摘 要：2017年1月1日，我國鹽業(yè)體制改革方案正式實施，主要針對之前我國食鹽行業(yè)體制長期存在管理體制板結(jié)，食鹽經(jīng)營行業(yè)監(jiān)管不力等問題，以往作為單純以控制碘缺乏癥患病率這一目標(biāo)作為食鹽專營體制的延續(xù)理由已缺乏足夠說服力，為適應(yīng)十八屆三中全會提出的“完善現(xiàn)代市場體系，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”要求，需要從根本上改變現(xiàn)有管理體制，在追求市場化改革、改革現(xiàn)有體制的同時，應(yīng)當(dāng)加強對食鹽行業(yè)市場化的政府規(guī)制，具體應(yīng)當(dāng)從明確政府規(guī)制主體、優(yōu)化政府規(guī)制程序和厘清法律責(zé)任幾個方面入手，構(gòu)建責(zé)權(quán)明確、機制合理、監(jiān)管有效的新型食鹽行業(yè)政府規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：食鹽行業(yè)政府規(guī)制 困境 改革 路徑

我國現(xiàn)行食鹽專營制度的建立以1994年國務(wù)院頒布的《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》這一行政法規(guī)為標(biāo)志，不同于封建社會以食鹽專賣作為增加財政收入、充盈國庫的目的，我國目前實行食鹽專營、加強鹽業(yè)管理的主要目的在于避免在全國范圍內(nèi)或較大地區(qū)內(nèi)出現(xiàn)普遍性人口罹患碘缺乏癥，并藉此保護國民身體健康、提高全民素質(zhì)。①

從以上目的可以看出，現(xiàn)有的食鹽專營制度主要取向在于避免社會公共安全風(fēng)險，公共利益的追求是食鹽專營的主要考慮因素，也是基于這一因素的考慮，現(xiàn)有食鹽管理體制通過實行對食鹽食品的壟斷性經(jīng)營，經(jīng)由行政特許的方式，由鹽業(yè)公司享有食鹽產(chǎn)品的排他性經(jīng)營特權(quán)。在實施了20年的食鹽壟斷性經(jīng)營后，原有消除碘缺乏癥的各項措施成效顯著，食鹽強制加碘的目標(biāo)基本實現(xiàn)，但食鹽經(jīng)營國家壟斷性質(zhì)隨著體制發(fā)展逐漸異化②，國家壟斷性異化為行政壟斷性，食鹽經(jīng)營偏離市場需求、產(chǎn)銷分離，管理體制板結(jié)，政企不分、區(qū)域封閉現(xiàn)象突出，食鹽經(jīng)營行業(yè)監(jiān)管不力，諸多問題和體制的弊端隨著制度的推行日益嚴(yán)重，現(xiàn)有體制積弊難返，尋求變革已成當(dāng)然趨勢。

實踐中，圍繞食鹽管理體制的改革自2001年至今已推進(jìn)十余年，其間推出過六版鹽業(yè)體制改革的方案，因各方意見分歧嚴(yán)重、利益博弈激烈，綜合之前理論界的觀點，圍繞食鹽體制改革的進(jìn)路綜合來看基本存在“徹底改革”和“漸進(jìn)式改良”兩類。前者認(rèn)為食鹽專營制度問題突出，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)以“政企完全分開、全面取消專營”為核心的食鹽體制市場化改革，后者則主張“肯定市場化改革方向，改進(jìn)專營體制，提升專營層次，分階段分地區(qū)推進(jìn)改革”。無論基于何種立場，鹽行業(yè)改革市場化的改革方向已成定勢。

及至2016年5月5日，國務(wù)院印發(fā)《鹽業(yè)體制改革方案》，持續(xù)十余年的鹽業(yè)體制改革方案醞釀終告落定，《方案》從4個方面確定了此次鹽業(yè)體制改革的總體目標(biāo)和要求，確保用鹽安全和激發(fā)市場活力有機結(jié)合，堅持依法治鹽，完善法律法規(guī)和政策措施，加快建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全監(jiān)管制度，明確各方管理職責(zé)，創(chuàng)新管理方式。結(jié)合《方案》的要求尤其是《方案》中對于食鹽行業(yè)政府規(guī)制改革與重建的目標(biāo)，本文著重從食鹽行業(yè)政府規(guī)制現(xiàn)狀和特點出發(fā)，分析政府規(guī)制改革面臨的問題及改革的路徑。

① 從《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》（1994年）和《食鹽專營辦法》（1996年）這兩部規(guī)范的第一條立法目的分析，消除碘缺乏危害，保護公民身體健康是該兩項規(guī)范的最重要目的。

② 曾凡珂.我國食鹽專營壟斷異化的法律分析及改革對策[J].四川理工學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（3）：21.

一、目前食鹽行業(yè)政府規(guī)制的現(xiàn)狀與特點

（一）食鹽行業(yè)政府規(guī)制的現(xiàn)時格局

政府規(guī)制是政府對社會公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)范、管理與服務(wù)的一種手段。楊建順.論政府規(guī)制的法制完善[J].觀察與思考，2012，（9）：40.現(xiàn)階段的食鹽行業(yè)政府規(guī)制格局形成于食鹽專營制度建立之時，具體可從以下幾個方面加以剖析：

1.規(guī)制主體

根據(jù)《食鹽管理辦法》和《食鹽價格管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，食鹽領(lǐng)域在食鹽專營的大前提下，形成的主要政府規(guī)制內(nèi)容包括生產(chǎn)調(diào)撥計劃審批、定價審批、定點生產(chǎn)許可、批發(fā)許可、準(zhǔn)運許可、新建制鹽項目核準(zhǔn)等，相對應(yīng)的主體及其權(quán)限包括：由國家發(fā)展與改革委員會享有生產(chǎn)調(diào)撥計劃審批及定價審批權(quán)，工業(yè)與信息化部享有食鹽定點生產(chǎn)許可權(quán)，而批發(fā)許可權(quán)、準(zhǔn)運許可權(quán)和新建制鹽項目核準(zhǔn)由各地方鹽務(wù)管理局掌握，由于地方鹽務(wù)管理局和鹽業(yè)公司是“一套人馬兩塊牌子”，所以這三類行政許可和審批權(quán)事實掌握在地方鹽業(yè)公司手中。

經(jīng)過多年的改革與政策的變動，這一管理體制的內(nèi)容雖有一定調(diào)整，比如：食鹽準(zhǔn)運證的核準(zhǔn)簽發(fā)于2013年由工信部下放給省級地方政府，同年對國務(wù)院頒布第197號令，對《食鹽專營辦法》作出修訂，將食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)審批權(quán)從國務(wù)院下放至各省、市、自治區(qū)，2014年國家發(fā)改委發(fā)布第45號令，宣布廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，但從整體上看，現(xiàn)在的食鹽管理體制仍然體現(xiàn)為嚴(yán)格的食鹽專營制度，對應(yīng)的政府規(guī)制主體雖多，但權(quán)力行政壟斷的特點極為突出。

2.規(guī)制對象與形式

對應(yīng)于目前的專營模式，食鹽市場呈現(xiàn)機械性的地域分割局面，從市場環(huán)節(jié)細(xì)分，我國鹽行業(yè)基本可分為生產(chǎn)、批發(fā)、運輸和銷售四個環(huán)節(jié)，對應(yīng)于上述規(guī)制模式，上列四個環(huán)節(jié)目前基本制度體現(xiàn)為：

鹽行業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)實行定點生產(chǎn)許可制度，國家對食用鹽生產(chǎn)實行指令性計劃管理，企業(yè)只有通過省級政府主管部門的審定方可取得食用鹽定點生產(chǎn)資格。

目前鹽產(chǎn)品生產(chǎn)的現(xiàn)狀是鹽業(yè)產(chǎn)能雖大，每年接近億噸，鹽行業(yè)長期處于供大于求的局面。全國現(xiàn)有298家制鹽企業(yè)，其中99家為食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)，僅定點企業(yè)制鹽能力就高達(dá)4000多萬噸，2013年行業(yè)開工率不到70%。袁東明，李耀強.以行業(yè)重組推進(jìn)食鹽市場化改革[N].中國經(jīng)濟時報，2015—2—6（A05）.經(jīng)營食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)，必須依法向主管部門申請領(lǐng)取食用鹽批發(fā)許可證，食鹽批發(fā)許可證由省級鹽業(yè)主管部門審核發(fā)放。據(jù)公開資料顯示，目前我國大小的食鹽批發(fā)企業(yè)二千余家，基本都是國有企業(yè)，年均銷量僅有4000噸，存在普遍的效率低下問題。在運輸環(huán)節(jié)，食用托運或者自運的單位和個人，需使用各地鹽業(yè)主管部門印制的加蓋主管部門印章的食鹽準(zhǔn)運證，方可承運。而食鹽的銷售環(huán)節(jié)也需要嚴(yán)格的行政審批，食用鹽銷售調(diào)撥需憑國家對食用鹽的分配調(diào)撥指令性計劃，只能通過各省鹽業(yè)公司經(jīng)銷。endprint

（二）特點

1.未形成全國性的統(tǒng)一鹽業(yè)市場

目前，我國鹽業(yè)市場層面呈現(xiàn)“散亂多小”的特點，而國際上鹽行業(yè)市場化程度高的國家基本由幾家大企業(yè)控制國家的鹽資源，不同于國外鹽業(yè)市場寡頭壟斷為標(biāo)志的大企業(yè)模式，我國也屬傳統(tǒng)產(chǎn)鹽大國，每年鹽產(chǎn)品產(chǎn)能接近億噸，但鹽業(yè)大而不強，相關(guān)的生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)分散于全國，從生產(chǎn)企業(yè)的情況看，我國現(xiàn)有298家制鹽生產(chǎn)企業(yè)，其中99家為食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)，但2013年全行業(yè)開工率不到70%，年均產(chǎn)量甚至不到30萬噸，數(shù)據(jù)來源同上。在產(chǎn)品消費基本保持定量、政府嚴(yán)格限制流通和生產(chǎn)的情況下，企業(yè)間的競爭不是依靠豐富產(chǎn)品類型、增加鹽產(chǎn)品附加值的方式進(jìn)行，而只能通過惡性競爭取得利潤，目前除食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)有盈利外，大部分企業(yè)處于虧損狀態(tài)。同樣的問題還出現(xiàn)在銷售領(lǐng)域，目前的二千余家批發(fā)主體，年均銷量也僅有4000多噸，即使是中國鹽業(yè)總公司這一行業(yè)內(nèi)最大的企業(yè)，其市場占有率也僅有16%。數(shù)據(jù)來源同上。

2.規(guī)制層面呈現(xiàn)權(quán)力壟斷格局

反映為權(quán)力方向顯示為單向性，規(guī)制制度缺乏整合性?，F(xiàn)有食鹽行業(yè)政府規(guī)制突出特點在于權(quán)力壟斷，就其特征可以概括為：計劃供求、政府定價、政企合一。

在專營模式下食鹽以需定產(chǎn)、計劃供求的管理方式，這也是該體制的核心環(huán)節(jié)。每年年底國家發(fā)改委將下達(dá)編制食鹽計劃的通知，之后各地鹽務(wù)局或鹽業(yè)辦會同中國鹽業(yè)總公司擬定各自的指標(biāo)分配方案，再召開全國性食鹽計劃工作會議協(xié)調(diào)各方意見，并由國家發(fā)改委委托中鹽總公司制定全國食鹽計劃草案，最終由國家發(fā)改委下發(fā)食鹽計劃指標(biāo)。除此之外，食鹽的批發(fā)和運輸也實行嚴(yán)格許可證管理，甚至某些地方實行零售食鹽的許可制度。同時食鹽實行嚴(yán)格的政府定價，國家發(fā)改委價格司負(fù)責(zé)確定食鹽的出廠價和批發(fā)價，而食鹽零售價由各省價格主管部門制定。

該領(lǐng)域權(quán)力壟斷的另一個突出特點是多數(shù)省、區(qū)、市實行了政企合一的管理模式，也就是俗稱的“一套機構(gòu)、兩塊牌子”，即地方鹽業(yè)公司同時承擔(dān)了行業(yè)管理和行政監(jiān)督執(zhí)法的職能。即使在中央一級，工信部消費品司和國家發(fā)改委經(jīng)貿(mào)流通司雖主管食鹽計劃制定工作，但在實際操作中，也是委托給中國鹽業(yè)總公司編制食鹽計劃草案。

在專營壟斷性的格局下，食鹽產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制呈現(xiàn)突出的封閉性特征。在專營體制要求下，食鹽市場主體缺乏主動性，市場進(jìn)程的推進(jìn)完全依靠行政主管部門的計劃性指令進(jìn)行，缺乏市場規(guī)律的引導(dǎo)，雖然經(jīng)過幾次局部的調(diào)整，某些權(quán)力通過簡政放權(quán)的方式下放給地方，但行政主管部門權(quán)力運行仍呈現(xiàn)鮮明的單向性特點，偏向傳統(tǒng)的管控型政府規(guī)制模式，力圖通過強硬、直接干預(yù)微觀市場的手段保證市場的正常運行與社會公共安全的維護。尤其是在制度設(shè)計上，由于沒有明確規(guī)制主體監(jiān)管者的職責(zé)、劃分規(guī)制主體的權(quán)力界限，在長期實踐中所形成的政企合一管理模式，既極大損害了市場的合理發(fā)展、局限了市場主體的能動性，同時又削弱了規(guī)制主體的權(quán)力效能，看似嚴(yán)苛的監(jiān)管制度并未完全實現(xiàn)預(yù)想的規(guī)制目標(biāo)，除了有效地降低了全國的碘缺乏率之外，對于市場的促進(jìn)作用乏善可陳。

二、食鹽行業(yè)政府規(guī)制改革亟需面對的問題

綜觀前述種種問題，現(xiàn)有食鹽行業(yè)政府規(guī)制由于片面強調(diào)政府監(jiān)管和規(guī)制的必要性，忽視了市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，人為削弱了市場主體的應(yīng)有地位，已經(jīng)嚴(yán)重束縛了行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，在目前的形勢下，通過對現(xiàn)有制度的部分調(diào)整達(dá)到預(yù)設(shè)規(guī)制目標(biāo)的做法已不可取，推進(jìn)以“政企分開、建設(shè)現(xiàn)代化市場體制”為核心的食鹽市場化改革已勢在必行。為確保改革中和改革后的市場穩(wěn)定、公共用鹽安全，促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展，需要系統(tǒng)全面地設(shè)計改革方案，基于目前的體制現(xiàn)狀，漸次性地放開食鹽專營應(yīng)為可取之舉，在市場化改革進(jìn)行的同時，也需要盡快構(gòu)建符合現(xiàn)代政府規(guī)制理念的嚴(yán)格政府規(guī)制制度體系，這樣既有助于妥善解決當(dāng)前的突出問題，也可有效防范改革過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險。以目前的情勢分析，制度建設(shè)過程中尤其需要注意以下三方面問題，方可有效回應(yīng)市場化改革的需要。包括：如何從制度設(shè)計上保證在實行市場化改革后能繼續(xù)有效地控制碘缺乏率、保障公眾用鹽安全；如何有效整合現(xiàn)有的政府規(guī)制模式；如何有效回應(yīng)規(guī)制緩和與服務(wù)行政的要求。

三、食鹽行業(yè)政府規(guī)制改革的可能路徑

結(jié)合上述三方面問題，本文著重分析行政權(quán)力的屬性及其運用應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)的時空背景，具體到本文的主題，在國家行政體制改革、市場化進(jìn)程深化的大背景下考慮食鹽行業(yè)政府規(guī)制的改革應(yīng)當(dāng)充分地結(jié)合目前的改革形勢，規(guī)制制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)既可以有效控制行政權(quán)力的消極功能，又能夠發(fā)揮行政權(quán)力的積極作用。具體來說，改革和完善現(xiàn)有制度應(yīng)當(dāng)從以下四個方面加以考慮。

（一）明確政府規(guī)制制度設(shè)計主旨的合目的性

對現(xiàn)有規(guī)制制度的改革應(yīng)當(dāng)在強調(diào)在市場經(jīng)濟發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提下，實現(xiàn)被干預(yù)主體的權(quán)利與自由與公共利益之間的適當(dāng)均衡。楊建順.論經(jīng)濟規(guī)制立法的正統(tǒng)性[J].法學(xué)家，2008（5）：58—59.也就是說，從根本上看，規(guī)制制度的改革與改良，歸結(jié)到根本目的是應(yīng)當(dāng)最大限度地實現(xiàn)公共利益。

在推進(jìn)食鹽市場的市場化改革中，應(yīng)當(dāng)以行業(yè)整合重組為基礎(chǔ)，鑒于我國目前鹽產(chǎn)能過剩的限制，應(yīng)當(dāng)在供給端進(jìn)行必要控制，保留行政審批的方式，但應(yīng)適當(dāng)提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，形成符合各項標(biāo)準(zhǔn)、有較大市場占有率的幾家大型食鹽生產(chǎn)企業(yè)，這樣既可以穩(wěn)定市場供給，也可以有效降低監(jiān)管難度。

同時結(jié)合《食品安全法》修改的內(nèi)容，針對公共用鹽安全問題，應(yīng)當(dāng)以制度明確制鹽企業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)內(nèi)相關(guān)企業(yè)的社會責(zé)任，建立動態(tài)化、共時性的食品安全風(fēng)險監(jiān)管制度，具體措施包括設(shè)立碘鹽質(zhì)量追溯監(jiān)管體系，增加風(fēng)險監(jiān)測計劃調(diào)整、監(jiān)測行為規(guī)范、監(jiān)測結(jié)果通報等制度，明確應(yīng)當(dāng)開展風(fēng)險評估的情形，建立風(fēng)險信息交流制度，整合現(xiàn)有安全標(biāo)準(zhǔn)并即時跟蹤評價標(biāo)準(zhǔn)實施情況，落實食品追溯制度等，避免再次出現(xiàn)在某些省份曾經(jīng)發(fā)生的在進(jìn)行地方鹽業(yè)體制改革的過程中無法有效保證碘鹽合格率和碘鹽覆蓋率而導(dǎo)致改革失敗的例子如前幾年廣東省和北京市進(jìn)行的食鹽行業(yè)體制改革就曾出現(xiàn)過改革過程中食用鹽加碘覆蓋率持續(xù)走低，不得已恢復(fù)原有制度的情況。。endprint

（二）科學(xué)劃分事權(quán)，確定具體事務(wù)規(guī)制主體

結(jié)合前文論述，為建立以事權(quán)為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的新型規(guī)制模式，應(yīng)當(dāng)徹底打破現(xiàn)有體制，分解地方鹽業(yè)主管部門事權(quán)，以目前的情況看，應(yīng)當(dāng)分解鹽業(yè)主管部門職能，歸并職能重合內(nèi)容，涉及市場準(zhǔn)入的職能應(yīng)當(dāng)由國家發(fā)改委和工信部協(xié)調(diào)具體負(fù)責(zé)部門，具體負(fù)責(zé)引導(dǎo)食鹽產(chǎn)銷行業(yè)的重組整合，確立市場準(zhǔn)入依據(jù)的客觀指標(biāo)，出臺《食鹽企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》。涉及用鹽食品安全的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)移交給各級食品藥品監(jiān)管行政部門，根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估結(jié)果等確定監(jiān)管重點、方式和頻次，實施食品風(fēng)險分級管理，建立食品安全違法行為信息庫，向社會公布并實時更新，從生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)考慮設(shè)立全過程食用鹽安全監(jiān)管制度。而關(guān)于制定食鹽衛(wèi)生健康安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)《食品安全法》由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)。

（三）轉(zhuǎn)變規(guī)制理念，明確政府規(guī)制程序

面對“國家行政”向“社會行政”轉(zhuǎn)型的宏觀趨勢，如何有效地引入市場主體參與行政過程是各領(lǐng)域行政內(nèi)容所共同面臨的課題。具體到我國鹽行業(yè)，現(xiàn)階段之所以食鹽行業(yè)政府規(guī)制制度呈現(xiàn)“封閉”的特點，其主要問題還是在于信息公開程度不足，相對人缺乏參與行政過程的途徑。為克服傳統(tǒng)行政過程的封閉性和主觀隨意性，保證行政行為的合法性，在體制改革中注意規(guī)制制度設(shè)計的程序性內(nèi)容就顯得十分必要。具體來說，針對各環(huán)節(jié)的具體標(biāo)準(zhǔn)、要求應(yīng)當(dāng)清楚、明細(xì)，如準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品加碘標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)法律責(zé)任等。并考慮以論證會、聽證會、多元主體協(xié)商的形式增加公民參與的內(nèi)容。

（四）以制度約束違法行為，明確法律責(zé)任

現(xiàn)有制度由于缺乏公正性，地方鹽政部門與鹽業(yè)公司實為一體，既是“運動員”又是“裁判員”，很難避免鹽政部門的行政執(zhí)法不帶主觀色彩，加之地方保護主義和現(xiàn)有體制欠缺有效法律責(zé)任追究制度等因素的影響，目前食鹽行業(yè)相關(guān)行政行為效果實際情況并不理想，并不能很好地確立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。

為落實前述各項制度的效果，必須設(shè)立科學(xué)、嚴(yán)格的法律責(zé)任制度，具體應(yīng)考慮如何科學(xué)劃分行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任的承擔(dān)，加大違法成本，維護消費者權(quán)益。

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〔本文系四川省教育廳人文社會科學(xué)重點研究基地鹽文化研究中心項目“中國食鹽專營制度改革的行政法規(guī)制問題研究”（項目編號：YWHQ14-01）研究成果。〕

（文曉靜，西南科技大學(xué)法學(xué)院。）endprint