式，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改造或淘汰傳統(tǒng)的落后的產(chǎn)業(yè)，完成產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級換代。

第三，通過混合所有制改革，激發(fā)活力。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟能夠以股權(quán)多元化的方式在國有企業(yè)中注入非國有資本，增強國有企業(yè)的活力，同時也可以使國有企業(yè)更好地適應(yīng)國際貿(mào)易和國際競爭規(guī)則，為企業(yè)走進國際市場掃清障礙。

二、國有企業(yè)改革的成就及面臨的困境

改革開放以來，國有企業(yè)改革取得了舉世矚目的成就。國企在提高自身實力的同時，也為保證社會、經(jīng)濟平穩(wěn)運行，提高人民生活水平，增強我國國際競爭力等方面做出了貢獻。

（一）國有企業(yè)改革的成就

一是國有經(jīng)濟總量進一步增加，國有企業(yè)的控制力、影響力和帶動力進一步增強。截止2016年12月末，全國國有及國有控股企業(yè)（不含國有金融類企業(yè)）資產(chǎn)總額1317174.5億元，所有者權(quán)益合計446797.2億元；中央企業(yè)資產(chǎn)總額694788.7億元，所有者權(quán)益合計218262.7億元；地方國企資產(chǎn)總額622385.8億元，所有者權(quán)益合計228534.5億元。隨著國有資本更多地向關(guān)系國家安全和經(jīng)濟命脈的行業(yè)集中，國企在這些領(lǐng)域的控制力不斷提升。

二是國有企業(yè)國際影響力不斷增強，在參與國際競爭中發(fā)揮作用。在近期公布的2017年世界財富500強排行榜中，中國上榜企業(yè)達到了115家（內(nèi)地109家），占500強的20%以上，僅次于美國。入榜的中國企業(yè)中，央企或國企占到八成。國有企業(yè)尤其是央企，已經(jīng)成為我國實施“走出去”戰(zhàn)略、參與國際競爭的骨干力量和重要依托。

三是供給側(cè)改革取得初步成效。首先，為深化結(jié)構(gòu)性改革，國有企業(yè)尤其是央企加大了重組的力度。隨著2017年8月國資委發(fā)布中國國電集團公司與神華集團公司合并重組為國家能源投資集團有限責(zé)任公司的消息，央企總數(shù)減少至98家。在央企加速并購重組的同時，地方國企改革也全面展開。其次，混合所有制改革提速。發(fā)改委已在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域選擇了19家企業(yè)，分兩批開展混改試點，目前，第三批試點企業(yè)的遴選工作也已展開。另外，在去產(chǎn)能，處置僵尸企業(yè)方面，也取得了成效。據(jù)國務(wù)院國資委公開的信息：2016年中央企業(yè)化解鋼鐵過剩產(chǎn)能1019萬噸，分流安置職工33126人；化解煤炭過剩產(chǎn)能3497萬噸，分流安置職工41945人；完成398戶“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)的處置和治理工作，安置富余人員11萬人。

（二）國有企業(yè)存在的突出問題

1.國有經(jīng)濟布局不合理。首先，在競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)數(shù)量過高。從國企分布的行業(yè)和占比來看，其在競爭性領(lǐng)域的比重較高。尤其是2010年至2013年間，壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)占比呈上升態(tài)勢。其次，國有企業(yè)過多集中于產(chǎn)能過剩行業(yè)。從國企最為集中的工業(yè)企業(yè)看，大部分分布在石化、電力、鋼鐵、煤炭、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，這些行業(yè)有很多是發(fā)改委確認的產(chǎn)能過剩的行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2014年間，國有資產(chǎn)在產(chǎn)能過剩行業(yè)和其他行業(yè)的占比分別是92.50%和69.37%，國企在產(chǎn)能過剩行業(yè)中的占比顯著高于其他行業(yè)。

2.“三去一降一補”，需要進一步推進。一是去產(chǎn)能、去僵尸困難重重。存在于產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)，有很多是地方的支柱企業(yè)，對當(dāng)?shù)氐呢斦?、就業(yè)、經(jīng)濟穩(wěn)定有著直接影響，地方政府的決心不足，顧慮重重，使得一些企業(yè)“僵而不死”。另外2016年以來，工業(yè)品價格上漲，有些企業(yè)扭虧為贏，增加了去產(chǎn)能的難度。二是去庫存各地分化加劇。去庫存主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)市場，目前我國的房地產(chǎn)庫存區(qū)域分化嚴重，一線及強二線城市庫存不足，三、四線城市庫存嚴重。隨著國家“一城一策”政策的實施，房地產(chǎn)去庫存的效果已經(jīng)顯現(xiàn)。6月末全國商品房待售面積同比減少9.6%，降幅比3月末擴大3.2%。三是去杠桿成效有限。據(jù)財政部發(fā)布的全國國企經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月末，國企負債率為65.6%，“降杠桿”勢在必行。我國當(dāng)前杠桿率比較高的企業(yè)主要是房地產(chǎn)及鋼鐵等行業(yè)的國企。在經(jīng)濟增速下行、市場需求不足、企業(yè)經(jīng)營困難的狀況下、企業(yè)去杠桿的動力不足，導(dǎo)致杠桿率不斷累積。四是降成本仍有空間。從生產(chǎn)端角度看，企業(yè)成本管理存在著內(nèi)部控制體系不健全，成本管理方法落后，數(shù)據(jù)缺乏真實性等問題，企業(yè)內(nèi)部的成本控制還有進一步的改進空間。從外部因素看，降低企業(yè)成本還需要從降低制度性交易成本、企業(yè)稅費負擔(dān)、融資成本、物流成本、社保費用等方面發(fā)力，為企業(yè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。五是補短板要依靠提高創(chuàng)新能力，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。由于歷史的原因，我國的國企很多處在傳統(tǒng)行業(yè)和競爭性領(lǐng)域，創(chuàng)新能力不足，涉足新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)較少，這是國企的一大短板，也是深化國企改革的方向之一。endprint

3.供需錯配，有效供給不足。供給側(cè)中有效供給不足與產(chǎn)能過剩并存。很多國有企業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)仍然是以中低端產(chǎn)品為主，高端產(chǎn)品和專用產(chǎn)品供應(yīng)有限，不能滿足我國人民對高端產(chǎn)品和高端服務(wù)的需求。造成低端產(chǎn)品滯銷，庫存壓力增大。因此，需要通過調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)品升級換代。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，深化國有企業(yè)改革的幾點建議

黨的十八屆三中全會后，啟動了新一輪的國有企業(yè)改革。下一階段的國有企業(yè)改革，應(yīng)在進一步界定不同類型國有企業(yè)功能定位的基礎(chǔ)上，對國企進行分類監(jiān)管，完善國有資產(chǎn)管理體制，加快混合所有制改革，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供動力。

（一）以分類改革為突破口，深化國有企業(yè)改革

按照《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，不同類型的國企定位不同?！吨笇?dǎo)意見》要求根據(jù)不同類型國有企業(yè)的功能定位，分類推進改革。

國資委管理的央企已經(jīng)開始進行分類改革的試點。從理論層面看，未來中央企業(yè)將主要分為三類：實體產(chǎn)業(yè)集團、國有資本投資公司和國有資本運營公司。從實踐層面看，國資委選擇了中國誠通集團和中國國新控股公司進行運營公司的試點，選擇了中糧集團、保利集團等8家央企作為投資公司的試點。試圖在理順國家與國有投資、運營公司的關(guān)系上有所突破，同時探索國有投資、運營公司與所出資企業(yè)的關(guān)系，從而實現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。

地方國資國企也積極進行國有企業(yè)分類改革的探索，組建、改建國有資本投資、運營公司。其中有21家省級國資委組建了52家國有資本投資、運營公司。

國有企業(yè)分類改革的關(guān)鍵是明確不同國企在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用和功能定位，并進行分類，針對不同類型的企業(yè)，選擇不同的改革路徑，分別制定發(fā)展戰(zhàn)略。

目前，國有企業(yè)改革的頂層設(shè)計已經(jīng)完成，但是針對具體問題的政策設(shè)計還不是很清晰，比如在國有企業(yè)的分類問題上，只提出了分類原則，而分類標準和不同類型企業(yè)在市場經(jīng)濟中的作用和定位還不夠明確，不同類型國有企業(yè)的改革路徑和思路也很模糊，迫切需要通過試點和探索，制定相應(yīng)的標準和政策，完成對國有企業(yè)的分類，為深化國企改革奠定基礎(chǔ)。

（二）深化國有企業(yè)混合所有制改革

混合所有制的概念早在十五屆四中全會就提出來了，2013年召開的十八屆三中全會再次強調(diào)“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中，把發(fā)展混合所有制經(jīng)濟作為國有企業(yè)改革的目標。在新一輪國有企業(yè)改革中，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟應(yīng)以國有企業(yè)的分類改革為基礎(chǔ)，不同類型的國企應(yīng)按照不同的標準進行考核和監(jiān)管，混合所有制改革的思路也應(yīng)是“分類”“分層”進行國企的混改。

按照《指導(dǎo)意見》的劃分，國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，公益類國有企業(yè)是指提供公共產(chǎn)品的企業(yè)，這類國企應(yīng)采取國家獨資的形式。商業(yè)類國有企業(yè)包括處于自然壟斷領(lǐng)域的國企和處于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)。自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)是混合所有制改革的重點。處于自然壟斷領(lǐng)域的國企通常分布在基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)中，在保障國計民生和國家經(jīng)濟安全方面發(fā)揮著重要作用，因此需采取國家控股模式。雖然這些企業(yè)不能以追求利潤最大化為目標，但是仍然要提高企業(yè)的市場競爭能力。在國家控股的前提下，通過混改，引入多元化投資主體，打破行政性壟斷，從而提高企業(yè)的競爭力和經(jīng)營效率。處于競爭性領(lǐng)域的國企則應(yīng)作為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場經(jīng)濟主體，完全走向市場。在這一領(lǐng)域的國有資本應(yīng)有進有退，通過混合所有制改造、股份制改造或?qū)嵭忻駹I化，優(yōu)化國有資產(chǎn)質(zhì)量，實現(xiàn)國有資本的保值增值。

（三）深化國有資產(chǎn)管理體制改革

國有資產(chǎn)管理體制改革是國企改革的基礎(chǔ)。2015年11月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，開啟了新一輪國資管理體制改革，國資體制改革的方向也從以管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以管資本為主。近年來國企改革加速推進，但國資管理體制改革進展不大，明顯落后于國企改革。國有資產(chǎn)效率低，流動性差等問題沒有從根本上得到解決。

新一輪國資管理體制改革需要適應(yīng)深化國有企業(yè)改革的需要，重新構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。

首先應(yīng)通過改革進一步優(yōu)化國資布局，提升國有資本運營能力和效率，從而增強國有資本的控制力、影響力和收益率。第一，國資委作為出資人的代表，要促使國有資本投向經(jīng)濟、社會發(fā)展的重點方向和領(lǐng)域。第二，國資委還應(yīng)根據(jù)國家某一階段的經(jīng)濟政策，優(yōu)化國有資本的結(jié)構(gòu)和布局，以適應(yīng)國家政治、經(jīng)濟發(fā)展的需要。第三，應(yīng)該提高國有資本的運行效率，保證經(jīng)營性國有資產(chǎn)保值增值。

其次，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，實施分類監(jiān)管。一方面要進一步深化國資委機構(gòu)改革，明確國資委自身的定位和職責(zé)，厘清國資委與國有投資公司、運營公司之間的關(guān)系，掌握監(jiān)管的邊界。另一方面，在國企分類改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)對處在不同行業(yè)、不同類型的國有企業(yè)實行分類監(jiān)管。對公益類的國企注重其宏觀效率的考核，對自然壟斷行業(yè)的國企，兼顧社會目標和利潤的考核，而對競爭性領(lǐng)域的國企，則主要以國有資本保值增值為考核目標。

國資國企的改革是相伴而生、相輔相成的。在深化國企供給側(cè)改革的背景下，只有國資管理體制改革和其他相關(guān)配套改革協(xié)同共進，才能取得應(yīng)有的成果。

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（趙世萍，中國財政科學(xué)研究院。）endprint